試論如何通過國家審計應(yīng)對公共危機

■單 全

一、我國國家審計應(yīng)對公共危機的簡要回顧

2002年11月非典型肺炎發(fā)生在我國粵港兩地，并于2003年3月以后向全國大范圍擴散。隨著國家針對防治非典型肺炎專項資金和社會捐贈款物的投入，國家審計署于2003年12月發(fā)布了2003年第1號的審計結(jié)果公告：“審計署關(guān)于防治非典型肺炎專項資金和社會捐贈款物審計結(jié)果的公告”，對中央及地方各級有關(guān)部門撥付的防治非典專項資金140.93億元和各級民政、衛(wèi)生等部門和單位接收的41.52億元社會捐贈款物進行了審計，以國家審計的手段充分保障專項資金和社會捐贈物的投入。審計結(jié)果表明，防治非典專項資金和社會捐贈款物的管理使用情況是好的，未發(fā)現(xiàn)貪污、私分、盜竊等嚴(yán)重違法違規(guī)的問題。

2008年5月12日，我國四川汶川地區(qū)發(fā)生8級強震，這是新中國成立以來破壞范圍最大波及范圍最廣的一次地震，造成了嚴(yán)重的人員傷亡和財產(chǎn)損失。國家審計總署于2008年6月至12月先后發(fā)布了審計署關(guān)于汶川地震抗震救災(zāi)資金物資審計情況公告 （第1號、第2號、第3號和第4號），對中央財政安排的抗震救災(zāi)資金190.09億元和中央和非地震災(zāi)區(qū)接受的捐贈款物452.97億元進行了審計，從而更好的保障救災(zāi)資金的使用。在災(zāi)后重建過程中，國家審計總署與2009年9月至2011年6月先后發(fā)布了汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建跟蹤審計結(jié)果（第1號、第2號、第3號和第4號），從而通過審計結(jié)果公告的形式切實保證災(zāi)后重建的透明度。此外，國家審計總署也專門針對社會捐贈物發(fā)布了2010年第1號：“汶川地震社會捐贈款物審計結(jié)果”。

2010年4月青海玉樹縣發(fā)生地震，人民群眾生命財產(chǎn)遭受嚴(yán)重?fù)p失。為了保障救災(zāi)資金和物資的使用，國家審計總署于當(dāng)年分別發(fā)布了2010年第10號審計結(jié)果公告：“審計署關(guān)于玉樹地震抗震救災(zāi)資金物資跟蹤審計情況公告”和2010年第21號審計結(jié)果公告：“關(guān)于玉樹地震抗震救災(zāi)資金物資跟蹤審計結(jié)果”，并在2011年發(fā)布了2011年第8號審計結(jié)果公告：“玉樹地震災(zāi)后恢復(fù)重建2010年跟蹤審計結(jié)果”，對全國接收的捐贈款物106.57億元進行了審計，從而不僅在救災(zāi)過程中而且在災(zāi)后從國家審計的角度保證我國應(yīng)對公共危機的措施可行。

根據(jù)我國國家審計應(yīng)對公共危機的回顧中不難發(fā)現(xiàn)，我國的公共危機審計有以下幾個特點：一是對象比較特殊，主要是重大地質(zhì)災(zāi)害和重大醫(yī)療衛(wèi)生安全問題。審計涉及的內(nèi)容不僅有對中央和地方應(yīng)對危機專項資金進行的審計，還有對社會捐贈款物進行的審計，也有對以“特殊黨費”形式的捐贈財物進行的審計，比如在“審計署關(guān)于汶川地震抗震救災(zāi)資金物資審計情況公告 （第2號）”中，審計署專門對截至2008年6月12號中央組織部接受的“特殊黨費”50.19億元進行了審計，并建議有關(guān)單位根據(jù)審計意見和建議，采取措施，認(rèn)真落實關(guān)于“特殊黨費”管理使用的各項規(guī)定。二是審計取證比較特殊，由于公共危機涉及領(lǐng)域的多元化、危機事件高頻化；危機事件的危害性加強、危機事件國家化程度加大等特點，所以公共危機審計摒棄了以往常規(guī)國家審計中審計人員采用的集中審計方式、實施內(nèi)部控制評價的方法，而是采用通常深入現(xiàn)場，通過核查每一筆物資實現(xiàn)國家審計的方式。三是審計實施的主體比較特殊，在常規(guī)的國家審計中，國家審計通常是由國家審計工作人員聯(lián)合地方相應(yīng)審計機關(guān)的工作人員實施審計。但是當(dāng)公共危機發(fā)生時，只靠審計部門人員的力量往往是不夠的，還要依靠各個方面的力量。比如在汶川地震當(dāng)中，審計署派出審計小組進入中國紅十字基金會以外，審計署駐成都特派辦與四川省審計廳也發(fā)揮了重要作用，審計署還整合四川省審計機關(guān)和成都、昆明、重慶等三個特派辦的近2000名審計人員組成220個審計小組，進駐災(zāi)區(qū)。此外，都江堰成立了由民政、財政、審計三部門組成的審計小組，共同監(jiān)督每一筆接收款物的記錄和清點。審計署還兩次向社會公布舉報電話和網(wǎng)址，同時開通了一條免費長途舉報熱線，接受群眾舉報，逐一落實審計線索。顯而易見，在應(yīng)對公共危機的形勢下，國家審計實施的主體只有聯(lián)合各方面社會中的力量才能實現(xiàn)事半功倍，以更好地應(yīng)對公共危機。

二、國家審計在應(yīng)對公共危機上應(yīng)發(fā)揮的作用

審計署審計長劉家義在2007年的全國審計工作會議上首次提出了“免疫系統(tǒng)論”，該理論借鑒了機體免疫系統(tǒng)的原理，把機體免疫系統(tǒng)的三大功能與審計工作相結(jié)合，把國家審計比作是國家經(jīng)濟運行的“免疫系統(tǒng)”，生動而形象地指出了審計是預(yù)防、揭示和抵抗經(jīng)濟社會運行過程中障礙的“免疫系統(tǒng)”。其實，正如“免疫系統(tǒng)論”所言，國家審計在應(yīng)對公共危機方面發(fā)揮的也是“免疫系統(tǒng)”的功能：首先是預(yù)防功能，在公共危機發(fā)生之前或者剛剛發(fā)生時，國家審計機關(guān)應(yīng)及時采取措施，將危機對經(jīng)濟社會的損害程度降到最低，比如國家審計可以對環(huán)境、衛(wèi)生以及民生領(lǐng)域進行事前和事中審計，重點關(guān)注公共危機可能發(fā)生的領(lǐng)域，以便及時發(fā)現(xiàn)問題并快速有效地解決問題；其次是清除功能，在自然災(zāi)害或人為事故等公共危機發(fā)生時，國家審計應(yīng)該運用法定權(quán)限查處經(jīng)濟社會中運行的問題，并且及時解決清除問題，運用手中掌握的各種政治資源、社會資源和經(jīng)濟資源去消除問題，從而維護國家經(jīng)濟社會的正常運行；最后是修補功能，國家審計機關(guān)應(yīng)對審計中發(fā)現(xiàn)的問題進行分析反饋，并從政策方面進行完善與改進，在公共危機影響到的領(lǐng)域促進政府相關(guān)部門一系列制度的建立，堅決杜絕危機的再次發(fā)生。

三、國家審計應(yīng)對公共危機的政策建議

（一）加快公共危機審計的法律法規(guī)建設(shè)

我國目前已有了《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》、《公益事業(yè)捐贈法》、《救災(zāi)捐贈管理辦法》等相關(guān)法律法規(guī)，但這些法律仍然是一個概括性、綱要性的規(guī)范，在危機管理實踐中可操縱性不夠，需要進一步深化。我國與公共危機管理比較發(fā)達(dá)的國家相比，沒有詳盡的應(yīng)對公共危機的法律，國家審計在具體應(yīng)對公共危機方面可操作性不強，國家各部門之間不能緊密地聯(lián)系在一起，所以可以考慮由國家審計總署、財政部、中國注冊會計協(xié)會、民政部和中國紅十字協(xié)會等相關(guān)公共危機應(yīng)對機構(gòu)成立一個公共危機審計法律制定委員會，以更全面更細(xì)致地制定應(yīng)對公共危機事件的法律，實現(xiàn)與其他公共危機應(yīng)對機關(guān)的相互協(xié)調(diào)，制定危機管理完整的法律體系，以便實現(xiàn)公共危機審計的規(guī)范化。

（二）根據(jù)具體情況及時調(diào)整審計方法與內(nèi)容

由于公共危機具有突發(fā)性、緊迫性、公共性、擴散性和頻發(fā)性等特點，正是因為公共危機的一系列特點，它的發(fā)生會對已經(jīng)制定的國家審計計劃產(chǎn)生影響，這就需要國家審計部門在已有審計計劃的基礎(chǔ)上，調(diào)整審計方法和內(nèi)容，這也是國家審計應(yīng)對公共危機的必然選擇。在應(yīng)對公共危機的過程中，國家審計機關(guān)緊密聯(lián)系救災(zāi)工作進展，及時調(diào)整公共危機的審計重心，比如在搶險救災(zāi)階段，應(yīng)該講主要審計力量集中在物資調(diào)配上；在災(zāi)后安置的初期，應(yīng)該將審計重點調(diào)整到國家相關(guān)政策的落實情況，包括救助資金、救助食品和過渡性板房的建設(shè)等；在災(zāi)后安置的晚期，應(yīng)該著重對救助資金的撥付和災(zāi)情的核報加大審計力度。

（三）促使公共危機應(yīng)對機構(gòu)扁平化

我國現(xiàn)有的危機管理體制是政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分類別、分部門應(yīng)對突發(fā)事件，遇到特別重大的突發(fā)事件的體制，通常成立由政府任總指揮的臨時性應(yīng)急機構(gòu)，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)急處置工作。但是很多學(xué)者認(rèn)識到傳統(tǒng)的危機管理體制自身具有組織惰性、條塊分裂以及信息失真等方面的缺點，所以改變傳統(tǒng)的危機管理體制，加快危機處理速度最有效的方法便是實現(xiàn)政府組織機構(gòu)的扁平化，盡量壓縮中級層級，實現(xiàn)組織高層與基層間直接的信息溝通，提高國家審計人員的效率，可以考慮將國家審計部門與社會第三部門重新整合，以便更好地協(xié)調(diào)各部門關(guān)系，提高危機應(yīng)對部門的效率。