行政事業單位內部控制理論初探

■陳永平

一、引言

隨著經濟的發展，行政體制的改革不斷深入，行政事業單位的內部控制顯得越發重要，對此，財政部門出臺了《內部會計控制基本規范》以確保單位各項業務能夠有序進行。但是該規范沒有考慮到行政事業單位的特殊性，對行政事業單位的適用性不強，導致行政單位財務收支混亂，財產損失等一系列惡果的發生。為此，切實加強和改進行政事業單位的內部控制是當前行政事業單位面臨的一個迫切需要解決的問題。

二、當今行政事業單位內部控制存在問題

（一）相對薄弱的內控意識

擁有良好的內部控制意識可以在一定程度上保證內部控制的有效實施，內控意識問題，是行政事業單位加強內控首先需要解決的問題。一方面，領導的內控意識不足，主要表現在許多行政事業單位領導根本不了解內部控制知識，抱著無所謂的態度。有的部門領導甚至簡單地將部門的預算控制與內部控制混淆，覺得擁有部門預算就沒必要再去建立一個內控體系。另一方面，與企業不同，行政事業單位的資金主要是來自于財政撥款，因此相對于企業而言，這些單位對于加強成本管理和資金使用效益考核考慮得較少，對財務會計工作不夠重視，其建立內控制度的積極性和主動性明顯弱于企業，把財會部門視為“提款機”，只起到“核算”、“付款”作用，會計人員相當于機械的付款人員，通常無法參與到單位的業務活動管理和重要決策中，對單位重要決策的結果和過程基本一無所知。

（二）內控制度不健全

我國雖然陸續出臺了一系列與內部控制相關的法規，如《審計法》《預算法》《內部會計控制規范》等，2010年4月又發布了 《企業內部控制配套指引》但是這一系列法規主要針對的是企業，由于行政事業單位的非營利性以及目標無法精確計量，工作任務不像企業生產線上那樣層層相扣，控制節點不易把握，所以對行政事業單位的針對性與適應性較弱，即使有完備的治理組織結構以及相互監督制約機制，但是由于缺乏針對性，該規范對行政事業單位還是無法起到一個良好的規范作用。因此制定一個完善的行政事業單位內部控制制度是加強其內部控制的重要保障。目前，我國還沒有出臺針對事業單位內部控制的指導性規范，大部分行政事業單位是用一般的財經法規來代替內部控制制度，這是遠遠不夠的，因為財經規章制度僅僅規定了財政資金的使用方向卻不能保證資金的安全，即使設計了幾項內控制度，卻由于相互割裂，不能銜接，無法形成一套完整有效的內控體系，也就減弱了制度防范舞弊的制約效果。

（三）會計基礎控制薄弱

主要表現為：一是會計人員業務素質不佳。會計工作對會計人員的素質有著較高要求，然而有些行政事業單位的會計人員沒有接受過專業的教育培訓，不具備會計從業資格，因此在執行內部控制的過程中大大降低了會計工作的準確性，給單位造成了不必要的損失。二是組織結構設置不規范。由于國家相關政策的規定限制了行政事業單位的編制，導致行政職員人數有限，無法合理安排崗位，存在一人多崗的現象。因此各個崗位之間相互牽制、相互監督的作用就顯得微乎其微。例如假若記賬人員、保管人員及經辦人員沒有形成良好的分離制約機制，存在出納兼復核、采購兼保管等現象，這就增加了出現貪污挪用行為的風險。

（四）內部審計機制不完善

內部審計是內部控制中不可或缺的重要一環，它主要的職責是對其他部門進行審查考核以達到監督其他部門的目的，從而完善組織的內部控制。目前，雖然大部分的行政事業單位設有內審部門，但卻往往形同虛設，對內部審計工作領導沒有給予足夠的重視，缺少一定的獨立性，為方便起見大部分是由財務人員兼任，這明顯違背了崗位職責分離這樣一要求。其次，從審計內容方面來看，缺少對內部審計效率的評價，而且部分內部審計機構的領導集權嚴重，實權本質上還是集中在領導手中，無法起到監督的作用。部分單位甚至沒有設立內部控制機構，內部控制的執行情況仍然由其執行部門監督檢查，從而削弱了監督力度，內部控制作用無法真正發揮。

三、完善行政事業單位內部控制措施相關措施

（一）增強行政事業單位內部控制意識

職工的內控意識以及具體行為在很大程度上影響著內部控制的效果。由于行政事業單位負責人對內部控制制度的有效性負有主要責任，增強單位負責人的內控意識有利于推動單位內控工作的開展，因此要想提高整個單位工作人員的內控意識首先要從領導層入手。單位的負責人應該充分認識內部控制的重要作用，積極采取措施以加強內部控制制度的建設。只有單位的負責人以身作則，才能真正健全單位的內部控制制度并保證其有效實施。同時，財政部門應該聯合組織部、人事部等有關部門，本著“以人為本”的思想，針對不同人群，不同層級的人員，通過舉辦行政事業單位內控制度建設培訓班對事業單位主要負責人和內控人員進行思想強化教育以增強員工的內控意識，提高領導干部對內部控制重要性的認識，以達到建立完善的內部控制環境的目的。

（二）加強行政事業單位內部控制制度建設

事業單位在制定、修改內部控制制度時,應以國家的法律法規和政策為依據全面清理整頓原有的各項管理,同時應結合本單位內部實際情況和外部環境對內部控制的影響,設計出一套具有針對性的內部控制制度。行政事業的特殊性決定了行政事業單位內部控制制度應當與企業的內部控制制度有所不同，可以重點著眼于完善和規范單位的預算管理、費用支出管理、資金的撥付、報銷的審批程序、對錯誤支出和錯誤核算的糾正等經濟活動和管理活動的控制，以規范行政事業單位內部控制的方式、技術、手段等，合理設置行政事業單位內部機構和崗位、明確劃分職責權限，以降低資產損失的風險，提高財政資金的使用效率。

（三）加強單位的會計基礎工作，努力提高會計人員的綜合素質。

會計人員在內部控制中承擔著重要責任，其素質的高低將或多或少地影響會計工作的質量。 因此，加強對會計人員的監管,提高會計人員的綜合素質,是完善單位內部控制的必然要求。行政事業單位應該對會計人員的從業資格進行嚴格審查，不得聘用不符合條件的人員；會計人員除了自身努力學習會計知識以外，單位也要重視對單位會計人員的繼續教育，提高會計人員的業務技能，注重單位會計的職業道德建設和財務文化培養；采取合適的手段和方法，對會計人員的入門教育及后續教育給予足夠的重視，提高會計人員的綜合素質，保證會計工作的質量。堅持不相容職務相互分離,確保不相容機構和崗位之間全責分明,相互制約、相互監督,從而預防發生錯誤和弊端,做到防患于未然,以保證會計記錄的真實與完整。

（四）加強內部審計監督機制

目前很多單位的內部審計部門形同虛設，沒有落到實處，使得內部控制失去了其原有的作用。因此，除了設立財務部門和其他管理部門還應當專門設立一個內審部門，安排專業的內審人員使其擁有較強的獨立性，同時還要加強培養審計人員的素質能力以及職業道德，切實開展內部審計工作，定期對單位的各項業務活動進行公正、合理、科學的審計，使內部審計不再流于形式。其次，應當切實發揮財政和內審部門的雙重作用.加強對行政事業單位內部控制制度建設的組織和指導以及對行政事業單位內部控制制度實施的監督和考評，及時發現內部會計控制中的漏洞和隱患，對財務及會計核算上出現的新問題、新情況進行認真研究，不斷地對問題進行修正，把風險消滅在最初狀態從而防止經濟違規；還要將監督結果與日常考評相結合，建立監督與獎懲制度，真正落實責任制，充分利用內部審計來提高單位內部控制效率，從而完善行政事業單位的整體管理水平。

四、結論

行政事業單位的內部控制改進要經歷一段漫長的過程，它既需要廣大人員的觀念的不斷更新，也依賴于專業人員技能的不斷提升。既需要制度的不斷完善，也依賴于增強落實力度。現今企業部門已經將內部控制運用得相當完善，而對于行政事業單位來說還處于起步階段。這是一個不斷發展完善的過程，只有認識到這一點，一切從實際出發，才能逐步建立起一個完善的行政事業單位內部控制體系。