民族地區義務教育財政轉移支付制度的幾點思考

■閆 豫

義務教育使個人、家庭、國家都受益，普及義務教育勢在必行。由于義務教育區域間發展不平衡的突出矛盾，我國在普及義務教育特別在普及民族地區義務教育的過程中遇到了許多困難。轉移支付是指資金在各級政府間的無償轉移，實際上是財政資金在各級政府之間，特別是在中央與地方政府之間的一種再分配方式。義務教育財政轉移支付制度是完善義務教育資源配置的一種配套制度。實行這一制度，不僅可以促進教育的均衡發展和教育公平的實現，還能補助落后地區的教育資源和教育財政。當前形勢下，我國少數民族地區無論是在城鄉之間的財政落差還是各地區之間的經濟發展方面的差距都十分顯著，這就要求我們要改革完善現有的義務教育財政政策，制定科學合理的義務教育財政轉移支付制度，以保證國家和各地政府把增加的教育經費更多地投入到少數民族地區的義務教育經費中，推進城鄉義務教育的均衡發展。

一、民族地區義務教育財政轉移支付制度存在的問題及原因分析

民族地區義務教育轉移支付制度存在的主要問題是：轉移支付的規模偏小、城鄉比例不協調、缺乏規范化管理監督機制和資源分配不合理。民族地區義務教育轉移支付制度問題形成的原因十分復雜，以下主要從轉移支付的力度和調節、民族地區的特殊性、轉移支付的方向和結構、監督體系等方面進行簡要分析。

（一）對民族地區義務教育財政轉移支付的規模偏小

要保證民族地區義務教育的普及，必須落實民族地區義務教育的經費問題。由于民族地區較為偏遠落后，轉移支付制度在政策取向上明顯表現出對民族地區義務教育的忽視。國家對民族地區義務教育轉移支付的力度在總量上遠遠不能滿足義務教育經費增長的需要，民族地區義務教育的普及嚴重受阻。其原因在于：民族地區的義務教育財政轉移的調節功能較弱，支付力度不足。一般性轉移支付和專項轉移支付是中央財政轉移支付的兩種形式，其中包含著教育轉移支付的項目。“貧困地區義務教育工程”專款、“兩免一補”專項經費、“義務教育危房改造工程”專款均是中央對地方的專項教育財政轉移支付，其占全國義務教育總支出的比重很小。民族地區雖然需要這些專款，但由于專項轉移支付資金劃撥和分配的不規范，民族地區還是很難爭取到此類專項轉移支付資金。政策上的不穩定性和不連續性，對學校經常性經費緊張的情況也起不了大作用，無法從本質上縮小區域間義務教育服務水平的差距。

（二）城鄉比例不協調

現行的財政制度多偏重于經濟發達地區和城市地區，而對于貧困地區特別是民族地區的財政轉移支付的能力極其有限。國家和政府的財政資源分配都多偏向于城鎮，對不發達的民族地區的居民包括教育在內的基本福利都顧及較少，城鄉之間尤其是和民族地區之間在財政支持方面的差距較為明顯。究其原因在于：民族地區的特殊性。民族地區在歷史條件、自然條件、經濟發展水平和發展潛力方面與城市地區和經濟發達地區都存在著較大的差異，這種差距必然導致財政能力的差距。隨著經濟的發展，這種差異會愈演愈烈，而且民族地區落后的經濟發展水平會給地方政府的財政收入造成不利的影響。民族地區對義務教育轉移支付需求的不斷增加得不到相應的滿足，而增加的投入也遠遠滿足不了這樣的“窮政府”。

（三）缺乏規范管理和監督機制

有關資料顯示：真正特別困難的民族地區的學校通過國家每年給民族地區貧困縣下撥的千萬元補助較為有限。據國家審計署2008年對民族地區的教育經費投入、管理及使用等項目的相關調查數據了解到，民族地區的財政和被教育部門滯留中央下撥的 “兩免一補”的專項經費現象嚴重，有多個民族縣的財政和教育部門未按規定期限分配并撥付到有關中小學校賬戶。其原因在于:民族地區義務教育轉移支付資金的監督體系尚不健全，缺乏規范化管理，義務教育轉移支付關系不順。在項目內容上，中央補助民族地區的部分專款重復交叉，管理部門不統一。在財政預算體制不夠完善的情況下,不僅經常挪用和擠占專項轉移支付，而且一般性轉移支付也很難按規定比例撥發。對民族地區義務教育轉移支付資金的相關立法、制度規范工作滯后,缺乏法律基礎的監督。

(四)監督管理機制不健全，資源分配不合理

民族地區的一些縣級政府并沒有把上級財政給予的轉移支付相應地增加到對義務教育的經費投入中，而是把財政資源更多利用于增加本地財政收入和發展地方經濟等方面。民族地區經濟水平發展緩慢，一些地方政府缺乏長遠發展眼光，將轉移支付的財政資源用到其他地方，導致對義務教育的投入不足，阻礙了民族地區義務教育的進一步發展。究其原因在于：民族地區義務教育財政轉移支付的結構不合理，形式單一。目前我國大多數專項資金基本上都是采用配套撥款形式，這種形式要求接受補助的地方政府必須籌集到一定比例的配套款項才能得到上級政府的資助，這種形式有利于具有一定財政實力的地區，而對于民族貧困地區極為不利，專項轉移支付資金很難被撥發到最需要的地方去。

二、建立健全民族地區義務教育財政轉移支付制度的對策性思考

教育財政是合理配置教育資源、促進教育公平、保證教育科學穩定發展的決定性因素，而義務教育的均衡發展有助于促進教育公平的實現。應該進一步完善義務教育財政轉移支付制度，以實現義務教育均衡發展的目標。

（一）落實民族地區的義務教育經費，加大民族地區專項轉移的支付力度

在轉移支付制度的政策取向上加大對民族地區義務教育的重視程度，在我國民族地區義務教育管理體制尚不完善的情況下加大民族地區專項轉移支付的力度和總量。同時,增加人員經費的固定支出，擴大專項轉移支付規模,把臨時性或一次性的投入逐步轉變成穩定的經常性經費。提高民族地區義務教育的服務水平，從根本上縮小地區間服務水平的差距。

（二）加大民族地區義務教育的資助力度，增加義務教育轉移支付總量

國家和各級政府應該根據民族地區和經濟發達地區的實際情況設置專項資金，照顧弱勢群體，對民族貧困地區的特殊情況和存在的困難進行充分了解，全力扶持民族地區義務教育的發展，促進城鄉義務教育的均衡發展。隨著經濟的增長，國家還應不斷增加義務教育轉移支付的總量，加大中央及省級財政轉移支付的力度，擴大轉移支付的規模，加大對貧困地區義務教育轉移支付的力度。

（三）建立科學化的民族地區教育經費預算單列制度

把民族地區義務教育的各項經費全面納入預算，由人民代表大會審核和批準，從當年新增財力中安排，不占用教育經費的正常增量，防止 “擠出效應”。在縣級以上政府財政預算中將民族地區義務教育經費預算單列。這樣，就能形成獨立的民族地區義務教育經費預算，也能形成民族地區義務教育財政專項轉移支付制度。

（四）健全監督機制和法律保障機制

下級政府應該把民族地區的專項轉移支付資金用于該地區的義務教育,要防止挪用民族地區義務教育經費現象的發生,加強監督管理工作。必須意識到，規范的民族地區義務教育轉移支付制度的建立必須有相關法律作為保障。通過制定相應的教育財政法，以法制規范的形式,加強民族地區義務教育轉移支付制度立法。建立相關法律保障機制，對民族地區義務教育專項撥款的分配、使用和管理等各個環節進行監督,使我國義務教育得到可靠的財政投入保障。

建立健全民族地區義務教育財政轉移支付制度是一項涉及因素多且較為復雜的工作,需要在不斷探索和實踐中建立健全完善的民族地區義務教育財政轉移制度。因此,建議在此過程中，不斷完善我國義務教育財政體制，明確各級政府應該承擔的責任，增加對民族地區義務教育的投入，可先實行過渡期方案，分階段地推進這一制度的改革和實施。只有這樣，才能真正縮小城鄉義務教育的差距，實現教育的均衡發展，促進和諧社會的建設。★