促進居民消費的財政支出政策探討

■楊燦明 羅志紅

一、引言

1992年黨的“十四大”確立了社會主義市場經濟體制的奮斗目標，使我國市場化水平不斷深入發展。其中，投資與出口成為推動市場化進程的主要手段。到20世紀90年代，全國范圍內的市場化水平已高達60%以上，基本上結束了困擾我國長達50年的短缺經濟，買方市場取代了賣方市場。相應地，社會經濟生活中出現了大量產品的供過于求的局面，整個社會出現了總供給超過社會總需求、生產能力過剩等新問題。這些都突顯出我國日益嚴峻的內需不足問題。加上1997年爆發的亞洲金融危機和2007年席卷全球的金融危機，進一步使如何有效刺激內需經濟的發展成為一個迫切的時代命題。其中，消費需求尤其是居民消費需求不足，已經成為阻礙我國經濟健康發展的最重要的因素。有鑒于此，我國政府愈加注重通過宏觀經濟調控手段，提高我國居民消費需求水平。2011年中央經濟工作會議也明確指出，應著力加強宏觀經濟調控，擴大內需特別是消費需求。而擴大內需的宏觀經濟調控手段一般通過“增支減收”來實現，其中，通過各項財政支出的合理優化，增加居民可支配收入，減少居民消費面臨的系統性風險，縮小居民消費差距等，無疑是促進居民消費公平與消費水平提高的有效途徑。因此，筆者認為，通過有效的財政支出政策，可以直接或間接地調控居民消費行為，促進居民消費擴張和消費公平。

二、財政支出促進居民消費的機制闡述

政府財政支出政策對居民消費的傳導效應是指通過政府財政支出的安排，實現居提高民消費水平的政策目標。財政支出的居民消費效應傳導過程往往并不是直接的單向傳導過程，其間還需要中間環節的傳導（如對收入、價格、產業等因素的影響），最終實現財政支出的政策目標。具體來說，一方面，財政支出政策首先作為收入分配的重要手段，直接影響國民收入分配格局，國家、企業、家庭收入占比的高低直接影響居民可支配收入水平，從而影響居民消費。另一方面，財政支出金額龐大，其投入領域的方向不同，直接影響積累與消費的比例，從而間接影響國民經濟的生產行為和消費行為。同時，財政支出的收縮與擴充，直接影響貨幣市場的資金流通，并通過價格的高低波動間接影響企業的生產和消費者的消費。因此，在市場經濟條件下，財政支出的政策傳導機制可以通過宏觀經濟變量間接影響投資與消費。其效果明顯與否，也主要取決于財政支出政策的傳導機制能否得到充分發揮。

從居民收入分配來看，居民個人收入分配直接影響居民的可支配收入，從而影響居民消費能力的大小。財政支出政策工具可以通過兩個方面影響個人收入分配：一是通過政府稅式支出安排，改變不同階層居民的貨幣收入；二是通過轉移性支出安排，提高社會低收入階層的可支配收入。居民可支配收入的變化直接影響其儲蓄與消費行為，及其閑暇與工作的選擇。

從政府公共投資來看，政府投資于基礎設施、公共工程等與居民生活密切相關領域，將會在一定程度上形成對私人投資的補充，為居民消費提供必要的基礎性產品，并為居民消費的多樣化發展奠定基礎。

從市場的價格調整來看，價格是市場經濟的核心，通過價格的上下波動調節市場的供求關系。政府財政支出安排是為了提供符合社會公共需要的產品或服務。在一定時期內，政府支出的增加會導致市場上該類公共產品的需求增加，商品價格上漲，進而影響居民消費行為。

總體來看，財政支出對居民消費的傳導機制主要是運用不同的政策工具（如公共消費、公共投資、公共生產），作用于市場經濟中的微觀經濟主體，通過影響居民消費與企業生產行為，實現對社會總需求的合理調節。

三、居民消費需求存在的亟須解決的問題

改革開放以來，隨著社會主義市場經濟制度的不斷完善，我國社會與經濟不斷穩定向前發展，居民的物質文化生活水平明顯提高，主要表現為居民消費需求總量穩定增加，居民消費質量不斷改善。1990—2010年間，城鄉人均可支配收入分別增加了11.7倍、7.6倍，全國居民人民幣儲蓄存款余額增加了41.6倍。收入與儲蓄存款的增加成為擴大居民消費需求，提高居民消費水平的重要物質基礎。1990—2010年間，全國居民人均消費水平從883元增加到9968元，增長了10倍左右。但是，與高速增長的國民經濟相比，居民消費總量增長較為緩慢。

（一）居民消費總體增速慢于經濟增長速度

總體上來看，改革開放以來居民消費與經濟增長經歷了快速的發展，但是消費增長速度遠不及經濟增長速度。1978年以來，支出法計算的國內生產總值年均增長率為16.01%，而居民消費年均增長速度為14.69%，居民消費增長率比支出法GDP的增長率平均低1.32個百分點。尤其是2000年以后，居民消費增長率長期低于經濟增長率，而且兩者的差距越來越大。直到2009年，居民消費增長率與經濟增長率的差距才有所縮小，兩者的增長率分別為9.98%、9.53%。2010年兩者的差距略有上升。

（二）居民消費增長率與貢獻率不斷下降

從上面的分析可知，除少數年份外，居民消費增長率長期低于經濟增長率，這意味著居民消費增長長期落后于經濟增長，直接導致居民消費需求對經濟增長貢獻率不斷下降。1979—1989年期間，居民消費率基本維持在50%左右，平均達到51.01%；居民消費貢獻率也高達52.83%。1990年以后，居民消費率與居民消費貢獻率逐年下降，分別從1990年的 48.85%、31.34%下降到2010年的33.80%、25.34%。

（三）居民消費增長率長期低于政府消費增長率

按消費主體分，可將最終消費分為居民消費與政府消費。改革開放以來，我國國民經濟在 “三駕馬車”的驅動下實現了快速增長，居民消費與政府消費從總量上來看都增長較快。但是，除了少數年份，政府消費增長率基本上高于居民消費增長率，前者的平均數為16.08%，高于后者約1.5個百分點。

（四）居民消費的二元性特征明顯

首先，從城鄉居民消費絕對量來看，城鎮居民人均消費量遠遠超過農村居民人均消費量。1978—2010年期間，城鎮居民和農村居民的人均消費量分別從1978年的311.2元、116.1元增加到2010年的13471.45元、4381.82元。城鄉居民的消費水平差距較大，2010年農村居民的消費水平僅相當于城鎮居民20世紀90年代時的消費水平，兩者的消費差距大約在15年左右。其次，從城鄉居民家庭的恩格爾系數來看，城鎮居民生活水平高于農村居民生活水平。2010年城鎮居民與農村居民的恩格爾系數分別為0.26、0.41。第三，從城鄉居民的消費結構來看，城鎮居民的生活質量優于農村居民。無論是糧食類消費方面，還是衣著類、耐用消費品、醫療保健、交通通信及教育文娛消費方面，城鎮居民的消費水平遠遠超過農村居民。

四、完善財政支出政策以促進居民消費的對策建議

（一）調整經濟建設支出結構以加強重要領域的財政投資

政府財政投資相對于私人投資而言，可以從整個社會成本與效益的比較分析中決定其投資規模和投資方向，并且利用其雄厚的財政資金從事一些社會效益較好、經濟效益一般，卻是社會經濟發展必不可少的長期建設項目，能有效彌補私人投資的不足。因此，政府財政投資能發揮其推動社會經濟發展的重要作用，并通過其創造的物質財富和提供的公共產品為私人消費的滿足提供必要的基礎性條件。因此，為了提高居民消費水平和滿足居民的消費需要，應加強重要領域的財政投資力度。

1、加大基礎設施領域的財政投資。我國財政資金應逐步退出一般競爭性的市場投資領域，而應加強在基礎設施領域的投資力度。基礎設施是國民經濟發展的重要基礎條件，更是影響居民消費的基本要素。國際經驗表明，公共基礎設施的完善是推動居民消費水平提高的重要因素，也是推動一國經濟增長的主要動力。特別是根據我國現在所處的工業化水平階段，應盡快建立相適應的社會公共基礎設施，為我國工業化的發展和滿足居民消費多樣化需求提供良好的基礎設施保障。因此，應將經濟建設投資的重點領域調整到為工業化服務和滿足居民消費需求的基礎設施領域。具體來說，應通過財政投資大力發展我國農村的農田水利工程、交通運輸工程、供水供電、生態農業保護工程等生產和生活基礎設施建設；大力發展城市的能源、交通通訊、環境保護等方面的基礎設施建設，從而為城鄉經濟的協調發展和城鄉居民消費水平的提高提供良好的基礎設施。

2、強化農業的基礎性地位。農業是我國國民經濟的基礎，工業的發展和農村居民消費水平的提高離不開農業的健康發展。同時，農業因其固有的弱質性需要政府財政資金的扶持。正因如此，世界上大多數國家紛紛采取對農業的保護措施，其中之一就是利用公共財政資金加大對農業的保護力度。我國在現代工業化進程中，必須注意對農業基礎性地位的加強，以切實實現工農業的協調發展和緩解農村居民消費滯后等目標。財政對農業投資的重點領域應集中在農業投資風險大、投資經濟效益一般、見效周期長卻是農業發展必需的項目，如大中型農業基礎設施建設、農產品技術推廣、生態環境保護等方面的投資。

3、加強對科技方面的支持力度。鄧小平曾說過，“科技是第一生產力。”科學技術的強弱不僅決定了一國的生產力發展水平，還決定了居民消費的起點公平，有助于提高居民消費的能力。因此，當今世界各國都非常重視科學技術的發展，不斷調整科技政策和發展戰略，促進科技事業的發展。我國作為一個發展中國家，為實現通過生產力的發展促進本國經濟增長和滿足居民消費需求的目標，應切實有效地強化科學技術投入力度，充分發揮財政資金在國家重大科技發展計劃、科技工程的運轉及重點科研院所發展等領域，直接或間接地影響經濟發展和居民消費水平的作用。

（二）優化社會性支出結構以提高居民消費水平

教育、醫療衛生和社會保障是社會和諧發展的重要內容，它們直接影響到居民消費者的共同利益和長遠利益。因此，應加大在教育、醫療衛生、社會保障等方面的社會性支出，保障居民消費公平和居民消費水平的不斷提高。

1、加大教育事業的財政支出投入力度。我國教育水平遠遠落后于發達國家和一部分發展中國家，并且廣泛存在教育不公平現象。教育滯后于經濟的發展直接導致我國國民素質下降，阻礙經濟增長的質量，并且還會影響居民消費起點公平的實現。因此，需要加大教育的投入力度。其中，增加財政性教育支出是增加教育投入的關鍵因素。首先，應根據我國國民經濟增長的速度合理確定財政性教育支出的比重，確保預算內教育支出的穩定增長。其次，還應拓寬教育專項資金的新渠道。例如，可取消原有的教育費階段，相應地對中華人民共和國境內的所有類型企業征收相應的教育稅，使教育支出有穩定的財政收入來源。第三，通過財政稅收政策引導鼓勵社會集資、捐贈助學活動，并且成立規范的教育基金組織對來自國內外的教育捐贈資金進行科學管理。

2、加大基礎醫療衛生領域的財政投入力度。目前，我國在基礎醫療衛生領域的資源分配非均等化，直接影響城鄉居民和地區居民之間消費的非均等化發展。并且，在政府間的基礎醫療衛生投入領域存在著這樣的現象：省級以上政府投入嚴重不足，而縣鄉財政無力投入。其結果導致基礎醫療衛生的供給嚴重不足。基礎醫療衛生供給量與居民對其的需求量相差甚遠，遠遠滿足不了居民維持健康的醫療衛生消費需要。因此，需要進一步加強除婦幼保健和預防接種以外的疾病預防與控制、健康教育、康復服務、營養保健、環境衛生等方面的支出安排；重建衛生防疫體系，以提高居民整體健康水平。同時，需加大中央和省級政府在基礎醫療衛生領域的支出責任。另外，還需要通過政策引導，鼓勵和支持社會資本發展醫療衛生事業，鼓勵多渠道籌集基礎醫療衛生投入資金。

3、增加財政社會保障支出。社會保障體系是經濟運行的穩定器，更是弱勢群體的安全網，主要包括社會保險、社會救助和社會福利。在某種程度上居民消費水平的高低由一國社會保障體系完善與否所決定，相應地，財政性社會保障資金的增加有利于促進居民放心消費，合理消費。因此，為進一步促進居民消費的合理增長，應加大財政性社會保障支出的投入力度，完善社會保障制度。一是進一步擴大社會保險的覆蓋面，以人為本，將城鎮各類符合條件的勞動者都納入社會保險范圍；二是加強社會保險費管理，并著手研究社會保障稅的征、管、納等工作；三是嚴格規定社會養老金的發放工作，杜絕拖欠養老金現象的發展；四是根據國民經濟發展情況，合理確定居民最低生活保障水平。五是探索農村養老、醫療和最低生活保障的有效途徑，妥善解決失地農民和農民工的社會保障問題。

（三）優化維持性支出為居民消費奠定良好的基礎

國防與行政管理方面的維持性支出是維護一國領土安全和社會經濟良性發展的必要條件，也是影響居民消費行為的因素之一。目前來看，我國維持性支出結構不夠優化，仍然存在著支出規模龐大、支出責任不明、支出管理混亂等情況。因此，需要進一步優化我國維持性支出結構，明確支出責任。

1、根據行政事業單位的公共品性質，合理確定政府的支出責任。目前，并非所有的行政事業機關提供的產品或服務都具備完全的公共產品屬性。因此，需要針對具體的事業單位類型，嚴格區分事業單位提供的產品或服務，從而減少不必要的行政管理支出，提高行政管理支出的效益。對于提供完全公共產品的事業單位，應保證足額的財政支出；對于提供準公共產品的事業單位，可以采取受益人支出為主，財政補助資金為輔的措施；而對于提供私人產品的事業單位，則財政資金應予以退出，由市場提供其資金。

2、合理確定政府規模，精簡機構，裁減冗員。主要根據政府職能，明確政府的支出責任，合理控制財政支出規模，并實現對財政支出績效的考核，建立對行政事業部門經費支出的約束機制，實現對行政事業單位經費開支的合理控制。同時，通過深入認識行政事業單位提供的產品或服務，將經營性行政事業單位推向市場，精簡行政事業單位人員，相應地減少行政管理支出費用。另外，應不斷推行公務員的“陽光工資”制度，防止腐敗現象的發生。

3、加強行政事業單位的經費支出管理。繼續采用“下管一級”的行政經費管理辦法，上一級財政應動態考核下級財政的行政管理經費的使用情況，如行政經費總額是否超出限額的規定，人均行政經費支出是否超過限定的標準等。同時，上級財政應從全局和整體出發，合理配置行政經費資源，防止下級財政在政務建設等方面開展重復建設而造成財政資金的大量浪費。另外，要嚴格控制“三公”消費性支出，逐步實行“三公”消費的預算公開化和透明化。★