因地制宜各具特色——地方財(cái)政監(jiān)督法制建設(shè)綜述

2012-08-15 00:43:09本刊編輯部

財(cái)政監(jiān)督 2012年10期

■本刊編輯部

健全和完善地方財(cái)政監(jiān)督法規(guī)體系是我國(guó)財(cái)政監(jiān)督法制建設(shè)的重要組成部分。近年來(lái)，隨著地方財(cái)政監(jiān)督工作的深入發(fā)展，不少省（區(qū)、市）財(cái)政部門(mén)積極探索、深入調(diào)研，在地方人大、政府和有關(guān)部門(mén)的支持下，切實(shí)推進(jìn)財(cái)政監(jiān)督立法工作，制定了一系列具有較強(qiáng)操作性、針對(duì)性和前瞻性的財(cái)政監(jiān)督法規(guī)，地方財(cái)政監(jiān)督法制建設(shè)取得了突破性進(jìn)展。

一、地方財(cái)政監(jiān)督立法情況

推進(jìn)財(cái)政監(jiān)督法制建設(shè)，是保障財(cái)政監(jiān)督職能作用有效發(fā)揮、提高財(cái)政管理水平的必然要求。多年來(lái)，地方財(cái)政部門(mén)在財(cái)政監(jiān)督立法方面進(jìn)行了有益探索，加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督立法成為共識(shí)。目前，已有江西、山東等省級(jí)人大和安徽省淮南市人大制定了《財(cái)政監(jiān)督條例》，江蘇等地以省政府令的形式出臺(tái)了《財(cái)政監(jiān)督辦法》，地方財(cái)政監(jiān)督法制建設(shè)不斷推進(jìn)。

（一）地方性法規(guī)

根據(jù)法律層級(jí)劃分，目前經(jīng)我國(guó)地方人大通過(guò)的財(cái)政監(jiān)督地方性法規(guī)情況如下。

《湖南省財(cái)政監(jiān)督條例》于2000年5月27日經(jīng)湖南省第九屆人大常委會(huì)第六次會(huì)議通過(guò)，自2000年7月1日施行。該條例明確規(guī)定了財(cái)政部門(mén)行使財(cái)政監(jiān)督的職責(zé)和權(quán)限、內(nèi)容和范圍、程序和方法等，是全國(guó)首個(gè)由省人大通過(guò)的財(cái)政監(jiān)督地方性法規(guī)，是地方財(cái)政監(jiān)督法制建設(shè)上的里程碑。該條例擬于2012年修訂。

《淮南市財(cái)政監(jiān)督條例》經(jīng)安徽省第九屆人大常委會(huì)第二十次會(huì)議審議批準(zhǔn)，于2001年3月1日起施行，是繼《湖南省財(cái)政監(jiān)督條例》通過(guò)后全國(guó)第二部地方性財(cái)政監(jiān)督法規(guī)，也是第一部地市級(jí)財(cái)政監(jiān)督條例。

《吉林省財(cái)政監(jiān)督條例》經(jīng)吉林省第九屆人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議于2002年1月18日通過(guò)，自2002年3月1日起正式施行。該條例科學(xué)地界定了財(cái)政監(jiān)督的管理體制和對(duì)象范圍，嚴(yán)格地規(guī)范了財(cái)政監(jiān)督檢查的程序和方式，合理地規(guī)定了財(cái)政監(jiān)督的權(quán)限和責(zé)任。

《甘肅省財(cái)政監(jiān)督條例》于2002年12月4日經(jīng)甘肅省第九屆人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議通過(guò)，自2003年3月1日起施行。該條例對(duì)財(cái)政部門(mén)行使財(cái)政監(jiān)督的職責(zé)權(quán)利、對(duì)象、內(nèi)容和監(jiān)督程序作了明確的規(guī)定，并特別規(guī)范了財(cái)政監(jiān)督與其他經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的關(guān)系。

《西藏自治區(qū)財(cái)政監(jiān)督條例》于2005年1月12日經(jīng)西藏自治區(qū)第八屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十六次會(huì)議通過(guò)，自2005年3月1日起施行。該條例為西藏自治區(qū)財(cái)政監(jiān)督執(zhí)法工作提供了一個(gè)準(zhǔn)確、客觀的執(zhí)法尺度和強(qiáng)制化、規(guī)范化的法律保障，填補(bǔ)了西藏財(cái)政監(jiān)督檢查的立法空白。

《福建省財(cái)政監(jiān)督條例》于2005年3月27日經(jīng)福建省第十屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十六次會(huì)通過(guò)，自2005年7月1日起施行。該條例的頒布實(shí)施標(biāo)志著福建省包括人大機(jī)關(guān)的預(yù)算監(jiān)督、審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)監(jiān)督和財(cái)政部門(mén)的財(cái)政監(jiān)督在內(nèi)的，對(duì)財(cái)政資金進(jìn)行全程監(jiān)督的法律監(jiān)督體系已初步形成。

《遼寧省財(cái)政監(jiān)督條例》于2006年3月30日經(jīng)遼寧省第十屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十四次會(huì)議通過(guò)，自2006年6月1日起施行。該條例具有以下特點(diǎn)：以立法形式要求必須將處理事與處理人相結(jié)合，依法追究違法違規(guī)當(dāng)事人的法律責(zé)任；針對(duì)財(cái)政資金被擠占、挪用等行為依法加重處罰力度，擴(kuò)大財(cái)政部門(mén)監(jiān)督權(quán)限等，標(biāo)志著遼寧省財(cái)政監(jiān)督工作進(jìn)一步走上法制化、規(guī)范化軌道。

《浙江省省級(jí)預(yù)算審查監(jiān)督條例》于2007年3月29日經(jīng)浙江省第十屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十一次會(huì)議通過(guò)，自2007年7月1日起施行。該條例從法律制度層面切實(shí)加強(qiáng)了源頭規(guī)范政府的預(yù)算執(zhí)行工作。

《廣西壯族自治區(qū)財(cái)政監(jiān)督條例》于2007年7月27日經(jīng)廣西壯族自治區(qū)第十屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十七次會(huì)議通過(guò)，自2007年10月1日起施行。該條例對(duì)規(guī)范執(zhí)法程序、強(qiáng)化執(zhí)法手段、加大執(zhí)法保障力度，對(duì)財(cái)政監(jiān)督信息可共享、公眾舉報(bào)財(cái)政違法行為可獲獎(jiǎng)勵(lì)、阻撓財(cái)政監(jiān)督檢查或者拒不改正的單位最高罰5萬(wàn)元等內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定，是一部全面系統(tǒng)規(guī)范的地方性法規(guī)。

《山東省財(cái)政監(jiān)督條例》于2008年11月27日經(jīng)山東省第十一屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議通過(guò)，自2009年3月1日起施行。該條例具有結(jié)構(gòu)體例設(shè)計(jì)科學(xué)、監(jiān)督事項(xiàng)規(guī)定明確、監(jiān)督權(quán)責(zé)規(guī)定明晰、監(jiān)督程序設(shè)計(jì)規(guī)范等突出特點(diǎn)，進(jìn)一步規(guī)范了財(cái)政監(jiān)督的程序，提高了財(cái)政監(jiān)督的權(quán)威性。

《江西省財(cái)政監(jiān)督條例》于2009年7月31日經(jīng)江西省第十一屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)，自2009年10月1日起施行。該條例著力在四個(gè)方面進(jìn)行明確和創(chuàng)新：一是明確規(guī)定了財(cái)政監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限；二是科學(xué)界定了財(cái)政監(jiān)督的對(duì)象和內(nèi)容；三是嚴(yán)格規(guī)范了財(cái)政監(jiān)督檢查程序；四是進(jìn)一步理順了與其他監(jiān)督的關(guān)系。該條例對(duì)促進(jìn)依法監(jiān)督、維護(hù)財(cái)經(jīng)秩序具有重要意義。

（二）地方政府規(guī)章

目前，全國(guó)有6個(gè)地方以政府令的形式出臺(tái)了《財(cái)政監(jiān)督辦法》。

《湖北省省級(jí)預(yù)算收入監(jiān)督管理暫行辦法》已于2000年2月2日經(jīng)湖北省人民政府常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)，自2000年2月13日起施行。

《寧夏回族自治區(qū)財(cái)政監(jiān)督辦法》已于2001年12月27日經(jīng)寧夏回族自治區(qū)人民政府第83次常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)，自2002年3月1日起施行，現(xiàn)擬上升為地方性法規(guī)。

《安徽省財(cái)政監(jiān)督暫行辦法》已于2002年3月19日經(jīng)安徽省人民政府第104次常務(wù)會(huì)議通過(guò)，自2002年5月1日起施行，現(xiàn)擬上升為地方性法規(guī)。

《河北省財(cái)政監(jiān)督規(guī)定》已于2006年1月17日經(jīng)河北省人民政府第59次常務(wù)會(huì)議通過(guò)，自2006年3月1日起施行。

《江蘇省財(cái)政監(jiān)督辦法》已于2006年11月4日經(jīng)江蘇省人民政府第77次常務(wù)會(huì)議討論通過(guò)，自2007年1月1日起施行。

《河南省財(cái)政監(jiān)督辦法》已于2010年12月17日經(jīng)河南省人民政府第78次常務(wù)會(huì)議通過(guò)，自2011年2月15日起施行。

二、地方財(cái)政監(jiān)督法制建設(shè)的特點(diǎn)及意義

第一，從地方財(cái)政監(jiān)督立法內(nèi)容來(lái)看，這些地方性財(cái)政監(jiān)督法律規(guī)范對(duì)財(cái)政部門(mén)行使財(cái)政監(jiān)督的職責(zé)權(quán)限、監(jiān)督內(nèi)容和范圍、監(jiān)督程序和方法等作出了具體規(guī)定，結(jié)構(gòu)清晰，操作性強(qiáng)。既貫徹了《預(yù)算法》、《會(huì)計(jì)法》等有關(guān)法律的精神，同時(shí)因地制宜、緊密結(jié)合了各地實(shí)際情況，即在內(nèi)容安排上具有較強(qiáng)的實(shí)用性、針對(duì)性、前瞻性。

第二，從地方財(cái)政監(jiān)督立法與執(zhí)法的銜接來(lái)看，這些地方性財(cái)政監(jiān)督法律規(guī)范為財(cái)政監(jiān)督工作的開(kāi)展提供了強(qiáng)有力的法律保障，切實(shí)提升了財(cái)政監(jiān)督的地位。不僅明確了監(jiān)督主體的法律地位，賦予監(jiān)督主體相應(yīng)職權(quán)，也要求各級(jí)政府及其部門(mén)自覺(jué)接受監(jiān)督，不干預(yù)主體依法行使監(jiān)督權(quán)，同時(shí)規(guī)范了地方財(cái)政監(jiān)督工作程序，明確規(guī)定監(jiān)督機(jī)關(guān)及其工作人員在監(jiān)督過(guò)程中執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。這一系列規(guī)定都從法律制度層面明確了財(cái)政監(jiān)督工作的地位，從法制層面將財(cái)政監(jiān)督貫穿于地方財(cái)政中心工作當(dāng)中，切實(shí)規(guī)范了財(cái)政部門(mén)監(jiān)督執(zhí)法行為，保障了地方財(cái)政監(jiān)督職能作用的有效發(fā)揮，促進(jìn)地方財(cái)政部門(mén)依法行政、依法理財(cái)。

第三，從推動(dòng)法制建設(shè)的角度來(lái)看，這些地方性法律規(guī)范總結(jié)了地方財(cái)政監(jiān)督工作實(shí)踐中的有效做法，適應(yīng)了財(cái)政監(jiān)督實(shí)踐工作的發(fā)展，不僅推動(dòng)了當(dāng)?shù)刎?cái)政監(jiān)督工作及財(cái)政監(jiān)督法制建設(shè)，也為地方財(cái)政監(jiān)督法制建設(shè)積累了大量的寶貴經(jīng)驗(yàn)，對(duì)全國(guó)財(cái)政監(jiān)督法制建設(shè)提供了有益借鑒，起到了積極的推動(dòng)作用。

三、對(duì)地方財(cái)政監(jiān)督法制建設(shè)的展望

財(cái)政改革需要科學(xué)的財(cái)政立法來(lái)化解矛盾、不斷優(yōu)化執(zhí)法環(huán)境，財(cái)政發(fā)展也需要健全完善的財(cái)政法律體系來(lái)凝聚共識(shí)，不斷推進(jìn)財(cái)政部門(mén)依法行政、依法理財(cái)。現(xiàn)行地方財(cái)政監(jiān)督法制建設(shè)雖然取得了一定成效，為全國(guó)財(cái)政監(jiān)督立法提供了有益借鑒，但其本身還存在立法差異較大、立法內(nèi)容不全面、立法層級(jí)各異、地方間法制建設(shè)不平衡、有些地方主動(dòng)立法的積極性尚待加強(qiáng)等問(wèn)題，與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展、公共財(cái)政的民生價(jià)值取向、反腐倡廉的逐步深化以及進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)政監(jiān)督科學(xué)化精細(xì)化的總體要求相比，還存在一定差距。因此，需要采取相應(yīng)措施，切實(shí)推動(dòng)地方財(cái)政監(jiān)督法制建設(shè)。

一是根據(jù)新出臺(tái)的《財(cái)政部門(mén)監(jiān)督辦法》，繼續(xù)推動(dòng)地方財(cái)政監(jiān)督立法進(jìn)程。《財(cái)政部門(mén)監(jiān)督辦法》是規(guī)范財(cái)政部門(mén)監(jiān)督行為的綜合性法律制度，在現(xiàn)行財(cái)政監(jiān)督法律制度體系中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用，為地方財(cái)政監(jiān)督制度立法提供了直接的法律依據(jù)和較為全面完整的法律保障，地方必須切實(shí)依據(jù)《財(cái)政部門(mén)監(jiān)督辦法》推動(dòng)自身法制建設(shè)。

二是繼續(xù)圍繞財(cái)政中心工作，及時(shí)總結(jié)財(cái)政監(jiān)管過(guò)程中的新問(wèn)題新情況以及行之有效的做法等，制定符合地方實(shí)際情況的較為全面的財(cái)政監(jiān)督法律制度。地方財(cái)政監(jiān)督法制建設(shè)不僅要保持與相關(guān)法律的銜接性，尊重上位法，更要符合當(dāng)?shù)氐呢?cái)政工作實(shí)際和財(cái)政監(jiān)督工作情況，注重法制建設(shè)與實(shí)踐需要的銜接，切實(shí)加強(qiáng)完善財(cái)政監(jiān)督立法與執(zhí)法良性互動(dòng)的體制機(jī)制。

三是地方財(cái)政監(jiān)督立法在促進(jìn)財(cái)政部門(mén)監(jiān)督職能作用有效發(fā)揮的同時(shí)，也應(yīng)注重與其他形式監(jiān)督的協(xié)調(diào)配合。地方財(cái)政監(jiān)督法制建設(shè)中要考慮強(qiáng)化與各執(zhí)法主體間相互配合的相關(guān)條款，從法律制度層面上避免重復(fù)檢查的現(xiàn)象出現(xiàn)，有效提升監(jiān)督質(zhì)量和效率，切實(shí)發(fā)揮各監(jiān)督主體維護(hù)國(guó)家財(cái)經(jīng)秩序的職能。