大型技改項目中財務監督的繼承與創新

浙江中煙工業有限責任公司 楊培新

大型技改項目中財務監督的繼承與創新

浙江中煙工業有限責任公司 楊培新

作為經濟監督的重要內容，財務監督在國有企業的經濟活動中起著良好的糾偏、防弊作用。在大型技改項目中，為了加強財務監督職能，本企業運用項目資金監管軟件平臺，結合企業內部ERP系統，實行專款專用，全程監督控制工程項目的實施，對其他國有投資大型工程項目不乏借鑒作用。

財務監督 資金監管 技術改造

一、浙江中煙工業公司“十一五”易地技改工程簡介

該大型技改工程項目建設用地面積1032畝，建筑面積62.44萬平方米。分二期實施，其中一期項目建筑面積29.83萬平方米，投資約40.78億元，廣泛采用國內外最先進適用的新工藝、新技術、新設備、新材料，生產規模可達年產100萬箱，成為“國內一流、國際先進”水平的卷煙制造基地。

該易地技改項目由杭州卷煙廠負責組織實施，公司本部負責內部監管，成立了包括綜合計劃部、法改部、審計部、財務管理部及紀檢監察部在內的監管小組。本文提到的財務監督新探索，則由公司財務管理部負責，駐廠財務科組織現場實施。

二、財務監督的一般過程及監管難點

煙草企業的整體技改項目一般為大型基礎建設項目，具有投資規模大、工程周期長、資金比較充裕、監管難度大等特點。

（一）財務監督是全過程的系統工作

1．項目前期。財務監督的重點是可行性研究和概、預算，對項目風險盡可能進行預估。財務管理部作為監督部門之一，在項目申報期參與相關制度建設并建立監管工作機制。

2．工程實施過程中。財務監督的重點則是對招投標的監管和日常的財務核算監管，前者包括審查招標文件的科學性、標底的合理性以及工程量清單的正確性等，后者包括正確使用會計科目、規范待攤投資等的攤銷方法以及對項目資金、價款結算的監管。

3．竣工驗收階段。財務監管的重點是造價審計、交付資產管理以及最終經濟效益評價。

（二）現有方法難以實現有效的財務監督。目前，國內建設項目的財務監督，往往強調投資控制和工程結算方面的付款控制，主要依據施工合同規定和工程進度，嚴格按照審批程序撥付工程款，強調對合法票據的要求和對分供方價格方面的關注。其控制范圍主要在本企業層面，一旦款項進入對方單位，財務控制任務宣告結束。而且由于財務結算的滯后性造成相當多的國有投資的財務監督側重于事后的反饋性控制，缺乏事前、事中的防護性控制，具體困難體現在以下幾點。

難點1，承包方是否將項目資金用在刀刃上，建設方缺乏事前和事中的約束，很難控制其流向。事實上，不可避免地存在由于承包方將建設資金挪作他用而影響工程進度或質量的問題。我們企業已結束的建設項目中，就曾有過因總包單位未將分包資金及時結算給分包單位而一度造成糾紛的情況。

難點2，只能通過指定工程材料的等級，把好進度關，做好招投標工作，嚴格設計、施工、監理單位的資質審查等，來進行工程質量進度的控制。這種控制的難度在于：對企業本身監管人員的素質要求較高，且要有相當強的業務水平和工作持久力；對那些跨度幾年甚至十幾年的大型工程，不可避免地出現百密一疏，最終影響工程質量。

難點3，財務監督的體制是建立在一定的產權關系基礎上的，而國有單位的性質就決定了單位內部每一層級的財務監督組織機構都具有雙重身份，既是委托人又是代理人；同時身為監督人和被監督人。比如財務部負責監督企業其他部門的財務運作，是監督人；同時，財務部作為企業的一個部門，也是企業財務運作的組成部分，又是被監督人。監督人身份的多重性，決定了其扮演不同角色所代表的利益不一致時，各種身份的相互牽制、干擾，會影響財務監督的效能，引起貪腐事件的發生。

難點4，全過程的財務監督必然是涉及多部門、多角度的。企業本身還會針對大型投資項目制定很多監督、管理制度和工作規程，如果監督的方法不適當，很可能會影響效率。而另一方面企業又面臨保證進度、保證工期的壓力，如何才能做到既不降低監管要求，又不影響工程進度，這也是需要考慮的問題。

三、財務監督的新探索

（一）將財務監督的觸角延伸到施工單位。針對以上難點，我們通過對施工單位資金使用的直接監管，確保項目資金的正常流向：總包方及時將資金分撥給分包商，給材料供應商的資金用于購買指定品牌質量的材料，給勞務分包商的資金分發到最終的勞務人員手中，減少以至避免由于資金不到位、資金錯位等因素引起的工程質量、進度問題。通過標準化流程，將監督工作由自選動作轉為規定動作。這樣一方面使監督制度化、常規化、標準化，減少人為偏差，提高監督質量和效率；另一方面避免了部門間的沖突、減輕了被監督者的抵觸情緒。

事實上，這一做法源于煙草行業項目監管工作的創新思路。而我公司遵照這一將項目資金監管著力點前移的思路，首先解決的是行為合法性的問題。為此，監督小組集體討論制定了專用賬戶管理辦法，并據此辦法由財務部門與相關銀行協商擬定了專用賬戶三方共管協議的文本。然后，辦法和協議文本被明確地寫入所有土建項目的招標文件，這就保證了其后我公司具體做法的合法性。

而從實際運行結果來看，被監管企業（即項目施工單位）也歡迎這種監管方式。這些大型項目的中標企業一般具有較強的實力，我方要求專款專用的規定與做法，可以幫助其避免無意識的資金混用，做到該項目的收支核算脈絡清晰、準確直觀。而且我方強調的是痕跡管理，只要被監管企業按要求做好采購合同、主材清單、分包合同等在監管系統中的備案，即可結算工程款，有助其提高管理效率與信譽。

（二）規范項目資金專用賬戶備案付款流程。合同約定土建工程總價達500萬元以上的施工企業，均需簽訂專用賬戶三方共管協議，作為合同附件執行。

步驟1，項目資金在按進度計劃，經監理、總控及全過程審計單位審核后，由我方對照合同，按批準額度撥入施工方的專用賬戶。施工方使用資金前，先在監管系統中進行其材料供應商或勞務分包商的開戶信息等結算資料備案，再將其采購材料的合同、發票內容、人工費的總額、約定合理利潤額度內的用款計劃等輸入系統，其中主材的品牌、質量等級應與主合同（即我方與施工方簽訂的合同）一致。

步驟2，備案信息提交后，銀行會與其專用賬戶申請付款額核對，一致則付款放行。

步驟3，施工方采購合同、發票等的書面資料在約定時限內送至我方，以便我方審核其備案信息與實際交易是否一致。銀行按月提供專用賬戶的收付款情況以供我方對賬。不正確的備案信息或付款將被責令糾正，逾期未予糾正我方有權對專用賬戶進行止付，還可能暫緩我方下一筆進度款的支付。

（三）運用資金監管軟件，固化監管動作。借助于現代化信息技術，我們引進開發了項目資金監管軟件，對承建方資金專用賬戶進行日常管理。

根據專用賬戶資金監管三方協議，施工方從專用賬戶中支取款項，須事先錄入監管軟件，我方監管人員通過監管系統告知功能獲得備案信息，施工方專用賬戶開戶銀行的支付專柜工作人員，同樣通過監管系統核對確認信息執行支付。付款后我方憑書面資料審核備案信息。這樣通過付款前告知及核對確認，付款后對賬及資料審核，使共管賬戶達到了‘痕跡可查、支付可控、操作簡便、資金安全’的目的。這一做法既不影響工程結算進度的實際推進，又確保了建設單位的資金確實被用于在建項目中，且保證了用料質量和勞務工資的及時發放，而且監管動作被固化在系統中，節省了人力、物力，又保存了結算的痕跡以備必要時追溯。

（四）融合企業總體管理平臺，監控工程項目預決算。借鑒當前財務監督的經驗，我們也注重對工程結算方面的付款控制，按合同規定，在取得合法票據后，嚴格依據審批流程撥付進度款。而且由于企業整體的SAP系統已完成核算與預算的融合，并納入了日常資金支付監管流程，因而可以做到每次工程款支付都有資本性支出預算。且財務還在日常核算之外，為項目設立內容豐富的輔助臺賬，加入業務部門關注的信息要素，如合同號、付款條款、預付款支付和沖轉情況、增值稅的抵扣情況等，這樣既有利于部門間對賬，又有利于統一投資口徑，便于對工程建設投資完成情況的實時監督和控制。

隨著ERP的實施，全面預算管理與事前、事中控制逐漸成為企業財務管理的重點。而資本性支出沒有通過年度預算下達就不會有預算項目編號，也就不能進行支付操作。這就從制度層面保證了財務人員對于技改項目預算執行的監督再也不是紙面的事后反映，而是必須事先了解當期的資金預算及付款預計進度，從而能夠及時申請本部撥付資金。可以說，SAP系統將核算與預算執行情況關聯，而項目資金監管又將基建承包方項目資金與工程的實際進度關聯，財務人員可以通過事先掌握預算尺度，事中嚴格控制預算支出，及時解決執行中發現的問題，有效地監控各部門特別是技改資金預算的執行情況，促進技改資金執行進度與工程的實際進度保持一致。

四、財務監督創新實踐之于大型工程項目的借鑒意義

國有投資財務監督目的之一就是保護國有財產的安全，只有將監督工作日常化、標準化，并做到與時俱進，實現有效、可持續的財務監督，才能更好地發揮財務監督對工程建設項目保質保量按期完成的制約作用，促進工程項目達到其預期的效益目標。

系統運行兩年多以來，基本上達到了預期的監管效果，實現了“通過管住錢，來管好工程項目，管好人”的目標。目前煙草系統的大型技改項目都在積極推廣這種通過資金監管軟件將監管工作日常化、規范化的做法。中紀委對行業的這種創新制度破解工程腐敗難題的做法，也給予了充分肯定。

1.楊雄勝、甘云鴻.1997.財務監督本質的理論分析與現實思考.會計研究,2。

2.張艷軍.2004.施工企業工程項目財務監督檢查的思考.會計之友,7。