民生導向視角下進城農民工發展權保障路徑探究

賈 波

（中共重慶市涪陵區委黨校，重慶 涪陵 408000）

民生導向視角下進城農民工發展權保障路徑探究

賈 波

（中共重慶市涪陵區委黨校，重慶 涪陵 408000）

隨著經濟社會的發展和工業化、城鎮化進程的加快，農民工已經成為中國產業工人的主體部分，但由于種種特殊的制度背景造成了進城農民工發展權的缺失。在民生導向視角下將保障和改善進城農民工的生存權與發展權既作為發展的目的，更要作為發展的動力。要通過加快健全城鄉一體化的戶籍管理、就業、社會保障等機制，建立有序政治參與機制，在代際傳遞中實現進城農民工城市融入等途徑才能更好地維護進城農民工的合法權益。

進城農民工；民生導向；生存權；發展權；城市融入

自1948年《世界人權宣言》問世以來，人權已經逐漸步入國際政治的前臺。生存權和發展權是首要的人權，也是享有其他人權的基礎，沒有生存權和發展權，其他一切人權均無從談起。隨著經濟社會的發展和工業化、城鎮化進程的加快，農民工已經成為中國產業工人的主體部分。據統計，2009年全國農民工人數已達2.3億[1]，且有繼續增長的趨勢，其中90%以上是進城農民工。作為一個特殊群體，進城農民工處于城市社會的弱勢地位，他們的生存權和發展權狀況一直受到各界的廣泛關注。近年來各級政府積極履行其義務，在進城農民工按照“生存標準”提出而靠國家提供物質條件的生存權得到極大保障的同時，進城農民工個體和集體基于持續而全面的發展需要而獲取的發展機會均等和發展成果共享的發展權保障顯得尤其重要。

1 進城農民工發展權的內涵

1986年聯合國《發展權利宣言》指出：“發展權是一項不可剝奪的人權，由于這種權利，每個人和所有各國人民均有權參與、促進并享受經濟、社會、文化和治政發展，在這種發展中，所有人權和基本自由都能夠獲得充分實現。”發展權作為個人人權是指個人在身體、精神、人格、經濟和治政等方面平等參與發展并平等享有發展成果的權利；發展權作為集體人權，是指發展中國家和特定民族在國際社會中享有在經濟、文化、社會和政治上平等發展機會的權利。發展權就其平等的本質而言，主要是國內弱勢群體的發展權利以及國際上弱勢群體的發展權利。

當前，我國正處于全面建設小康社會、加快推進社會主義現代化的新階段，改革、發展、穩定的任務十分繁重。我國政府堅持以人為本，落實國家尊重和保障人權的憲法原則，既尊重人權普遍性原則，又從基本國情出發，切實把保障人民的生存權、發展權放在保障人權的首要位置，在推動經濟社會又好又快發展的基礎上，依法保證全體社會成員平等參與、平等發展的權利。我國進城農民工作為弱勢群體，由于歷史和制度原因，他們不管作為個體還是作為群體都欠缺較多的發展機會，發展的能力也顯不足，進城農民工應該更符合享有發展權的主體特征。進城農民工發展權是關于發展機會均等和發展成果共享的權利，其核心內容應是保障進城農民工個人潛能的充分開發以及個性全面自由發展的權利。進城農民工發展權有以下三方面的內涵：第一，進城農民工發展權表現為最高和最基本的人權。如果說生存權是每個人所享有的維持自己生命的權利，那么發展權就是每個人為實現生命的意義而享有的自由發展、自我實現的權利，發展權集中體現了權利主體參與社會的廣度和深度。第二，進城農民工發展權表現為社會弱勢群體的權利，應該得到優先照顧并給予有意識的傾斜，以保證他們平等地享有發展成果和發展權利。第三，進城農民工發展權表現為經濟、治政、社會、文化權利的綜合，旨在爭取使進城農民工享有在社會中良性發展的權利。

2 進城農民工發展權缺失的歸因分析

進城農民工發展權的缺失主要表現在受教育權、參與權、公平分享發展成果權以及社會保障權等方面。他們整體受教育程度較低，參與各類培訓的機會較少。我國現行選舉制度導致進城農民工只有在戶籍所在地才有選舉權和被選舉權，因此他們被排斥在務工所在地的政治生活之外。進城農民工維權組織缺位，無法維護自身權利，沒有對自己工作和務工城市發表看法的話語權。不合理的收入分配體制使得進城農民工不能平等地分享經濟社會發展的成果，家庭分離的居住方式使得進城農民工不能享受正常的家庭生活。造成進城農民工發展權缺失的主要原因有以下幾個方面。

2.1 制度性障礙依然存在

目前，城鄉一體化政策和制度尚未真正落實。從20世紀60年代初開始，我國通過以戶籍制度為核心，同時也包括就業、社保、教育等一系列的其他制度安排構建了一個城鄉隔絕的二元結構社會。進城農民工不能與戶籍居民享受同等的公共服務和社會福利。尤其是他們在遭遇工傷、失業、疾病等生活風險時，無法得到城鎮社保體系的援助和保護。

2.2 收入水平難以明顯提高

現實的問題是，城市中二元勞動力市場已經形成。在這個二元的勞動力市場中，勞動力的價格差距巨大。而且無論地區之間的差異有多大，也無論城市是大是小，在那個由“外來人口”構成的勞動力市場中，勞動力的價格幾乎是全國統一的[2]。進城農民工受教育程度普遍偏低，在文化水平和技術技能方面處于劣勢，職業層次無法滿足市場對高級專業技術工人的需求，只能在低級勞動力市場徘徊，收入水平難以提高。這樣的勞動力價格相對于城市高昂的生活費用來說，無疑是將進城農民工攔在城市外面的一道難以逾越的門檻。

2.3 有序政治參與途徑不夠健全

一直以來，進城農民工的諸如討薪、社會保障、子女教育等許多顯性問題日益受到人們的關注，但是問題解決總是差強人意，進展緩慢。實際上這里有一個隱性問題未得到重視，這就是政治參與問題[3]。它涉及到公民的資格、利益的表達與維護、制度的供給。目前，進城農民工中的絕大多數人很少參與過現有制度內的政治活動,而非制度化政治參與日益增多，他們的政治參與呈現邊緣化狀態。現實環境中，由于進城農民工缺乏相應的組織平臺，沒有掌握對自己生存利益相關的社會事務的話語權，沒有合法的、制度化的利益表達渠道，多數的政治參與行為僅僅表現為散兵游勇式的非組織化政治參與。并且農民工由于長期缺乏政治參與實踐,不了解參與程序,缺少參與經驗和技巧,有序參與政治的能力較低。

2.4 社會流動渠道縮窄，城市歸屬感低

在一個貧富分化較大的社會中，一種相對暢通的社會流動渠道以及較多的流動機會是抵消貧富差距過大的重要機制。但種種跡象表明，近年來，由于我國在財富分配的過程中，資本的力量實際上起到了固化社會結構的作用，社會流動渠道縮窄的趨勢開始出現，這種趨勢在進城農民工中更加明顯。進城農民工子女燦爛的童年往往因為高額學雜費而被阻于義務教育大門之外。他們沒有學到生存的技能，無法與條件優越家庭出來的孩子共享社會的種種優惠。由于進城農民工在職業、居住條件等經濟層面上處于明顯劣勢地位，導致了他們在社會層面與城市人接觸、交往的困難，阻礙了進城農民工城市歸屬感和價值認同觀念的形成。

3 保障進城農民工發展權的路徑選擇

在民生導向視角下將保障和改善進城農民工的生存權與發展權既作為發展的目的，更要作為發展的動力。進城農民工戶籍改革、住房、子女教育等發展權保障問題絕大多數屬于民生問題。在民生問題上加大投入，既能改善進城農民工的生活狀況，保障其各項權利，也能拉動經濟，形成持久的發展動力，一舉多得。

3.1 加快城鄉一體化，讓農民工有尊嚴地進城

3.1.1 統籌城鄉戶籍改革，消除等級差異

中國城鄉統籌的要害是進城農民工的戶籍制度怎么解決好的問題。實現城鄉統一戶籍制度往往被認為是保障進城農民工權益的關鍵措施。城市化、工業化本質上是農民逐步減少、農民工轉化為城市市民的一個過程。全面、系統的社會政策體系改革，要開放戶籍制度背后的福利與公共服務。戶籍制度改革實際上是城鄉利益格局的一次大調整，政府必須為農民工進城支付合理成本。以重慶市為例，每個“新市民”平均有6.7萬元的“進城成本”，包括農村宅基地、承包地、林地的“退出成本”以及“新市民”的社保、住房、就業、教育等方面的“進入成本”。讓廣大農民工進城同時可以帶來三方面的收益：一是可以直接拉動消費，有利于擴大內需，轉變經濟發展方式；二是大量農民工進城對守住耕地紅線有好處；三是可以通過規模化、集約化經營，增加留在農村農民的收入。徹底打破戶籍壁壘，消除一切阻礙進城農民工發展的法規與制度，可以消除城鄉等級差異，為進城農民工提供各種工作和生活方便，促進城市化的健康發展，使社會更加和諧。

3.1.2 加快“三權”流轉，農民工可攜“地”入城

要激活農村生產要素，把農村原來凝固的資產、資源變成資金，讓它流動起來。農村土地承包經營權、農村居民房屋產權、林權是農民工手中擁有的資產，要開展“三權”抵押，讓沉睡資源變成流動資本。推進城鄉統籌的金融體制改革、健全城鄉金融市場體系和完善城鄉金融服務環境，讓農民工攜帶“活資源”在城市生活，增加他們的“現金流”。建立各類產權交易所，允許農民以多種方式流轉生產要素，用市場化的辦法使進城農民工權益在要素流轉中得到保障。

3.1.3 加快保障性住房建設，使進城農民工“居者有其屋”

安居才能樂業，安居才能體現基本的社會公平，安居才能完成從農民到市民的轉化，從而加快城市化、工業化的進程。租房是進城農民工的主要住房來源，租房居住的進城農民工家庭占87.2%，半數以上進城農民工居住在農村社區，居住條件簡陋，有的甚至年久失修，已在危房拆遷和改造之列[4]。要按照“保障歸保障，市場歸市場”的原則，積極探索構建住房供應 “雙軌制”，市場供給與政府保障并舉，解決進城農民工群體居住權問題。同時，加大公共租賃住房等保障性住房建設力度，還可以成為政府調控房價的“穩定劑”與調控房市的“緩沖器”，起到長期穩定房價的功效。

3.2建立有序政治參與機制，保障進城農民工各項政治權利

3.2.1 營造進城農民工有序政治參與的文化氛圍

和諧的參與文化氛圍是進城農民工政治參與有序化的前提。我們所追求的進城農民工政治參與是一種自主自由的參與，而不是被動參與，需要進城農民工公民身份的確認和權利意識的增強。要提升進城農民工有序政治參與的軟實力，就必須要平等對待進城農民工，需要注重宣傳進城農民工對城市建設和發展的貢獻，提高社會對進城農民工的認同度。進城農民工要在法律框架內勇敢地運用各種手段追求自身的合法利益，同時在行為中將法律體系內化為自己的行為準則，使自己能夠更加方便有效地實現利益。

3.2.2 暢通進城農民工有序政治參與的制度化渠道

政府對公民有序政治參與的主導作用主要體現在提供暢通的制度化渠道。公民的政治權利保障制度愈完善，社會價值的權威性分配就愈公平。完善的制度體系是進城農民工有序政治參與的制度保障，進城農民工作為我國的一個弱勢群體，只有通過制度的管道實現自我保護時，才能最終實現其權益。保障進城農民工有序政治參與的根本條件是要把解決進城農民工有序政治參與問題的思路從政策性調整轉向法律制度調整。要創造多樣化的新生代農民工有序政治參與形式，使進城農民工對同自身利益密切相關的治理機制設計充分、廣泛地表達意愿，實現制度制定過程的廣泛參與。

3.2.3 引導進城農民工建立維權組織

組織化參與是公民有序政治參與的高級階段，能夠簡化參與程序，降低參與成本，提高參與效率，可以將分散的個體參與者的利益整合表達出來，對政治決策系統施加更有力的影響。要鼓勵和引導作為新興工人階級的廣大進城農民工建立自己的草根民間組織，這樣可以幫助克服僅靠進城農民工個體無法消除的局限性因素，提高新生代農民工有序政治參與效能感和實際參與能力，增強他們在與社會強勢集團博弈時的能力。

3 .3在代際傳遞中實現進城農民工城市融入

3.3.1 將職業教育作為城市融入的階梯

進城農民工最終能否市民化，能否融入城市，也取決于其能否獲得足夠的收入并支付城市生活費用的能力。在國家對進城農民工外部“賦能”的同時，進城農民工必須自身“增能”。除了通過進城農民工集體行動決定這個群體的勞動報酬在分配格局中的位置外，還需要進城農民工具有個人可以帶到市場上去討價還價的一切品質[5]。在現代社會中，體力工人對職業技能的壟斷，對于其市場能力的作用非常重要。教育資歷的差異是造成進城農民工與城市工人收入差距的主要原因。文化程度和職業培訓是制約進城農民工就業和提高其職業層次的主要因素。著名社會學家孫立平教授認為，農民工真正地融入城市可能需要代際傳遞的保持來實現。通過國家宏觀上和進城農民工微觀上對人力資本的投資，將進城農民工及其子女的職業技術教育作為逐步融入城市的階梯。

3.3.2 幫助農民工子女建構社會資本

囿于父輩的經濟地位與社會身份，進城農民工子女在城市的生存和發展面臨巨大危機。他們在心理上通常有較強的自卑感和不公平感，在發展中他們無法平等地獲取向上流動的機會，被動地“遺傳”了父輩的弱勢身份，存在由“流動兒童”向“新生代農民工”轉變的趨勢。要改變進城農民工子女這一弱勢慣性，需要從其社會資本構建入手。在構建進城農民工子女社會資本的過程中，可以從合作型社會管理模式中不同的主體層次出發，充分發揮各主體的優勢并形成合力以增強進城農民工子女社會資本的存量及異質性。要以家庭為核心構建進城農民工子女的初級社會資本，以社區為依托催生進城農民工子女的社會組織資本。并通過推進市民化使進城農民工子女有機會共享體制化社會資本，通過多方協作建立關懷進城農民工子女的關系網絡，促進其健康成長。

3.3.3 促進進城農民工社區融合

就進城農民工城市融入來說主要表現為進城農民工經濟層面融入、社會層面融入、制度層面融入、心理層面融入四個緯度。制度融入標志著結構融入的完成，表現為進城農民工獲得城市社會管理、享有城市社會公共服務、參與城市政治，其測量指標有獲得城市戶籍、參與城市社會保障、在城市行使選舉權等[6]。加強進城農民工服務站建設，使針對進城農民工的一切服務和管理最終落實到基層社區。要為社區進城農民工服務站提供充足的服務管理資金保障，逐步建立一支專業化、規范化的進城農民工管理員隊伍。在社區層面組織進城農民工自管組織和行業協會，擴大進城農民工參與社會治理的空間，使他們在參與社會活動中建立新的社會和諧關系。

[1]全國總工會.關于新生代農民工問題的研究報告[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2010-06/21/c_12240721.htm，2012-01-25.

[2]孫立平.重建社會[M].北京：社會科學文獻出版社，2009：149.

[3]高紅貴.青年農民工有序政治參與的困境與出路[J].當代青年研究，2010（6）：47-50.

[4]嘎日達.中國農民工家庭城市融入的困境與對策[J].行政管理改革，2012(1):69-70.

[5]劉愛玉.城市化過程中的農民工市民化問題[J].中國行政管理，2012(1):112-113.

[6]王佃利.新生代農民工的城市融入——框架建構與調研分析[J].中國行政管理，2011（2）：111-115.

The Research on the Safeguard Paths of the Migrant Workers’Development Right from the Perspective of People’s Livelihood

Jia Bo
（Party Institute of CPC of Fuling in Chongqing， Fuling Chongqing 408000,China）

With the development of economy,society,the industrialization and the urbanization,migrant workers have become the main part of Chinese industrial workers.However,a variety of special system backgrounds caused serious deficiencies in the migrant workers’development right.From the perspective of people’s livelihood,the safeguard and improvement of migrant workers’ rights of survival and development should be considered as not only the purpose,but also the driving force of social development.Only if the residence registration management,employment,social security and other mechanisms based on the integration of urban and rural areas are further improved,the legitimate rights and interests of rural migrant workers can be better safeguarded.

migrant workers;people’s livelihood;the right of survival;the right of development;integration into the city

C922

A

1674－5787（2012）02－0031－04

2012-02-28

本文系中共重慶市委黨校校級課題“進城農民工生存權與發展權研究”（項目編號：CQDX2011B—017）的階段性成果。

賈波（1975—），男，四川射洪人，管理學碩士，中共重慶市涪陵區委黨校，講師，主要從事公共事業管理研究。

責任編輯 田 艾