蔡京對宋代社會保障制度的創新及不足

魏堯排

（蘇州科技學院，江蘇 蘇州 215009）

蔡京對宋代社會保障制度的創新及不足

魏堯排

（蘇州科技學院，江蘇 蘇州 215009）

蔡京在宋徽宗的支持下，創立居養院、安濟坊、漏澤園，在全國范圍內建立起從中央至地方，從養生至助葬的一套完整的社會保障體系。這一社會保障制度也存在缺乏穩定性、在具體實施過程中弊端叢生等不足之處。以發展的眼光去考量，蔡京在復雜的政治形勢下，對社會保障制度建設方面做出的改革和貢獻理應后人給予客觀的評價。

蔡京；社會保障；居養院；安濟坊；漏澤園

蔡京倡導建立的居養院、安濟坊、漏澤園，均為常設機構。在功能上居養院負責收養鰥寡孤獨之人以及被遺棄的孤兒等，安濟坊負責救濟貧困患病之人，漏澤園負責無主尸骨的埋葬工作。各機構之間在功能上又相互交叉，居養院和安濟坊大多均有居養和醫療的作用。這樣在全國范圍內基本形成了從養生至助葬的一套完整的社會保障體系。

1 居養院的建立與運行

居養院是在全國各州縣普遍推廣的收養孤寡貧病或乞丐的機構，其前身是在京師附近設立的福田院。福田院在唐代稱為悲田養病坊，或悲田院，是由寺院興辦的慈善濟貧機構，宋代沿襲前代舊制，名為福田院。

宋徽宗時，“崇寧初，蔡京當國，置居養院、安濟坊。給常平米，厚至數倍?！盵1]這樣居養院在全國各州縣普遍設立，但不設于開封，崇寧四年（1105年）十月下詔“依外州法”增設。據崇寧四年十月《開封府置居養安濟御筆手詔》記載：“京師根本之地，王化之所先。鰥寡孤獨貧而無告者，居養之法，施于四海而未及京師，殆失自近及遠之意，今雖有福田院，所養之數未廣，祁寒盛暑，窮而無告及疾病者或失其所，朕甚憫焉，可令開封府依外州法，居養鰥寡孤獨及置安濟坊。”[2]崇寧五年（1106年），淮東提舉司言：“安濟坊漏澤園并已蒙朝廷賜名，其居養鰥寡孤獨等亦乞特賜名稱。詔依京西、湖北以居養為名，諸路準此?！盵3]這樣中央到地方各級行政單位均有居養院設置。政和八年（1118年）七月下詔：“諸州縣鎮寨及鄉村道路，遇寒月過往軍民有寒凍僵仆之人，地分合干人即時扶舁，送近便居養院，量給錢米救濟，不愿入院者，津遣出界，違而不送者，委令、佐及本地方當職官覺察，監司巡歷所至檢點?！盵3]對于送入居養院的被救助者是否自愿行為，宋代尚無此觀念，更多是行政命令的形式。

居養院主要救濟的對象是“鰥寡孤獨貧乏不得自存者”，而徽宗時期政策放寬，“非鰥寡孤獨而癃老廢疾委是貧乏不能自存者”[3]亦許收養。在一般時節，居養院收養的對象是老人。大觀元年（1107年），“居養鰥寡孤獨之人，其老者并年滿五十歲以上，許行收養，諸路依次?！盵3]因收養的人數太多，宣和二年又提高到60歲以上。在寒冬時節居養院主要的救濟對象是乞丐，冬季北方大風雪的天氣是乞丐最難以度過的時期。為此，大觀元年（1107年）閏十月，徽宗詔：“在京遇冬寒，有乞丐人無衣赤露，往往倒于街衢，其居養院止居鰥寡孤獨不能自存之人，應遇冬寒雪，有無衣服赤露人，并收入居養院，并依居養院法?！盵3]從宣和七年中書省的言論中可以看到政府對救濟乞丐的態度：“乞丐人倒臥街衢輦轂之下，使目所視，人所嗟惻，圣明在上，深所仁憫，立居養以救其閑，所費至微而惠澤至深，合行修復?！盵3]

居養院在全國各州縣都有建立，較大的城鎮也都有設置，在救濟饑民方面發揮了重要作用。歷經北宋末年的戰亂，南宋建立后居養院日漸衰落，在功能上與安濟坊合并，形成了養濟院，在以后的社會救濟中發揮了重要的作用。

2 安濟坊的建立與運行

徽宗時期權知開封府吳居厚奏：“乞諸路置將理院，兵馬司差撥剩員三人，節級一名，一季一替，管勾本處應干事件，并委兵馬司官提轄官勾，巡按點檢所建將理院。宜以病人輕重而異室處之，以防漸染。又作廚舍以為湯藥飲食?！盵3]從此將居養院救助貧民與救治病患的功能分離，安濟坊成為專門救治患病之貧民的機構，將患者按病情分室治療，防止互相傳染，又設立專門的廚房制作湯藥。徽宗崇寧元年（1102年）八月二十日正式下詔：“詔置安濟坊。”當年十一月十日，“河北都轉運司言：‘乞縣置安濟坊，令、佐提轄。’從之。”崇寧四年（1105年）十月六日詔：“今京師雖有福田院，所養之數未廣，祈寒盛暑，窮而無告及疾病者，或失其所，朕甚憫焉?？闪铋_封府依外州法居養鰥寡孤獨，及置安濟坊，以稱朕意?！敝链税矟恢饾u在全國范圍內推廣。

關于安濟坊的經費來源，一是由常平倉支付，二是源于絕戶田產?！端螘嫺濉酚涊d，崇寧二年（1103年）四月六日，戶部所言，“懷州申：‘諸路安濟坊應于所須，并依鰥寡乞丐條例，一切支用常平錢斛?！丛斢麘诎矟凰M錢物，依元符令，以戶絕產給其費。若不足，即以常平息錢充。仍隸提舉司管勾。從之。”[3]徽宗時期對安濟坊也有嚴密的監察和獎懲制度：“其安濟坊醫者，人給手歷，以書所治療痊失，歲終考會人數，以為殿最，仍立定賞罰條格。其他司奉行不謹，致德澤不能下究，外路委提舉常平司，京畿委提點刑獄司，常切檢察。外路仍兼許佗司分巡，皆得受訴；都城內仍許御史臺糾劾?！盵3]南宋以后養濟院設立規模擴大，逐漸取代安濟坊。

3 漏澤園的建立與運行

漏澤園是宋代由政府出資設立的安葬無主尸骨的公共墓地。宋代自然災害頻發，許多失去土地的農民成為流民，路邊餓殍滿地。漏澤園正式成為制度并在全國推廣是在宋徽宗時期。崇寧三年（1104年），蔡京上書建言：“擇高曠不毛之地，置漏澤園?！被兆谂鷾剩孪略t：“收葬枯骨，凡寺觀旅櫬二十年無親屬及死人之不知姓名及乞丐或遺骸暴露者，令州縣命僧主之，擇高原不毛之土收葬，名漏澤園。”[4]可見收葬對象為二十年無親屬、無姓名，暴露于路邊的無主尸骨，各州縣安排僧人負責，并正式定名為漏澤園。在蔡京的大力倡導下，漏澤園正式成為全國性制度。

漏澤園具有一定的程序，《宋會要輯稿》中記載：“漏澤園葬瘞，縣及園各置圖籍，令廳置柜封鎖。令佐贊移，以圖籍交授，監司巡歷，取圖籍點檢。應葬者，人給地八尺，方磚二口，以元寄所在及月日姓名，若其子孫父母兄弟，今葬字號年月日，悉鐫訖磚上，立峰記識，無棺柩者，官給以葬。而子孫親屬識認，今訖改葬者，官為升葬，驗籍給付。”[3]可見在全國及所有州縣均置有賬冊，以便監司檢查，后世出土的大量漏澤園遺址也證明了入葬有方磚記錄死者的相關信息。對于安葬質量的標準，中央政府也有相關要求：“埋瘞不深，遂致暴露，未副陛下所以愛民之意。望詢訪州縣，凡漏澤園收瘞遺骸，并深三尺，或不及三尺而致暴露者，宜令監司覺察，按劾以聞。 ”[3]

漏澤園的管理人員主要為僧人，《夢梁錄》記載的關于漏澤園管理僧人的俸祿為“月給常平錢五貫，米一石?！盵5]根據埋瘞人數的多少對僧人也有一定的獎勵措施，神宗時，“葬及三千以上，度僧一人，三年與紫衣，有紫衣與師號，更令管勾三年，愿再住者準此。”[6]在繼承前代的基礎上，漏澤園于蔡京為相時期在全國各地興起，各州縣均設有漏澤園，少則一二處，多則一二十處。

4 北宋末年社會保障制度實施過程中存在的不足

4.1 北宋末年社會保障制度缺乏穩定性

北宋末年的社會保障制度大多是在蔡京的籌劃與安排之下建立起來的，與蔡京的政治生涯相沉浮，并未形成穩定的制度化的救濟機構。蔡京一生四次任相，四次罷相，居養院、安濟坊、漏澤園均是在第一次任相期間，即崇寧年間建立起來的。

蔡京第二次被罷相長達近三年，之前建立的社會保障機構或受到批判、或被廢除、或處于停滯狀態。大觀三年（1109年）六月，蔡京被罷相，當年四月二日宋徽宗就下詔陳述：“居養、安濟、漏澤，為仁政先，欲鰥寡孤獨、養生送死各不失所而已。聞諸縣奉行太過，甚者至于許供張，備酒饌，不無苛擾。其立法禁止，無令過有姑息?！蓖晔率眨⊙裕皯舨孔啵骸t居養、安濟日來官司奉法太過，致州縣受弊，可申明禁止，務在適中?！辈⑶乙笾T路依據“元符令”和崇寧五年（1106年）的條例重新管理居養院、安濟坊[3]。大觀四年（1110年）八月二十五日，詔令居養院、安濟坊、漏澤園“日用即廣，縻費無藝。少且壯者，游惰無圖，廩食自若，官弗之察，弊孰甚焉?！盵3]重申要嚴格按照“元符令”的制度實行，廢除了開封府及各州縣的部分機構。在朝廷的三令五申中，靡費鋪張現象得到截止，但隨之而來各州縣也出現救濟不力，停滯懈怠的情況。政和元年（1111年）十一月十九日，尚書省言：“各地居養院、安濟坊、漏澤園，比來提舉常平司官全不復省察，民之無告，坐視不救，甚失朝廷惠養之意。”[3]十二月二十四日，詔：“居養、安濟，仁政之大者，方冬初寒，宜務收恤。諸州郡或弛廢，當職官停替，開具供申，并令開封府依此檢察?！盵3]

蔡京第三次被罷免期間，居養院、安濟坊、漏澤園同樣受到打擊和整頓。宣和二年（1120年）六月，蔡京罷相，同月十九日徽宗下詔：“居養、安濟、漏澤之法。本以施惠困窮。有司不明先帝之法，奉行失當，如給衣被器用，專顧乳母及女使之類，皆資給過厚。常平所入，殆不能支。天下窮民飽食暖衣，猶有余峙，而使軍旅之士廩食不繼，或至逋逃四方，非所以為政之道?！辈⑶乙罁霸S惠養乞丐法”，降低了救濟標準：“應居養人，日給米或粟米一升、錢十文省，十一月至正月，功柴炭錢五文省。小兒減半?！盵3]十月十七日，根據京畿提舉常平司的建議將居養之人老年的標準由五十歲提高到六十歲，并對機構的官員和管理人員的數量做了嚴格的限定。

蔡京三次罷相復起之后，相關制度又在各地方蓬勃發展起來。第四次罷相后，蔡京已年近八十，無力再次爭奪相位。蔡京在位期間，居養院、安濟坊、漏澤園所存在的弊端和問題成為政敵相互攻擊的工具，政策存廢變化無常，宋徽宗也因個人的政治需要而多次改弦更張，可見當時社會保障制度主觀性太強，未能形成穩定的社會保障制度。

4.2 北宋末年社會保障制度弊端叢生

首先，在社會保障制度的建立中出現救濟標準過高，超出了救濟的范圍，成為地方官員阿諛奉承、炫耀政績的工具。其中崇寧元年（1102年）九月六日的詔書中寫道：“遺棄小兒，乃雇人乳養。”[3]地方州縣的官員也提出的自行設立的救濟標準上報朝廷，大觀二年四月五日，知荊南府席震等言：“枝江縣居養人咸通一百一歲，已下縣依條就賜絹、米、酒訖。契勘居養人年八十以上，依條許支新色白米及柴錢；九十以上，每日更增給醬菜錢二十文，夏月支布衣，冬月衲衣絮被。況如咸通年踰百歲，若循前項八、九十之例，竊慮未稱朝廷惠民之政?！背税茨挲g設定級別，逐漸提高救濟標準外，更近一步提高救濟標準：“欲將居養人咸通每日添給肉食錢，并見增給醬菜，通為錢三十文省，冬月給綿絹衣被，夏單絹紗袴（褲）裝著。仍乞諸路有百歲以上之人，亦依此施行。”[3]從中可以看出，對于百歲以上老人的救濟，不論是標榜皇恩還是確實依此施行，都遠遠超出普通百姓的生活標準，脫離了“居養、安濟、漏澤，為仁政先，欲鰥寡孤獨、養生送死各不失其所而已”[3]的目的。

其次，主要的社會保障機構都設置在城鎮中，對鄉村救濟并不方便。崇寧五年（1106年）九月二日的詔書要求：“城、寨、鎮、市戶及千以上，有知、監者，許依諸縣條例增置居養院、安濟坊、漏澤園，以惠天下窮民?！盵3]倉儲體系中最重要的常平倉大多設置在城鎮中，在廣大的農村地區，因距離較遠，交通不便，農民的居住形態較為分散，政府的救濟措施往往無法觸及偏遠地區，居養院、安濟坊、漏澤園的直接救濟等功效都大打折扣。在鄉村地區自救、互助的形式起著更為重要的作用。

第三，在救濟過程中部分州縣的居養院、安濟坊、漏澤園冒充名額以套取國家救濟經費。政和四年（1114年）二月二日，臣僚言：“訪聞諸路民之實老而正當居養，實病而真欲安濟者，往往以親戚認識為名，虛立案牘，隨時遣逐，使法當收恤者復被其害，官吏相蒙，無以檢查。欲令今后州縣居養、安濟人遇有親戚認識，委不干礙官一員驗實。若詐冒及保明不實，與同罪，仍不以赦降去官原免?！盵3]

5 結語

不可否認，蔡京在輔政期間賦稅沉重、政治腐敗、社會矛盾激化，但是，蔡京在社會保障制度建設上做出的努力和貢獻后人也應客觀冷靜地看待?，F代學者王衛平先生認為：“蔡京在中國慈善事業史上的地位值得肯定?！辈⑶乙们宕櫻孜湓凇度罩洝分械挠^點：“漏澤園之設，起于蔡京，不可以其人而廢其法?！倍宕w翼卻認為顧炎武“未加深考，而謂善政之始于京，不免為京所欺也。”[7]沈華認為：“蔡京推廣官辦慈善事業的主觀愿望當然是粉飾太平、撈取政績，但平心而言，蔡京對當時的官辦慈善事業還是起了推廣之功的，一系列官辦慈善機構的設立和完善，在客觀上對包括城市貧民、游民在內的社會弱勢群體還是有一定積極意義的。”[8]北宋末年的社會保障制度在維持社會穩定、緩和社會矛盾、改善人民的生活等方面還是起到了一定的積極作用的。

[1]（元）脫脫.宋史[M].北京：中華書局，1985.

[2]（宋）佚名.宋大詔令集[M].北京：中華書局，1992.

[3]（清）徐松.宋會要輯稿[M].北京：中華書局，1957.

[4]（宋）施宿，等.嘉泰會稽志[M].文淵閣四庫全書，臺北：臺灣商務印書館，1986.

[5]（宋）吳自牧.夢梁錄[M].文淵閣四庫全書，臺北：臺灣商務印書館，1986.

[6]（宋）李燾.續資治通鑒長編[M].文淵閣四庫全書，臺北：臺灣商務印書館，1986.

[7]王衛平.唐宋時期慈善事業概說[J].史學月刊，2000（3）.

[8]沈華.宋代官辦慈善事業新探[J].江西社會科學，2008（11）.

The Institutional Innovation for Social Security System Made by Cai Jing

Wei Yaopai
(Suzhou University of Science and Technology,Suzhou Jiangsu 215009，China)

With Emper Huizong of Song’s support,JU YANG YUAN,AN JI FANG and LOU ZE YUAN were founded.The government established a complete set of the social security system,including the central government and the local,the health and the dead bury.At the same time there are also some problems and shortages.For instance,there are the unstable social security systems and some shortages in the process of implementing this system,which made some negative effects.In general,in the complicated political situation we should be objective about the dedication of Cai Jing in Social Security System

Cai Jing;social security;JU YANG YUAN;AN JI FANG;LOU ZE YUAN

K244

A

1674－5787（2012）02－0045－04

2012-02-22

本課題受蘇州科技學院研究生科研創新計劃項目資助。

魏堯排（1986—），男，河北省邯鄲市人，蘇州科技學院人文學院專門史、宋代社會保障方向碩士研究生。

責任編輯 閆桂萍