以財政政策促進縣域經濟發展的分析與思考——以江西省寧都縣為例

■羅道勝

以財政政策促進縣域經濟發展的分析與思考
——以江西省寧都縣為例

■羅道勝

如何準確分析研判經濟發展的實際情況，從而盡快研究制定出針對性更好、適應性更強的財政政策以促進縣域經濟發展，是新形勢下財政部門迫切需要解決的課題。現結合寧都縣經濟發展現狀，談幾點粗淺的看法。

一、寧都縣經濟發展存在問題分析

改革開放30年來，寧都縣的經濟社會取得了較快的發展，但同時也必須清醒地看到，該縣經濟總量偏小、產業結構不盡合理、產業層次較低等現實問題客觀存在，已成為制約全縣經濟發展的重要因素。

（一）經濟總量總體偏小

由于長期受區位、交通、信息、資金、人才等方面的限制，寧都縣經濟社會發展面臨一些著困難和問題。主要是：經濟總量小、人均水平低；財源結構較為單一，增收壓力大，縣鄉財政收支矛盾比較突出；產業規模小、層次低，自主創新能力不強，工業化、城鎮化水平不高等等。特別是近幾年，受各種客觀因素的制約，財政減收增支的矛盾十分突出。一方面，由于經濟增長乏力，收入結構不合理，財政收入增長的空間被擠壓；實行增值稅轉型改革、取消和停征部分行政事業性收費等，都不同程度地減少了財政收入，財政收入增長面臨較大的壓力。另一方面，由人員津貼改革、醫療體制改革、城鄉居民養老保險改革等因素形成的剛性支出不斷增長，財政收支平衡難度極大。因此，經濟總量小、財力基礎薄弱在很大程度上限制了寧都財政對經濟發展的投入力度。

（二）工業基礎相對薄弱

寧都縣自從大力實施新型工業化戰略以來，全縣的工業經濟得到了快速的發展。但由于該縣工業經濟起步較晚，基礎相對比較薄弱，作為欠發達地區，現階段寧都工業經濟的發展不僅要“趕趟”，更要“補課”。從這一層面上來說，寧都經濟發展的壓力比發達地區更大。另一方面，作為潘陽湖生態經濟圈建設的“后方陣地”，寧都承擔著江西全省綠色生態屏障的重任，因此，寧都要執行全省產業政策、環保要求，使得在產業選擇上難度加大，承接發達地區產業梯度轉移受到限制，不能復制其他地區工業發展的模式，而發展高新技術產業又缺乏產業基礎和先天優勢，從而大大壓縮了產業發展的空間，減緩了區域經濟發展的步伐。此外，全縣工業企業總體上看規模不大，發展水平不高，工業企業“小、低、散、弱”的特點沒有發生根本性的改變，直接導致該縣工業經濟運行質量不高、不穩定、抗風險能力不強，可持續發展和產業轉型受到嚴重制約。而且，現階段該縣工業經濟發展方式依然比較粗放，先進技術對經濟的貢獻值較低，企業的自主創新能力不足，擁有自主知識產權核心技術的企業很少，產業結構不合理，產業集聚性低，大型龍頭企業少等等，都成為該縣工業經濟發展的重要制約因素。

（三）第三產業發展較慢

服務業發展水平是衡量一個區域經濟社會發達程度的重要指標。從這點來看，服務業的發展尤其是現代服務業的發展是實現經濟成功轉型和升級的根本標志。但在經濟轉型升級中，服務業的發展還存在一些問題。一是服務業發展緩慢。服務業的發展離不開工業化和城市化的發展，但由于該縣工業化水平和城市化水平總體上還比較低，服務業發展缺乏載體支撐和需求基礎，進而制約了生產型服務業的發展。二是服務業內部結構不盡合理。從該縣第三產業內部構成看，服務業增長還主要依靠傳統商貿、餐飲、房地產等消費性服務業帶動，尤其是房地產業所占比重偏高。現代物流和現代休閑旅游尚處于起步階段，科技、法律、會計等知識型服務業發育不足，現代服務業的總體框架尚未形成。尤其是缺少服務于區域特色經濟的現代專業市場，在相當大的程度上制約了生產性服務業與先進制造業的互動發展，減緩了傳統產業的轉型升級步伐。

（四）農業產業化程度不高

寧都縣屬典型的 “九山半水半分田”的山區縣，2011年，全縣農業人口占總人口的比例在80%以上，農業是農民最主要的收入來源。當前，該縣的農業同大多數地區一樣，正處在從傳統生產方式向現代生產方式轉變的時期。但由于受歷史、地理、自然等因素的制約，該縣的農村生產多為作坊式生產，農業產業化程度不高，主要是初級產品加工，缺乏大型龍頭企業和知名品牌的帶動，農副產品精深加工能力弱，農村勞動生產率和附加值偏低。

二、對策與建議

結合全縣經濟發展現狀，現就今后一個時期該縣經濟發展的財政政策選擇，提幾點意見或建議。

（一）做大財政收入“蛋糕”，提升財政保障水平

推進經濟轉型升級，無論是經濟增長方式的轉變，還是產業優化升級，都需要大量的資金投入。只有財政收入的“蛋糕”做大了，財政才能為經濟轉型升級提供必要的財力支持。在當前經濟形勢嚴峻的情況下，尤其要突出抓好培財育財、收入征管、爭資爭項三大中心工作，為經濟轉型升級提供強大的財力支持。一是繼續扶持企業涵養財源。企業是發展的主體，沒有企業的發展，經濟就會成為無本之木、無源之水。特別是在當前時期，更要大力幫扶企業。二是完善稅收管理措施。建立健全納稅人稅源動態監控體系，積極推進信息化建設，提高稅務征管質量。三是深化非稅收入征管。拓寬政府非稅收入的征收范圍和征收渠道，加強和規范水資源、森林林木林地資源、土地礦產資源、市政公用資源等資源性收入征繳，完善土地出讓金等政府非稅收入的征收管理，切實增強地方政府的可用財力。四是加大爭資爭項力度，積極爭取省財政的大力支持，一方面爭取省加大對該縣一般性轉移支付力度，另一方面爭取上級對符合產業發展方向的生態效益農業、新型工業、旅游業、現代服務業等給予的專項資金支持。

（二）完善財稅扶持體系，提高自主創新能力

推進經濟轉型升級的核心是提高自主創新能力。一是大力支持科技創新平臺建設。逐步增加財政對科技的投入，完善科技三項經費的投入機制；著力支持創新平臺建設，培育一批有自主研發能力的企業技術中心和行業技術中心，探索建立“產學研”多種形式結合的新機制，以促進科研院所與高等院校圍繞企業技術創新需求服務，不斷為企業發展注入動力和活力。二是要積極鼓勵和引導企業加大科技創新力度。企業是科研創新的主體，是提升區域創新能力的核心力量。對于經濟欠發達、創新體系尚不健全、企業科技水平較弱、創新能力不強的寧都來說，政府加大對企業技術創新的支持不僅非常重要，而且非常必要。縣財政要主動積極發揮財政資金“四兩撥千斤”的杠桿作用，逐步改變財政扶持資金與企業稅收貢獻掛鉤的舊機制，綜合運用無償資助、貸款貼息、創新獎勵等多種投入方式，引導企業加大技術改造和科技創新的力度，特別是對戰略性新興產業、食品、機械、電子信息、現代輕紡等優勢產業和重點項目關鍵性技術的攻關，增強了企業的自主創新能力，形成新的發展優勢。三是完善人才“柔性引進”的激勵政策。在強化產業集聚功能的基礎上，針對經濟欠發達的實際情況，轉變引才思路和方式，充分運用人才專項資金的激勵機制，積極推行人才“柔性引進”。通過組織實施在外寧都籍高級人才“家鄉行”活動以及與高校、科研院所聯系實施“人才合作工程”項目等形式，以咨詢、顧問、講課、兼職等形式引進外地高層次人才和專家，滿足欠發達地區推進科技創新的需求。四是充分發揮政府采購制度對自主創新的引導作用。政府采購不僅是政府購買商品和服務的主要手段，也是政府一個有效的政策工具，可以對市場起到很好的導向作用。要抓緊制定政府采購自主創新產品的相應規定和辦法，以保證財政資金優先采購自主創新的產品。

（三）支持工業經濟做強做大，促進工業經濟轉型升級

提高工業化水平是寧都加快經濟發展、實現后發趕超的必然選擇。寧都作為后發展、欠發達地區，要發展工業，必須走一條科技含量高、經濟效益好、環境污染少、人力資源得以充分發揮的新型工業化道路，達到經濟發展和人口、資源、環境相協調，實現經濟效益與生態效益的統一，促進經濟社會發展提速、提質、提效。一是設立專項獎勵資金，加大傳統產業轉型升級和民營科技企業財政扶持力度。加大對傳統產業轉型升級的支持，加快推動電子電器、現代輕紡、機械、食品等傳統產業的轉型升級；同時，圍繞構建若干個新的經濟增長點要求，加快生產要素重組和優化配置步伐，重點支持成長性民營科技企業，著力扶持一批輻射帶動力強的企業。二是設立專項補助資金，大力支持寧都市優勢產業集群發展，增強經濟核心競爭力。一方面，要延伸和提升產業鏈，推動礦產產業開采有序化、開發高端化、應用系列化、發展集群化，推動資源開發與科技創新嫁接，努力培育年產值超億元的產業，打造知名的產業基地。另一方面，重視再生資源的高效循環利用。此外，還要著力支持好優勢企業的培育、核心技術研發、名牌產品創制，做大做強戰略性新興產業，并在產業發展上搶占先機、早顯成效。三是積極參與制定吸引外來資本和鼓勵招（選）商引資的財政政策措施，充分發揮區位、環境、園區和生產要素成本較低的優勢，大力承接國際國內產業轉移，鼓勵引進企業投資規模較大、技術水平較高、產業帶動能力較強、資源綜合開發利用較好的產業或項目，嚴格限制因環境污染嚴重、能耗較高而被當地清理的企業或項目轉移到寧都市發展。對已入住的企業，要及時制定完善相關財政政策，設立節能專項資金和生態市建設資金，以財政貼息、財政補貼、征收排污費等經濟手段引導推動，促使企業采取新技術、新工藝，自覺節能降耗、保護生態環境。

（四）大力支持服務業發展，推動服務業成為新的經濟增長點

堅持以先進制造業和現代服務業聯動共進，優先發展金融、保險業，物流、中介、信息咨詢、文化創意、售后服務等生產性服務業和新興服務業，加快發展餐飲、商貿、社區服務等勞動密集型服務業，構建高增值、多層次、廣就業、強帶動的現代服務業體系。現代化城市不僅要有發達的現代工業體系，更要有發達的現代服務業體系，沒有強大的工業支撐，服務業也就難有大的發展；沒有完善的服務業的支持，工業也難以持續發展壯大，而且服務業的發展對地方財政收入的穩定增長有著重要意義。一是要支持搞好規劃。根據城市總體規劃和制造業發展規劃，按照“合理布局、完善功能”的要求，加快生產性服務業發展規劃和發展目標的制定，使生產性服務業的發展適應而且應適當超前于經濟社會的總體發展。二是要加大扶持力度。要大力支持服務業擴大總量、優化結構。設立現代服務業發展引導資金，通過規劃引導、財政扶持和稅費優惠等，著重加大對現代物流業、金融保險業、中介服務業、信息服務業等生產性服務業的扶持力度，降低房地產業在服務業中過高的比重。加快推進企業分離發展服務業，加強對企業分離發展服務業的財政政策研究，加大對企業分離發展服務業的財政支持力度，以財政貼息、以獎代補等方式推進企業分離發展服務業。立足實際，依托工業化平臺，大力支持對現有生產性服務業資源的整合，不斷提升生產性服務業的檔次和水平，以有效促進服務業產業結構的優化升級。三是重點支持旅游業發展。旅游業作為新興的“朝陽產業”，是第三產業中最具活力、最具拉動力、最具前途的產業，對地方財政和經濟的發展也具有極強的推動力。要整合本地紅色文化、客家文化、生態文化等優質文化旅游資源，打好文化旅游特色牌，把旅游業作為支柱產業進行培育，要逐年增加旅游發展的資金規模，從旅游業發展規劃的編制、旅游資源的整合、旅游項目的建設、旅游促銷、配套基礎設施的完善，以及旅游商品的開發等方面，加大投入，完善引導激勵機制，促使將旅游資源優勢盡快轉化為旅游產業優勢，大力開發森林游、自駕游、休閑觀光游、鄉村體驗游等生態旅游產品，發展集度假、療養、休閑于一體的生態旅游產業。努力把旅游產業培育成為發展強勁的后續財源，切實提高旅游產業對區域經濟增長、產業升級、生態建設以及財政增收的綜合貢獻率。

（五）大力發展生態效益農業，推進農業產業化進程

和發達地區相比，寧都的一個主要特點是農村人口多、收入低。2011年，全縣農業人口占比超過80%，農村居民人均收入為全省平均水平的72.2%，僅為全國水平的70.6%。加快農業產業化步伐，對于促進農民增收、農業增效具有非常重要的意義。一是加大“三農”的投入。要按照建設社會主義新農村、深化農村綜合改革的要求，加大對“三農”的財政投入力度。加快全市農業基礎設施建設和維修工作，大力發展效益農業、綠色生態農業等現代農業，進一步提高農業素質、效益和競爭力，不斷鞏固寧都市農業基礎地位。同時，要完善扶持生態效益農業發展的財稅優惠政策，充分利用財政貼息、稅費優惠等政策，引導社會資本投入有競爭力的優勢農產品的開發生產。二是明確扶持重點。要堅持用現代發展理念引領農業，用現代產業體系提升農業，用現代經營方式推進農業。合理安排農業發展資金和特色農產業財政扶持資金，大力發展生態效益農業，積極調整農業產業的作物結構、品種結構和品質結構，不斷提高農產品的市場競爭力。當前要重點圍繞臍橙、油茶、煙葉、毛竹、蔬菜、生豬養殖等農業主導產業，優先發展農產品加工業，并積極推行產業化、基地化、規模化、集約化、標準化、品牌化經營，以發展工業的理念來發展農業，實現農業增效、農民增收、農村發展。三是加大培訓投入。切實加大對農業科技和農村勞動力培訓教育的財政投入，建立農業科技和農村勞動力素質培訓專項資金，逐步增加低收入農戶增收專項資金，完善專項資金管理辦法，整合農村勞動力素質培訓資源，加大對農業科技和農村勞動力素質培訓的財政投入，提高農民轉移就業和致富的能力，不斷增加農民收入，積極推進社會主義新農村建設，促進城鄉統籌發展。

（六）發揮政策導向作用，大力發展生態經濟

節能減排作為當前及今后我國經濟發展的主要方向，要求在推進新型工業化的過程中，要突出可持續發展，大力發展無污染、少污染企業，避免走“先污染、后治理”的路子，從根本上轉變高投入、高消耗、高排放、難循環、低效率、非生態的增長方式，走經濟生態化、生態產業化的發展道路，努力實現經濟發展與生態建設的良性循環，用一條條生態鏈串起新型工業化“黃金鏈”。一是要加大財政對循環經濟的投入力度。在財力有限的情況下，可以優先發展有利于循環經濟發展的配套公共設施建設，如余熱發電、垃圾發電、集中工業污染處理等工程項目。同時，政府可以通過綠色購買行為，優先采購具有綠色標志、通過ISO系列質量體系認證的、非一次性的、包裝簡化的、用標準化配件生產的產品，以此影響消費者的消費方向和企業的生產方向，從而促進循環經濟的發展。二是探索財政獎勵的新模式。目前的財政貼息多是以企業的產值作為衡量指標的，建議嘗試以企業節能減排效果作為獎勵或補貼企業的依據，以此促進企業自覺發展循環經濟，推動經濟轉型升級。三是加大排污費征繳力度。加強排污費的征收和管理，努力做到應收盡收，提高企業排污成本，使企業自覺增加排污設備投入，減少污染排放，以“費”促“管”。

江西省寧都縣財政局）

（本欄目責任編輯：羅曉）