關(guān)于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管的探討——來自湖北省沙洋縣毛李鎮(zhèn)財政所的報告

■湖北省沙洋縣毛李鎮(zhèn)財政所課題組

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管，是當前農(nóng)村社會反映比較強烈的一個問題，也是貫徹落實黨的農(nóng)村政策的具體財政工作體現(xiàn)。為此，財政部下發(fā)了《財政部關(guān)于印發(fā)切實加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管工作的指導(dǎo)意見的通知》（財預(yù)【2010】33號），明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管的工作目標和任務(wù)，充分肯定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政就地、就近監(jiān)管的作用。當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管工作狀況如何？筆者以沙洋縣毛李鎮(zhèn)財政所的工作為例進行了調(diào)研，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管問題進行分析并提出建議，以作探討。

一、當前財政管理與資金監(jiān)管存在的問題

（一）目前實行的財政管理模式及成效

目前，毛李鎮(zhèn)的財政管理模式有以下幾種：一是本級預(yù)算資金 “鄉(xiāng)財縣管”，即“預(yù)算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收付、采購統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管、縣鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)?！倍恰耙藻X養(yǎng)事”專項資金合同管理，即日常服務(wù)費的人頭經(jīng)費及保險按勞務(wù)合同兌現(xiàn)，重點項目資金按項目合同管理。三是惠農(nóng)補貼資金專戶管理，即據(jù)實申報，專項辦理，專款專用，“一卡通”直達個人賬戶。四是農(nóng)村財務(wù)資金村財鎮(zhèn)代理，即村級會計委托代理服務(wù)。五是其他資金歸口管理，即隸屬關(guān)系屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)的由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理，屬縣直的由縣直部門垂直管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政就地、就近監(jiān)管。所有資金由縣財政國庫集中統(tǒng)一收付。

以上財政管理模式的實行，取得了明顯成效：一是以完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制為抓手，加強了預(yù)算管理，理順了縣鄉(xiāng)分配關(guān)系，提高了財政管理水平，促進了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。二是以落實“收支兩條線”管理為手段，通過嚴格票據(jù)管理，實行“以票管收”，從源頭上規(guī)范了收入行為，遏制了亂收費，為確保農(nóng)民負擔不反彈提供了強有力的機制保障。三是以資金管理為載體，實現(xiàn)了鎮(zhèn)、村干部工資直達個人賬戶，惠農(nóng)資金直達農(nóng)戶“一卡通”，日常經(jīng)費按月均衡撥付，社保資金社會化發(fā)放，項目資金直達商品或勞務(wù)供應(yīng)商，償債資金直達債權(quán)人，有效避免了鎮(zhèn)、村違規(guī)使用資金的現(xiàn)象，確保了專項資金?？顚Ｓ门c鎮(zhèn)、村機構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)。四是以債務(wù)鎖定為紅線，遏制了鎮(zhèn)、村及單位新增債務(wù)的發(fā)生，從根本上控制了舉債，防范和化解了債務(wù)風險。五是以財政科學(xué)化、精細化管理為目標，不斷完善了財政資金監(jiān)管體系，為充分發(fā)揮財政資金效益提供了體制機制保障。

（二）當前財政資金監(jiān)管的問題與原因

當前，盡管從上到下都很重視財政資金監(jiān)管，各項措施得力有效，但具體到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級來講，由于種種原因鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管還存在一些問題。由于涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)管的財政專項資金門類較多，工作復(fù)雜，監(jiān)管很難到位，作用難以發(fā)揮。其主要表現(xiàn)為：

一是事前監(jiān)管缺失。盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級財政資金有規(guī)范的預(yù)算管理與“鄉(xiāng)財縣管”機制作保障，但從財力來講基本處于保運轉(zhuǎn)、保穩(wěn)定狀態(tài)，也就是說用自有預(yù)算資金安排專項支出很少，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政專項資金主要來源于上級。當前除了村級“一事一議”財政獎補資金由鎮(zhèn)、村申報外，其他各項財政專項資金從什么渠道來、金額是多少等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)毫不知曉，基本處于被動接受狀態(tài)，客觀上導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在財政專項資金事前監(jiān)管上的先天性不足。

二是資金效益不高。除關(guān)系民本民生的各項涉農(nóng)補貼資金外，其他項目資金基本是靠鎮(zhèn)、村申報項目爭取而來，雖項目有嚴格的審批與監(jiān)管，跑項目養(yǎng)人、靠項目度日的現(xiàn)象依然存在。即使大部分資金都是用于項目建設(shè)，但由于管理水平低與配套資金不到位等原因形成了“半拉子”與“豆腐渣”工程，導(dǎo)致資金使用效益十分低下。

三是監(jiān)督技能有限。有的項目資金監(jiān)管需要招投標或政府采購，涉及施工合同的簽定、項目施工的監(jiān)管等，這對監(jiān)管人員的專業(yè)技術(shù)提出了較高的要求，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政來講是一個新課題。但目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所人員有限，難以派出專人跟班工作與學(xué)習(xí)，導(dǎo)致對項目監(jiān)管不足。

四是監(jiān)管約束力差。當前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政對專項資金的監(jiān)管不具有處罰權(quán)，缺乏約束力。比如，項目竣工后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政要對項目工程的基建財務(wù)決算的合法性、真實性、有效性和準確性等進行審核，對審核中發(fā)現(xiàn)的問題要進行處理卻又不具有處罰權(quán)。同樣，在處理個人虛報冒領(lǐng)財政專項資金的過程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)同樣面臨尷尬境地。

五是動態(tài)監(jiān)管缺乏。主要表現(xiàn)在到人、到戶的補貼資金發(fā)放方面，由于該項資金類別多、涉及面廣、季節(jié)性強，加之財政所人手少，客觀上給動態(tài)監(jiān)管帶來一定難度。因此，每當忙季，只能滿足于上新數(shù)據(jù)，而對于數(shù)據(jù)的審核、更正、更新、糾偏卻應(yīng)接不暇，反應(yīng)遲鈍，導(dǎo)致有的新數(shù)據(jù)上了，舊的網(wǎng)絡(luò)卻保持原樣，進而發(fā)生人頭經(jīng)費報領(lǐng)中人死了錢照領(lǐng)不誤，補貼同名、同號（身份證號、存折賬號）的現(xiàn)象。

二、對資金實施監(jiān)管的幾點建議

（一）要加強鄉(xiāng)財管理，創(chuàng)新管理模式

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金門類較多、涉及面廣、政策性強，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理勢在必行。但從實際改革與工作來看，權(quán)力在上收，人員在調(diào)用，勢必會影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能的發(fā)揮。因此，首先要調(diào)整管理辦法，確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政重心。其次，要創(chuàng)新管理模式，加強項目資金管理。項目資金管理是當前財政管理的薄弱環(huán)節(jié)，也是管理的難點和重點。尤其是有的項目涉及上下監(jiān)管、行業(yè)與部門監(jiān)管，加之技術(shù)性等問題的交織，很難厘清監(jiān)管主體責任。為此，建議實行“劃分類別、分層監(jiān)管”的辦法管理。具體來講：一是按項目建設(shè)單位的隸屬關(guān)系劃分直接管理與間接管理項目，如鎮(zhèn)、村項目可劃為直接管理項目，衛(wèi)生院、學(xué)校項目就可劃為間接管理項目。對于直接管理項目，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政應(yīng)對項目實施全過程監(jiān)管；對于間接管理項目，應(yīng)由縣財政牽頭，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政參與或受托監(jiān)管。二是按項目內(nèi)容的技術(shù)含量要求劃分技術(shù)性項目和非技術(shù)性項目，技術(shù)性項目由縣財政牽頭，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政參與；非技術(shù)性項目，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政可全權(quán)監(jiān)管。

（二）要加強計劃管理，實行超前控管

主要側(cè)重于鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)財政項目資金的管理及與上級的溝通問題。要強化項目資金的前期控管，就要加強計劃管理，加強與上級項目主管的溝通與聯(lián)系，建立完善的項目庫，增強計劃性，促進可控性。要充分利用現(xiàn)代信息平臺，實現(xiàn)信息共享，促進縣鄉(xiāng)互動。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在信息平臺了解到上級財政投資本鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的項目信息后，要主動與縣財政項目管理的相關(guān)職能股室聯(lián)系。另一方面，縣級財政在明確各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政專項后或撥付財政專項資金時，要及時通知資金項目所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并告知須鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政直接監(jiān)管或參與監(jiān)管的內(nèi)容或事項，以便鄉(xiāng)鎮(zhèn)及時、有效地對項目資金實施監(jiān)管。

（三）要加強日常管理，做實動態(tài)監(jiān)管

要加強日常管理，嚴格專管員制度，加強到人、到戶專項資金的控管，要定期全面開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)到人、到戶專項資金的清理檢查工作，確保人員、面積、金額、賬號等信息與實際相符。要強化部門配合，充分發(fā)揮村級、站所的作用，實施全員、全天候控管，確保隨時掌握動態(tài)，及時變更信息，確保黨和國家惠民政策準確無誤地落實到位。

（四）要加強隊伍建設(shè)，提高管控能力

一要保證足夠的人員編制與在編人員在崗，確保隊伍力量與所承擔的工作量相匹配（當前的財政所承擔了全鎮(zhèn)的財政農(nóng)經(jīng)工作，可謂人少事多）；二要多途徑、多渠道廣納專業(yè)人才，充實財政隊伍，不進關(guān)系人，不進門外漢；三要加大培訓(xùn)力度，不斷提高管理水平。要根據(jù)現(xiàn)實需要，開辦各類培訓(xùn)班培訓(xùn)人才，力爭通過3—5年的努力，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政打造成一支業(yè)務(wù)過硬、技術(shù)精良的財管隊伍。

（五）要配套監(jiān)督權(quán)力，強化監(jiān)管約束

要努力創(chuàng)造條件，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政充分發(fā)揮作用。一要適度放開管理權(quán)。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接管理的專項資金，其管理權(quán)可全部放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，縣級財政只抽查督導(dǎo)。二要適度放開監(jiān)督權(quán)。對間接管理的項目，可按投資規(guī)模的大小和項目內(nèi)容的技術(shù)含量，選擇性地放開監(jiān)督權(quán)，即把規(guī)模小、技術(shù)含量低的項目由縣財政委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政對項目實施監(jiān)督檢查。三要適度放開處罰權(quán)。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職權(quán)范圍內(nèi)的事，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政要有處罰權(quán)，對受托監(jiān)管事項，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政也要有處罰建議權(quán)。只有這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的監(jiān)管才會有力，作用發(fā)揮才能有效。★

課題組成員：伍友明 趙德貴 李定春 馮 梅 湯迎風 魯定宙 袁 華

執(zhí)筆：李定春