關于加強鄉鎮財政資金監管的探討——來自湖北省沙洋縣毛李鎮財政所的報告

■湖北省沙洋縣毛李鎮財政所課題組

鄉鎮財政資金監管，是當前農村社會反映比較強烈的一個問題，也是貫徹落實黨的農村政策的具體財政工作體現。為此，財政部下發了《財政部關于印發切實加強鄉鎮財政資金監管工作的指導意見的通知》（財預【2010】33號），明確了鄉鎮財政資金監管的工作目標和任務，充分肯定了鄉鎮財政就地、就近監管的作用。當前鄉鎮財政資金監管工作狀況如何？筆者以沙洋縣毛李鎮財政所的工作為例進行了調研，對鄉鎮財政資金監管問題進行分析并提出建議，以作探討。

一、當前財政管理與資金監管存在的問題

（一）目前實行的財政管理模式及成效

目前，毛李鎮的財政管理模式有以下幾種：一是本級預算資金 “鄉財縣管”，即“預算共編、賬戶統設、集中收付、采購統辦、票據統管、縣鄉聯網?！倍恰耙藻X養事”專項資金合同管理，即日常服務費的人頭經費及保險按勞務合同兌現，重點項目資金按項目合同管理。三是惠農補貼資金專戶管理，即據實申報，專項辦理，?？顚Ｓ茫耙豢ㄍā敝边_個人賬戶。四是農村財務資金村財鎮代理，即村級會計委托代理服務。五是其他資金歸口管理，即隸屬關系屬鄉鎮的由鄉鎮財政管理，屬縣直的由縣直部門垂直管理，鄉鎮財政就地、就近監管。所有資金由縣財政國庫集中統一收付。

以上財政管理模式的實行，取得了明顯成效：一是以完善鄉鎮財政體制為抓手，加強了預算管理，理順了縣鄉分配關系，提高了財政管理水平，促進了農村經濟發展和社會穩定。二是以落實“收支兩條線”管理為手段，通過嚴格票據管理，實行“以票管收”，從源頭上規范了收入行為，遏制了亂收費，為確保農民負擔不反彈提供了強有力的機制保障。三是以資金管理為載體，實現了鎮、村干部工資直達個人賬戶，惠農資金直達農戶“一卡通”，日常經費按月均衡撥付，社保資金社會化發放，項目資金直達商品或勞務供應商，償債資金直達債權人，有效避免了鎮、村違規使用資金的現象，確保了專項資金?？顚Ｓ门c鎮、村機構的正常運轉。四是以債務鎖定為紅線，遏制了鎮、村及單位新增債務的發生，從根本上控制了舉債，防范和化解了債務風險。五是以財政科學化、精細化管理為目標，不斷完善了財政資金監管體系，為充分發揮財政資金效益提供了體制機制保障。

（二）當前財政資金監管的問題與原因

當前，盡管從上到下都很重視財政資金監管，各項措施得力有效，但具體到鄉鎮一級來講，由于種種原因鄉鎮財政資金監管還存在一些問題。由于涉及鄉鎮財政監管的財政專項資金門類較多，工作復雜，監管很難到位，作用難以發揮。其主要表現為：

一是事前監管缺失。盡管鄉鎮本級財政資金有規范的預算管理與“鄉財縣管”機制作保障，但從財力來講基本處于保運轉、保穩定狀態，也就是說用自有預算資金安排專項支出很少，因此，鄉鎮財政專項資金主要來源于上級。當前除了村級“一事一議”財政獎補資金由鎮、村申報外，其他各項財政專項資金從什么渠道來、金額是多少等，鄉鎮毫不知曉，基本處于被動接受狀態，客觀上導致了鄉鎮財政在財政專項資金事前監管上的先天性不足。

二是資金效益不高。除關系民本民生的各項涉農補貼資金外，其他項目資金基本是靠鎮、村申報項目爭取而來，雖項目有嚴格的審批與監管，跑項目養人、靠項目度日的現象依然存在。即使大部分資金都是用于項目建設，但由于管理水平低與配套資金不到位等原因形成了“半拉子”與“豆腐渣”工程，導致資金使用效益十分低下。

三是監督技能有限。有的項目資金監管需要招投標或政府采購，涉及施工合同的簽定、項目施工的監管等，這對監管人員的專業技術提出了較高的要求，對鄉鎮財政來講是一個新課題。但目前鄉鎮財政所人員有限，難以派出專人跟班工作與學習，導致對項目監管不足。

四是監管約束力差。當前，鄉鎮財政對專項資金的監管不具有處罰權，缺乏約束力。比如，項目竣工后，鄉鎮財政要對項目工程的基建財務決算的合法性、真實性、有效性和準確性等進行審核，對審核中發現的問題要進行處理卻又不具有處罰權。同樣，在處理個人虛報冒領財政專項資金的過程中鄉鎮同樣面臨尷尬境地。

五是動態監管缺乏。主要表現在到人、到戶的補貼資金發放方面，由于該項資金類別多、涉及面廣、季節性強，加之財政所人手少，客觀上給動態監管帶來一定難度。因此，每當忙季，只能滿足于上新數據，而對于數據的審核、更正、更新、糾偏卻應接不暇，反應遲鈍，導致有的新數據上了，舊的網絡卻保持原樣，進而發生人頭經費報領中人死了錢照領不誤，補貼同名、同號（身份證號、存折賬號）的現象。

二、對資金實施監管的幾點建議

（一）要加強鄉財管理，創新管理模式

鄉鎮財政資金門類較多、涉及面廣、政策性強，加強鄉鎮財政管理勢在必行。但從實際改革與工作來看，權力在上收，人員在調用，勢必會影響鄉鎮財政職能的發揮。因此，首先要調整管理辦法，確定鄉鎮財政重心。其次，要創新管理模式，加強項目資金管理。項目資金管理是當前財政管理的薄弱環節，也是管理的難點和重點。尤其是有的項目涉及上下監管、行業與部門監管，加之技術性等問題的交織，很難厘清監管主體責任。為此，建議實行“劃分類別、分層監管”的辦法管理。具體來講：一是按項目建設單位的隸屬關系劃分直接管理與間接管理項目，如鎮、村項目可劃為直接管理項目，衛生院、學校項目就可劃為間接管理項目。對于直接管理項目，鄉鎮財政應對項目實施全過程監管；對于間接管理項目，應由縣財政牽頭，鄉鎮財政參與或受托監管。二是按項目內容的技術含量要求劃分技術性項目和非技術性項目，技術性項目由縣財政牽頭，鄉鎮財政參與；非技術性項目，鄉鎮財政可全權監管。

（二）要加強計劃管理，實行超前控管

主要側重于鄉鎮范圍內財政項目資金的管理及與上級的溝通問題。要強化項目資金的前期控管，就要加強計劃管理，加強與上級項目主管的溝通與聯系，建立完善的項目庫，增強計劃性，促進可控性。要充分利用現代信息平臺，實現信息共享，促進縣鄉互動。一方面，鄉鎮財政在信息平臺了解到上級財政投資本鄉鎮范圍內的項目信息后，要主動與縣財政項目管理的相關職能股室聯系。另一方面，縣級財政在明確各鄉鎮財政專項后或撥付財政專項資金時，要及時通知資金項目所屬鄉鎮，并告知須鄉鎮財政直接監管或參與監管的內容或事項，以便鄉鎮及時、有效地對項目資金實施監管。

（三）要加強日常管理，做實動態監管

要加強日常管理，嚴格專管員制度，加強到人、到戶專項資金的控管，要定期全面開展鄉鎮范圍內到人、到戶專項資金的清理檢查工作，確保人員、面積、金額、賬號等信息與實際相符。要強化部門配合，充分發揮村級、站所的作用，實施全員、全天候控管，確保隨時掌握動態，及時變更信息，確保黨和國家惠民政策準確無誤地落實到位。

（四）要加強隊伍建設，提高管控能力

一要保證足夠的人員編制與在編人員在崗，確保隊伍力量與所承擔的工作量相匹配（當前的財政所承擔了全鎮的財政農經工作，可謂人少事多）；二要多途徑、多渠道廣納專業人才，充實財政隊伍，不進關系人，不進門外漢；三要加大培訓力度，不斷提高管理水平。要根據現實需要，開辦各類培訓班培訓人才，力爭通過3—5年的努力，把鄉鎮財政打造成一支業務過硬、技術精良的財管隊伍。

（五）要配套監督權力，強化監管約束

要努力創造條件，促進鄉鎮財政充分發揮作用。一要適度放開管理權。對鄉鎮直接管理的專項資金，其管理權可全部放到鄉鎮財政，縣級財政只抽查督導。二要適度放開監督權。對間接管理的項目，可按投資規模的大小和項目內容的技術含量，選擇性地放開監督權，即把規模小、技術含量低的項目由縣財政委托鄉鎮財政對項目實施監督檢查。三要適度放開處罰權。對鄉鎮財政職權范圍內的事，鄉鎮財政要有處罰權，對受托監管事項，鄉鎮財政也要有處罰建議權。只有這樣，鄉鎮財政的監管才會有力，作用發揮才能有效?！?/p>

課題組成員：伍友明 趙德貴 李定春 馮 梅 湯迎風 魯定宙 袁 華

執筆：李定春