國外財政監(jiān)督實踐綜述及啟示

■王銀梅

國外財政監(jiān)督實踐綜述及啟示

■王銀梅

財政監(jiān)督是世界各國共同關注的課題，財政監(jiān)督比較完善的國家其基本做法大致相同，比如監(jiān)督體系、監(jiān)督的基本程序及方式、監(jiān)督機構的設置等。但由于國體、政體以及國家機構設置等存在差異，各國的財政監(jiān)督又各具特色，具有自己獨到之處。

一、財政監(jiān)督制度的類型有所差異

財政監(jiān)督大體可為立法型、行政型和司法型三類。由于經濟、政治、文化、宗教信仰等各不相同，各國采用的財政監(jiān)督制度類型有所差異，但均與本國國情相適應。

采用立法型監(jiān)督制度的國家主要有英國、美國、加拿大、澳大利亞、新西蘭等。立法型財政監(jiān)督具有獨立性高、權威性強的特點，財政監(jiān)督權由國會掌控，可有效避免政府行政部門的干擾。其缺點在于行政部門不能及時掌握有關財政信息，阻礙了監(jiān)督效率的提高。

采用司法型監(jiān)督制度的國家主要有法國、西班牙、德國、意大利、日本、希臘等。司法型監(jiān)督的優(yōu)點是監(jiān)督主體將監(jiān)督過程與司法程序聯(lián)系起來，能夠真正做到獨立、公正與客觀。其缺點在于立法機關與行政部門無法及時掌握財政運行情況，最終會影響到監(jiān)督力度。

采用行政型監(jiān)督制度的國家主要有瑞典、瑞士等。行政型監(jiān)督的最大優(yōu)勢是行政部門能直接掌控財政資金的運轉情況，對發(fā)現(xiàn)的問題及時采取相應措施。但行政型財政監(jiān)督將財政管理權與財政監(jiān)督權合二為一，不具備監(jiān)督主體應有的獨立性，大大降低了財政透明度。

但是，具體到某一個國家也并不是絕對只單純采用一種類型，許多國家同時采用兩種或兩種以上的財政監(jiān)督類型。例如美國，兼有立法監(jiān)督和行政監(jiān)督。又如法國，既有司法監(jiān)督，又有行政監(jiān)督，法國既設有依據(jù)憲法獨立進行財政監(jiān)督的國家最高經濟監(jiān)督機關——審計法院，又設有隸屬于財政部門的專門監(jiān)督機構，如財政監(jiān)察專員、公共會計、財政監(jiān)察總署和稅務稽查等，對財政收支情況進行監(jiān)督。由此可推導，財政監(jiān)督制度的多元化將是21世紀財政監(jiān)督發(fā)展的趨勢之一。

二、財政監(jiān)督基本做法大致相同

財政監(jiān)督比較完善的國家，其基本做法大同小異，主要表現(xiàn)在財政監(jiān)督體系完備、法制建設健全、監(jiān)督機制科學合理等方面。

（一）財政監(jiān)督體系構建情況

1、監(jiān)督體系完備，分工明確。縱觀各國財政監(jiān)督體系，雖然各自具體組成有所不同，但基本結構大致相同，一般建立有包括立法部門、審計部門、政府部門和社會公眾多層次立體型的監(jiān)督網，且各監(jiān)督主體之間分工明確、相互協(xié)調。

2、監(jiān)督部門具有很強的獨立性。財政監(jiān)督質量的高低取決于監(jiān)督部門的獨立性強弱，顯然獨立性強是保障財政監(jiān)督質量處于高水平的重要因素。西方國家審計機構的設立普遍遵循了獨立性的原則。在典型市場經濟國家，憲法保護下的獨立審計機構是財政監(jiān)督的重要力量。

（二）財政監(jiān)督的法制化、制度化建設情況

1、財政監(jiān)督法制體系健全。西方國家財政監(jiān)督的法律法規(guī)比較完善，且立法層次高。一方面，西方各國首先在《憲法》中列有財政監(jiān)督的重要條款，提高了財政監(jiān)督的法律權威。另一方面，在憲法條款的基礎上，還確立了相應的法律法規(guī)對財政監(jiān)督進行規(guī)范，如《預算法》、《財政監(jiān)督法》、《國庫法》等。更值得關注的是每部法律對監(jiān)督主體的職責與工作程序等都有具體規(guī)定，而不僅僅是程序性條款，使財政監(jiān)督真正有法可依。

2、財政監(jiān)督執(zhí)法規(guī)范、嚴格。 財政監(jiān)督質量高的國家還有一個突出特點就是執(zhí)法非常嚴格，對于違法違規(guī)者處罰也非常嚴厲，大大提高了違法違規(guī)者的成本。嚴格執(zhí)法使財政監(jiān)督真正具備了威懾力，充分發(fā)揮了監(jiān)督效力。

（三）財政監(jiān)督機制的情況

1、監(jiān)督內容方面。各國財政監(jiān)督均貫穿于財政收支活動的全過程，在此基礎上側重于監(jiān)督財政支出。以法國為例，在保證監(jiān)督主體與監(jiān)督對象相分離的大前提下，對財政收支活動進行全方位的監(jiān)督，并把監(jiān)督的重點放在支出方面。除了對資金進行監(jiān)督外，還設立有對監(jiān)督主體進行再監(jiān)督的機制，而且監(jiān)督與再監(jiān)督都具有完備法律規(guī)范體系。這樣監(jiān)督與被監(jiān)督之間形成相互分離、相互約束的監(jiān)督運行體系，有效提高了監(jiān)督效力。又如，在美國，國會監(jiān)督范圍覆蓋了預算編制、預算執(zhí)行、決算審計等整個預算管理過程。

2、績效監(jiān)督方面。各國除了注重監(jiān)督的全面性外，還注重以績效為核心。財政資金的績效監(jiān)督是對有關單位資金使用效益及部門工作效率的監(jiān)督，不僅包括一般意義上的經濟效益和財務監(jiān)督，也包括社會效益監(jiān)督。各國對財政資金績效的監(jiān)督檢查一般是通過審計方式來實現(xiàn)的。

3、透明度方面。（1）利用現(xiàn)代技術，加強信息披露。當前各國信息披露的發(fā)展方向是建立數(shù)字政府，實現(xiàn)政府在線服務，運用先進的信息與通訊技術，特別是因特網技術來管理公共事務和傳遞公共服務信息。（2）內部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結合，重視發(fā)揮社會監(jiān)督的作用。一是重視大眾傳媒的監(jiān)督。大眾傳媒成為社會公眾與政府進行溝通的媒介，一方面向公眾公布政府財政信息，另一方面向政府傳達公眾意見，從而使政府決策能盡可能滿足社會公眾需求。二是重視中介機構的監(jiān)督。如注冊會計師事務所，其最大特點就是客觀、公正，它們在接受相關單位的審計要求的時候，也用查問題的眼光去發(fā)現(xiàn)其中有無違法違紀現(xiàn)象。例如美、日、法等國都十分重視發(fā)揮社會中介機構在財政監(jiān)督的作用。

4、監(jiān)控手段方面。西方各國的財政監(jiān)督一般都設有發(fā)達的信息化監(jiān)控手段。電子網絡的發(fā)展為財政監(jiān)控提供了平臺，建立了有效的信息共享機制，降低了監(jiān)督成本，對財政資金進行有效的實時動態(tài)監(jiān)控。

三、典型國家財政監(jiān)督的突出特色

（一）法國的公共會計監(jiān)督

法國財政監(jiān)督的突出特色在于公共會計監(jiān)督，法國公共會計在財政監(jiān)督中扮演著重要角色，其涉及范圍極廣，覆蓋了國家所有的公共部門和非營利組織部門。

法國制定有完備的公共會計制度，為公共會計有效發(fā)揮監(jiān)督作用提供了有力保障。具體表現(xiàn)在以下幾方面。

1、法國公共會計制度的成功之處在于：一是保障公共會計人員的獨立性；二是堅持決策權和監(jiān)督權相分離。

2、公共會計監(jiān)督有法可依，具有較強的法律保障。法國出臺的《會計總方案》要求，公共會計按照其統(tǒng)一規(guī)范格式進行披露和報告。

3、對公共會計人員的嚴格管理保障了會計監(jiān)督的有效運行。首先，通過審計法院對公共會計進行直接監(jiān)督。其次，公共會計實行職業(yè)保險制。最后，公共會計實行終身責任制。公共會計因各種原因，如離職、退休等，離開原單位時，審計法院會對其負責的一切賬務進行審計，當確定無任何違法違規(guī)問題后，為其簽發(fā)一份“卸清責任證明書”。如果審計出問題，不管此公共會計身處何方，就是他不在人世了，也要以其先前在保險公司的抵押資產進行賠償。賠償之后，才能發(fā)給其“卸清責任證明書”。“卸清責任證明書”對每個公共會計人員來說意義重大。

（二）美國的國會監(jiān)督

在美國，財政資金運行的各環(huán)節(jié)都應接受國會的監(jiān)督，而且國會具有絕對財政監(jiān)督權勢，這使許多國家的國會都望塵莫及。

1、國會內部設置有完備的預算監(jiān)督組織機構

（1）預算委員會。主要任務是綜合分析預算情況，一是比較預算收入與預算支出，比較各項預算支出；二是對預算收、支、余虧以及債務總規(guī)模做出規(guī)定，且提交國會。

（2）撥款委員會。其主要任務是向國會提出撥款建議和報告，國會根據(jù)撥款委員會的建議和報告通過相關撥款法案。

（3）撥款小組委員會。在美國，真正擁有預算撥款權的是撥款小組委員會，它提出的建議和報告又是撥款委員會提出相應建議和報告的依據(jù)。

（4）國會預算局。國會預算局主要由各方面專家構成。國會預算局的任務主要是協(xié)助國會編制預算，如對經濟形勢進行預測和分析、對預算項目進行專題研究、對國家政策進行評價等。

（5）審計總署。審計總署隸屬國會，與政府保持獨立關系。其審計范圍覆蓋政府部門的財務以及各項財政支出和國家決算。

2、國會建立了詳盡的財政監(jiān)督程序

（1）在預算形成過程中有詳細決策和監(jiān)督程序。共分三大步驟，即提交預算報告→擬訂授權法案和撥款法案→審議通過預算草案。第一步由總統(tǒng)完成；第二步比較復雜，由國會預算局、預算委員會和國會兩院各委員會共同完成，但基于各自不同的分工開展工作、進行監(jiān)督；第三步全院大會完成，并由總統(tǒng)最后簽署確認。

（2）對預算執(zhí)行過程的監(jiān)督。一是監(jiān)督課稅和舉借債務。有關征稅和舉借債務的法案只有眾議院有權提出，而且征稅目的也有明確規(guī)定，包括償還債務，加強國防和提高公民福利。二是控制撥款。對撥款各項內容都做出了明確的規(guī)定，如撥款用途、撥款時效、撥款金額上限，撥款調劑限制等。國會委員會有權要求支出機構以書面形式匯報用款進度，符合要求后才可以得到后續(xù)撥款。每項新的撥款計劃從立項到實施，都必須受國會授權法案和撥款法案的雙重監(jiān)控。此外，還必須由審計總署核準，且符合國會撥款限額。三是控制預算變更和臨時性撥款。美國的預算變更具有嚴格的法律規(guī)定。法律明確規(guī)定，必須有1/3以上的議員同意，預算變更才有效，否則預算變更行為為違法行為，相關責任人必須承擔法律責任。如果截止到9月30日，國會還沒有確定好授權法案和撥款法案，或者撥款法案被總統(tǒng)否決，國會應及時通過延續(xù)決議，參照上財年支出，先臨時撥款，直到有關撥款法案通過為止。

（3）審計監(jiān)督預算執(zhí)行結果。一是派駐監(jiān)察代表對預算執(zhí)行結果進行監(jiān)督。各個行政部門都有國會派駐的監(jiān)察代表，主要進行日常檢查。對于檢查中發(fā)現(xiàn)的問題直接向國會匯報。二是審計總署審計監(jiān)督決算。審計范圍涵蓋聯(lián)邦預算執(zhí)行結果、聯(lián)邦及各行政部門的內部財務、收支情況以及收支的合法合規(guī)性和績效。此外，還可根據(jù)國會的安排，進行特別審計。美國審計監(jiān)督的突出特點在于審計總署還擁有法律賦予的主動審計權限，進行絕對獨立于政府的有效審計。三是國會兩院各委員會評估預算執(zhí)行結果。國會兩院各委員會在接到駐監(jiān)察代表和審計總署的監(jiān)督報告后，以聽證會等方式對預算執(zhí)行結果進行評估。評估的作用在于決定是否對某一部門、某一項目進行后續(xù)撥款。而且一旦查出行政部門有嚴重問題，國會將追究相關責任人的政治和法律責任。

（三）日本的會計檢察院監(jiān)督

日本的會計檢察院是審計監(jiān)督機構，它由檢察官會議和事務總局構成。其中檢察官會議具有最高決策權，是最高領導機構，有三名檢察官，檢察院院長是從這三名檢察官中產生的。這三名檢察官具有平等的地位，各項決策采取合議制，各項重大問題由三名檢察官進行商討后達成一致意見。事務總局是會計檢察院的執(zhí)行機構，負責具體日常工作。事務總局還設有一些業(yè)務司局作為下屬單位，這些業(yè)務司局都有自己確定的職能范圍。會計檢察院的活動經費來源于國家財政。

日本會計檢察院的審計對象包括必審對象和選審對象。會計檢察院可根據(jù)自身的工作情況靈活安排對選審對象的審計活動。會計檢察院在對審計對象進行審計時，側重審計財政活動效果和財政行為的正確性、合法合規(guī)性、經濟性和效率性。

日本會計檢察院的審計內容主要包括中央財政收支和國有資產經營，其中中央財政支出審計又是重中之重。會計檢察院對中央財政支出的審計具有全面性和多次性特點：一是全面性。審計活動涵蓋所有的中央財政支出。二是多次性。對每項財政支出都要進行兩次審計 （預算草案審計和決算審計）。第一次是對預算草案進行審計。會計檢察院審計預算草案后，和審計報告一起提交給國會。審計內容主要包括預算支出結構和績效。第二次是對決算進行審計。通過審計發(fā)現(xiàn)確定是否存在財政資金的違法違規(guī)使用現(xiàn)象，以防止財政資金的挪用、流失和浪費。除此之外，會計檢察院還要對一些特別支出 （尤其是社會保障支出和經濟建設支出）的績效進行評價，并附上改進建議，以便政府和國會作出必要的處理或改進。會計檢察院的審計報告通過首相轉呈議會，首相在轉呈過程中，可以附加說明其不同意見，但沒有權力修改審計報告。議會對審計報告進行審議后做出決議。除了向議會呈送審計報告外，審計結果還向社會公布以接受社會監(jiān)督；向審計對象公布，要求其對存在問題進行整改。審計對象的整改情況還應在下一財年報告給國會。

日本會計檢察院審計包括四大環(huán)節(jié)，即審計計劃、審計實施、分析和研究審計結果以及審計報告。審計人員主要依據(jù)《會計檢察院法》和其他相關法律法規(guī)對審計對象進行審計。

四、國外財政監(jiān)督對我國的啟示

（一）改革行政型財政監(jiān)督制度

從西方發(fā)達國家的審計監(jiān)督制度來看，最大的特色在于審計機構的獨立性。借鑒此經驗，改革我國行政型財政監(jiān)督制度，最根本是要建立有效的權力制約機制——獨立審計制度。但是獨立審計制度的構建要從我國國情出發(fā)。我國既不是立法主導，也不是政府主導，而是黨的統(tǒng)一領導。人大對政府的監(jiān)督要體現(xiàn)監(jiān)督與支持的統(tǒng)一。目前，我國應構建“立法型+行政型”的復合型財政監(jiān)督制度，即審計隸屬人大，同時加強財政內部監(jiān)督。

（二）建立完備的財政監(jiān)督體系

首先是建立起完備的財政監(jiān)督機構體系，其次是確立好各監(jiān)督機構之間的關系。這樣既能保證監(jiān)督的全面性，又能保證監(jiān)督的協(xié)調性。從而避免出現(xiàn)監(jiān)督的越位和缺位，以實現(xiàn)高效、全面的財政監(jiān)督。

（三）加強財政監(jiān)督的法制化建設

進一步健全財政監(jiān)督法律法規(guī)和嚴格的執(zhí)法機制。一是健全財政監(jiān)督法律法規(guī)，以實現(xiàn)財政監(jiān)督機制法制化，增強財政監(jiān)督的法律權威性。二是嚴格執(zhí)法。財政監(jiān)督機構一定要嚴格在法律規(guī)定的職責范圍內行使執(zhí)法權，努力做到嚴格執(zhí)法，提高執(zhí)法威懾力，以減少違法違規(guī)現(xiàn)象。

（四）建立科學、合理、規(guī)范的財政監(jiān)督機制

1、完善監(jiān)督程序。一是從事后監(jiān)督為主轉變到全過程的監(jiān)督上來。二是從注重收入監(jiān)督轉變到收支監(jiān)督并重上來。三是由對外監(jiān)督轉變到內外并重的監(jiān)督。四是要把突擊性監(jiān)督檢查轉變到日常監(jiān)督中來。

2、更新監(jiān)督手段，加強信息化監(jiān)控。充分利用網絡等高新技術，開發(fā)相應的財政監(jiān)督系統(tǒng)，實現(xiàn)財政監(jiān)督的信息化監(jiān)控。

3、加強績效評價制度建設。盡管績效預算改革還面臨諸多技術性問題，但其在發(fā)展方向上是毋庸置疑的。特別對我國而言，從長期以政府本位的計劃經濟財政預算制度向以公眾本位的公共財政制度轉變，迫切需要財政預算理念的根本創(chuàng)新。目前，我國績效評價制度改革最迫切的問題還是規(guī)范管理，推行部門預算改革，把項目預算細編到位。

4、提高財政信息透明度，加強社會監(jiān)督。一是加強公共信息建設，提高財政信息透明度，使社會監(jiān)督有的放矢。二是完善社會監(jiān)督渠道，便于社會監(jiān)督。三是建立監(jiān)督反饋機制，使社會監(jiān)督落到實處。

（五）突出中國特色

財政監(jiān)督制度的有效性取決于其實施環(huán)境，在一國運行高效的制度不一定適合另一國，實際上財政監(jiān)督比較完善的國家基本都在國際通行做法的基礎上根據(jù)自己的國情做出了具體調整。因此，我國財政監(jiān)督制度的建立與完善應適應我國國情，突出中國特色。

財政部財政科學研究所/中南財經政法大學財稅學院)