我國事業(yè)單位社會保障基金管理問題及應對策略

■周 聰

一、事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的背景

（一）減輕國家財政負擔，逐步推進機關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險社會化和市場化進程

事業(yè)單位從業(yè)人員規(guī)模龐大、種類繁多，全國有126萬個事業(yè)單位，財政供養(yǎng)事業(yè)單位人員3000多萬人，占全國財政供養(yǎng)人數(shù)的近80%，加上全國公務員大約900萬人，合計全國財政供養(yǎng)人數(shù)為4000多萬人。除在職外，機關(guān)事業(yè)單位退休人員的養(yǎng)老金，仍然是沿用具有濃郁計劃經(jīng)濟色彩的國家財政統(tǒng)支統(tǒng)付。由于機關(guān)事業(yè)單位退休人員支出增長很快，如全國養(yǎng)老保險支出2000年還只是2115億元，2010年達到10555億元，10年增長近5倍。國家把全部公務員及事業(yè)人的供養(yǎng)和退休人員的養(yǎng)老實行財政大包干，因此負擔極重，不改革現(xiàn)行的養(yǎng)老制度，勢必會影響到構(gòu)建和諧社會公共財政的推進，還會影響到機關(guān)事業(yè)單位的生機活力及未來發(fā)展，這是改革的主要原因之一。

（二）養(yǎng)老保險制度中客觀存在的“多軌制”現(xiàn)象，不利于體現(xiàn)社會公平原則

建立和完善社會保障體系，本來是為了促進和實現(xiàn)社會公平的，政府不能因為公民身份與職業(yè)不同實行不同的養(yǎng)老政策，從社會公平角度看，至少要把企業(yè)和機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老制度統(tǒng)一起來，以減少諸多不必要的矛盾和攀比，有利于促進社會分配公平。從某種意義上講，以養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險為主要內(nèi)容的社會保障體系也是維系社會和諧的根基。目前機關(guān)事業(yè)和企業(yè)職工退休養(yǎng)老金收入差距過大，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金收入分別是企業(yè)職工的2.1倍、1.8倍，自籌的養(yǎng)老金收入不如國家撥付的多，容易引起企業(yè)職工的憤懣。另外，城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距、行業(yè)差距等，都缺乏統(tǒng)一的制度規(guī)范，從而呈現(xiàn)出養(yǎng)老制度碎片化的現(xiàn)象。目前國家即使提高了企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金，但養(yǎng)老金漲幅比例還是比不上工資上漲，養(yǎng)老金缺口仍然巨大。

（三）面臨日益嚴重的人口結(jié)構(gòu)老齡化，必須實行全國統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險制度

當前，我國各地都在建立城保、農(nóng)保等制度，如何并軌統(tǒng)一，逐步過渡完善，既要解決公平性問題，又要研究效率性問題，促進各類養(yǎng)老保險之間的相互銜接、跨行業(yè)地區(qū)流動、提高保值增值能力。隨著我國老齡化步伐的加快，養(yǎng)老保險入不敷出的日子即將到來，機關(guān)和事業(yè)單位退休人員養(yǎng)老保險制度“撥改籌”日益緊迫。我國 2010年老年人扶養(yǎng)比（每百名勞動年齡人口負擔老年人的比例）為 19% ，大約 5個勞動年齡人口負擔 1個老人。預測到 2020年，約3個勞動年齡人口負擔 1個老人，2030年約 2.5個勞動年齡人口負擔 1個老人。據(jù)統(tǒng)計，從 2011年到2015年，我國老年人口比重將由13.3%增加到16%，平均每年增加老年人 860萬，到 2030年，全國老年人口規(guī)模將會翻一番，國家負擔將加重。

（四）趁事業(yè)單位正在進行分類改革，一鼓作氣開展養(yǎng)老保險制度試點。

1995年開始啟動事業(yè)改革，我國事業(yè)單位改革最早就是從科研體制改革起步的，當時全國縣以上科研機構(gòu)共有5800多家，其中 國家級科研機構(gòu)有1000多家，科研人員隊伍可謂龐大，財政包袱相當沉重。過去國家財政是按人頭劃撥科研院所事業(yè)費的，改革后事業(yè)費減少到 1/3，剩下 2/3改為課題經(jīng)費，由科研院所通過申報課題競爭。2006年事業(yè)單位開始實施收入分配改革，實行了崗位績效工作制度，收入由崗位工資、薪級工資、績效工資和津補貼構(gòu)成。同一年，全國實施了規(guī)范的事業(yè)單位公開招聘制度，積極推進事業(yè)單位人事管理制度改革，轉(zhuǎn)變用人機制，全面實行聘用制和崗位管理，2012年，公開招聘制度將在全國各級各類事業(yè)單位中實現(xiàn) “全覆蓋”。從 2011年到2015年，我國將用 5年時間，完成事業(yè)單位分類改革；到2020年，建立新的事業(yè)單位管理體制和運行機制，形成具有中國特色的公益服務體系。繼我國國企改革的結(jié)束，近十多年基本可以說是事業(yè)單位的“改革期”。

二、新時期的中國社保體系正面臨嚴峻挑戰(zhàn)

（一）養(yǎng)老保險基金的籌集方式不能適應人口老齡化的社會需求

2000年，我國60歲和65歲以上的人口占總?cè)丝诘谋壤謩e為10%和7%（第五次人口普查結(jié)果），這標志著我國已進入老齡化社會。第六次全國人口普查結(jié)果顯示，60歲及以上人口占全國總?cè)丝诘?3.26%，根據(jù)中國人口研究中心的研究預測(2003)，2050前我國的老齡人口比例和老齡人口規(guī)模將持續(xù)增長，到2050年，我國60歲和65歲以上的老年人口數(shù)將達到4.5億和3.36億，分別占總?cè)丝诘?2.7%和24.4%。應該說，國家基本養(yǎng)老保險覆蓋面較窄、歷史包袱較重。當前，我國社會保障和養(yǎng)老體系的現(xiàn)狀是，社保基金的覆蓋面很窄，占總?cè)丝?0%的城鎮(zhèn)人口，占用了全國保障費用的83%，而占總?cè)丝?0%的農(nóng)民的社會保障支出只占用了全國保障費用的17%。城鎮(zhèn)人口享有的保障費用是農(nóng)民的25倍之多。

（二）社會保障基金投資渠道單一，效率低并且缺乏透明度

我國社保基金管理以保證安全性為主，除保證正常的開支外，結(jié)余部分僅限于存入專業(yè)銀行或購買國債，近幾年隨著銀行存款利率的下調(diào)，社保基金的收益率也隨之下降，國債的利率受銀行存款利率的影響也不斷下調(diào)，很難保證保值增值。在社保基金管理過程中，出現(xiàn)了政企不分，信息披露不完全，市場監(jiān)督管理力度不大的現(xiàn)象，這就增加了監(jiān)督管理的難度。比如，2002年山西省太原市出現(xiàn)了一起巨大的社保基金挪用詐騙案，2006年上海也發(fā)生了類似的案件，這些案件都是在社保基金管理過程中由于缺乏透明度造成的。

（三）社會保障基金監(jiān)管機制不健全

目前我國社保基金管理機構(gòu)分散，管理層次過多，造成了地區(qū)和部門之間很難協(xié)調(diào)和集中運營，這就加大了社保基金的投資風險。現(xiàn)在各部門都在設置管理機構(gòu)，從而出現(xiàn)了機構(gòu)重復，人員過多，工作效率過低的現(xiàn)象。而且沒有完善的法律法規(guī)，沒有形成統(tǒng)一的、系統(tǒng)的、完整的社會保障法律體系，法制不健全將導致我國社保基金無法可依、無章可循，給基金的籌集、發(fā)放帶來了不便，另外由于法制的不健全，即使立法，它的程序會依賴于政府主管部門，造成以政代法，政法不分。

三、加強事業(yè)單位社保基金管理的制度改革，積極尋求應對策略

我國現(xiàn)行的社會保障制度，從實施至今經(jīng)過一段時間的發(fā)展對我國社保基金的發(fā)展有一定的促進作用，并且初步建立了多層次的社保基金管理模式，但在對社保基金的管理和投資方面有很多的問題。鑒于對以上各類問題的分析，本文從以下幾點來探討我國事業(yè)單位社保基金管理的制度改革和應對策略。

（一）加強立法和執(zhí)法，強化社保基金管理法律依據(jù)

完善和健全法律制度，提高對社保基金管理的立法層次，加強社會保障法律體系的建設，用法律手段從根本上規(guī)范和建立對社保基金的監(jiān)督和管理機制。出臺系統(tǒng)和權(quán)威的關(guān)于社會保障的基本大法，如《社保基金監(jiān)督管理條例》或《中國社會保障法》等社保基金監(jiān)管的法律法規(guī)，指導、規(guī)范基金征繳、管理、支付、運營等過程，明確法律責任，統(tǒng)一法律規(guī)范，構(gòu)建一套權(quán)責分明的社保法律體系，對各類、各級保障部門和管理機構(gòu)進行明確的職責分工，保證社保基金管理和監(jiān)督的效果。同時，進一步拓寬社會保障基金的來源渠道。一是將一定比例的全國社保基金投資于風險分散、收益較高、見效較快的產(chǎn)業(yè)，增加收入；二是要根據(jù)我國國情，考慮征收特種稅收，如征收特種消費稅、遺產(chǎn)贈與稅、特種社會保險稅等，專門用于彌補社會養(yǎng)老基金缺口。此外，發(fā)行政府特種債券，逐步解決隱性負債問題，也是必要的。

（二）確立基本養(yǎng)老理念，體現(xiàn)公平原則

無論是事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革先行，還是公務員養(yǎng)老保險制度改革同行，皆要秉承社會公平和統(tǒng)一國民待遇的原則，逐步取消養(yǎng)老金收入的“多軌制”。國外政府公務員養(yǎng)老待遇優(yōu)厚，普遍高于社會雇員，一般發(fā)達國家公務員退休工資替代率在 67%-84%之間，最低是英國 67%，最高是日本 84%，而非公務員退休工資替代率僅在30%至60%之間。同我國機關(guān)事業(yè)退休工資替代率差不多，但非公務員比我國企業(yè)替代率高近1倍。由此可見，要縮小機關(guān)事業(yè)與企業(yè)退休金收入之間的差距，應當多從企業(yè)提高替代率方面考慮，從解決養(yǎng)老的短板入手，以現(xiàn)有國家財力，努力增加企業(yè)退休金收入。當然，隨著機關(guān)公務員和事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的改革，“多軌制”現(xiàn)象會得到改善，以建立更能體現(xiàn)出中國人性化社會的養(yǎng)老保障體制。

（三）以“三圈理論”分析事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革

美國哈佛大學教授達奇·萊昂納德的“三圈理論”，即價值、能力和支持三個圈，是公共管理領(lǐng)域的一個基本分析框架，用于分析和指導公共決策行為。制定任何一項公共政策，首先必須考慮政策方案的目標能否體現(xiàn)公共價值，是否以公共利益作為政策方案的最重要訴求，即價值問題；其次，必須考慮政策方案的實施與執(zhí)行中的約束條件，達到政策目標的人財物條件是否具備，即能力問題；第三，必須認真考慮政策方案所涉及的利益關(guān)系者的態(tài)度和意見，能否獲得各個方面的認同與配合，即支持問題。只有這三圈相交，這項政策才能得到有效執(zhí)行，達成預期效果。根據(jù)三圈理論分析，事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的公共價值毋庸置疑，這項改革對于建立公平社會和推動機關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險“撥改籌”是很有價值的。但從支持圈分析，應先將事業(yè)單位養(yǎng)老保險開始改革，機關(guān)公務員按兵不動，政策設計者把自身作為“例外”觀看，改革價值說得再巨大，恐怕也難以取信于人。并且試點改革方案是將事業(yè)單位養(yǎng)老保障水平向企業(yè)看齊，這可能會損失相當一部分的支持者，形成改革的阻力。從能力圈分析，這項公共政策改革有價值但缺乏全體支持。因此，在進行改革實施和執(zhí)行前，要么爭取更多的支持，要么重新調(diào)整公共政策，擴大三圈相交的重疊部分，推動變化。

（四）事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革，做加法還是做減法

事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革應當從解決“養(yǎng)老不公”著眼，實行分類改革，逐步到位，老人保留老辦法，中人略減，新人多降，限定一個時期內(nèi)使其與企業(yè)退休養(yǎng)老金水平接軌。最主要的是讓國家逐漸退出養(yǎng)老重負，推崇實行多元化養(yǎng)老保障體系。首先，要加快建立企業(yè)年金制、機關(guān)事業(yè)單位公職人員補充年金制度，實現(xiàn)基本養(yǎng)老金機關(guān)事業(yè)企業(yè)一致性，繳費比例、財政 扶持度、養(yǎng)老金替代率必須統(tǒng)一。其次，第二部分為個人賬戶養(yǎng)老金，這部分資金來源應當分類解決，薪酬制度改革之前參加工作的老同志由財政負擔，中人可建立工齡遞減的繳費比例，新人必須完全按照新規(guī)定執(zhí)行，以合理劃分政府與機關(guān)事業(yè)公職人員之間的繳費責任。第三，就是以機關(guān)事業(yè)補充年金制度，按照公職人員在職的績效、工齡、職位職稱等方面的指標，補充公職人員維持較高的養(yǎng)老金生活水平，相當于西方發(fā)達國家復合型養(yǎng)老保險制度。社會保險制度的發(fā)展是與國家經(jīng)濟發(fā)展狀態(tài)密不可分的，從建國到現(xiàn)在，中國已經(jīng)打破了長期以來在計劃經(jīng)濟體制下形成的我國社會保險費用完全由政府和企業(yè)承擔的做法，建立了以社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合為主要特點的現(xiàn)代企業(yè)養(yǎng)老保險制度，保障了離、退休人員的基本生活，維護了社會穩(wěn)定。目前，全國大多數(shù)省份已經(jīng)取消了公費醫(yī)療，公務員都將納入城鎮(zhèn)職工醫(yī)保，率先破除了醫(yī)療保險“雙軌制”，以避免基于身份不同而產(chǎn)生的社會差異不公。養(yǎng)老保險性質(zhì)也是一樣，需要多方努力，逐步消弭差別，建立社會主義人性化的統(tǒng)一養(yǎng)老制度。