以規范鄉鎮財政所優化財政管理的路徑探析：以湖北省丹江口市為例

■張明華

丹江口市位于鄂西北，漢江穿境而過，擁有世界文化遺產、著名的道教圣地、國家5A級旅游區：武當山,亞洲第一大人工淡水湖、國家南水北調中線工程調水源頭：丹江口水庫,有被譽為“漢民族民歌第一村”的呂家河民歌村和 “中國民間文化活化石”的伍家溝故事村等響亮的城市名片。全市總面積3121平方公里，耕地面積30.6萬畝，總人口45萬人，其中農業人口32萬人。2011年，全市國民生產總值108億元，財政收入21.43億元。全市設置20個鄉鎮辦（處、區）財政所，鄉鎮財政專管員編制207人、實際在崗166人。

近幾年，隨著社會主義新農村建設的推進和公共財政職能的不斷加強，國家財政支持鄉鎮的強農惠農政策不斷增加，涉農資金逐漸涵蓋了基層社會的各個領域，加強鄉鎮財政管理工作、努力提高鄉鎮財政工作水平已經到了刻不容緩的地步。鄉鎮財政所作為一個重要的綜合經濟管理職能部門，是財政工作的基石，在解決落實“三農”問題中處于“排頭兵”的位置，如何貫徹落實中央有關強農惠農政策責任重大、責無旁貸。因此，必須按照湖北省財政廳《關于開展規范化鄉鎮財政所創建工作的指導意見》，全面加強鄉鎮財政所規范化建設進程，大力推進鄉鎮財政科學化精細化管理水平，更好的服務農村經濟社會發展。

一、以領導重視為契機、加強創建組織保障

幾年來，各級財政部門高度重視鄉鎮財政所建設和鄉鎮財政管理工作。財政部長謝旭人就任以來，非常關注鄉鎮財政管理工作，提出并大力推進財政科學化精細化管理。他說，“天下大事，必作于細”。財政職能作用的發揮都要通過一件件具體的管理工作去體現、去落實。他提出，全面推進財政科學化精細化管理，進一步提高財政管理水平，重點在基礎，關鍵在基層。他強調，基層財政建設是各級財政組織體系建設的重要組成部分，縣鄉財政和財政部門內部基層單位是財政管理的重要責任主體和載體，是推進財政科學化精細化管理的重要力量和組織保障。各級財政、特別縣市財政一定要加強基層財政所建設，加強對鄉鎮財政工作的指導，充實鄉鎮財政職能，強化鄉鎮財政監管職責，全面推進鄉鎮財政管理各項工作。湖北財政廳王文童廳長也在創新“六型財政”建設思路中一針見血地指出：當前鄉鎮財政干部隊伍建設存在人心不穩、素質不均、體制不順、勁頭不足的現象。尤其是鄉鎮財政干部沒有從本質上樹立 “有為求有位”的思想觀念，大家埋怨的比較多，抱怨的情緒比較重。因此，要重點解決影響和制約鄉鎮財政發展、阻礙鄉鎮財政管理的突出問題，著力改善鄉鎮財政工作在促進農村經濟發展、保障社會民生、優化職能監管等方面存在的薄弱環節，要進一步完善財政管理體制，理順財政運行機制，提高鄉鎮財政管理績效，充分發揮鄉鎮財政在促發展、保民生等方面的重要職能作用。

2012年以來，丹江口市財政局黨委把規范化財政所創建活動作為今后一段時期“雙基”建設的重要抓手，旨在通過創建活動進一步強化隊伍建設，規范業務管理，完善基礎設施，有效解決基層財政管理中的瓶頸問題，從而進一步提升基層財政管理水平，努力實現財政管理的科學化精細化目標。為了便于工作開展，進一步加強各項創建目標的落實，丹江口市財政局研究印發了《丹江口市規范化鄉鎮財政所創建實施方案》，并成立了以局長楊軍為組長、黨委書記陳敬波、副書記副局長陳剛為副組長、各科所長、局屬各單位負責人為成員的創建工作領導小組，領導小組下設辦公室，辦公室設在農財局，農財局長任辦公室主任，具體負責指導規范化鄉鎮財政所創建工作。

農財局以此為契機，認真加強學習，盡快熟悉創建任務，明晰工作思路，努力開創工作局面。按照上級工作要求，迅速制定了《丹江口市規范化鄉鎮財政所創建實施方案》，深入財政所指導開展工作，籌備創建申報資料，加強硬軟件工作落實，檢查督導專管員制度建設和鄉鎮財政基本信息庫建設，使規范化創建工作取得了較快地進展。

二、開展宣傳教育、明確創建目標

自財政部和湖北省財政廳提出強化“兩基”（基礎、基層）建設、促進“兩化”（科學化、精細化）管理要求以來，特別是湖北省財政廳推行財政專管員制度建設以來，丹江口市財政局立足基層，狠抓基礎，在全市大力宣傳、組織開展規范化管理創建年活動。2012年初，丹江口市財政局積極組織開展“兩項建設”活動，在認真加強工作宣傳和制度建設的同時，切實加強基層財政隊伍建設，組織基層財政干部開展樹學習標兵、工作標兵和評寫作能手、崗位技術能手活動，并以湖北省廳建立鄉鎮財政資金監管工作聯系點為契機，在全市建立了2個規范化鄉鎮財政所建設示范點，通過樹立樣板、現場觀摩、集中培訓等形式，培育典型、以點帶面，全面推進鄉鎮財政規范化管理工作。

在建設示范點的基礎上，丹江口市財政局按照“全面推進、重點實施、分類指導、逐步達標”的創建工作思路，因地制宜地確立了規范化創建目標。2012年—2015年，通過連續四年標準化、制度化的創建工作，初步實現鄉鎮財政機構職能合理化、業務工作程序化、內部管理制度化、隊伍建設規范化、辦公設施標準化；同時，通過抓基層、促機關、帶系統，努力實現上下有活力、工作出經驗、隊伍有形象、管理上水平的目標。

三、加強鄉鎮財政建設，提升基層財政管理水平

自啟動規范化財政所創建工作以來，丹江口市財政局根據各財政所實際情況，采取分類指導、試點先行的方法，對基礎工作好的，鼓勵其發揮典型示范作用，著力通過典型引導使其他財政所學有榜樣，做有方向。全市20個鄉鎮辦（處、區）財政所全部申報創建規范化財政所，其中有6個財政所申報本年度第一批創建，浪河鎮財政所作為樣板試點先行開展各項建設工作，起到了很好的帶動和示范作用。全市各個財政所都積極行動，結合鄉鎮財政工作實際，認真加強組織機構、業務工作、基層管理、基礎設施建設、信息化建設和隊伍建設等六個方面的創建活動，不斷規范鄉鎮財政業務，全面提升基層財政管理水平。

（一）加強鄉鎮財政管理

一是加強鄉鎮財政預算編制及執行情況指導。進一步規范預算“兩上兩下”編制程序，實行定員管理。二是鞏固完善了鄉財縣管體制。2007年5月，市政府印發《關于調整和完善鄉鎮財政管理體制的通知》，進一步規范市鄉兩級財政分配關系。按照“預算共編、賬戶統設、集中收付、采購統辦、票據統管”的管理模式，將鄉鎮各類收支納入到“鄉財縣管”范圍。使國庫集中支付覆蓋面達到100%。三是加強鄉鎮報表管理。報表全部做到統一編制、統一決算、統一上報，達到了及時、準確、完整、真實的目標。四是強化鄉鎮債務管理。全市各鄉鎮認真貫徹執行國務院關于制止鄉村發生新的債務的“三個不準”和“兩項制度”，堅決控制新增不良債務。近兩年，各鄉鎮利用移民外遷的有利時機，積極籌措資金，大力化解賬面債務310余萬元；對于隱性債務，把握在財政可控范圍內，切實防范財政風險。

（二）規范村級財務管理

全市實行村級會計委托代理服務和村集體“三資”監管代理服務，實行代理服務全覆蓋，統一建立了村級財務收支預決算制度，堅持“量入為出，略有結余，收入合法，支出合理”的原則編制財務預算，實施民主理財，委托代理。全市統一制定了村級財務報賬程序、賬務處理、會計核算制度，統一運用電腦軟件進行電算化管理，20個財政所全部建立了“三資”監管平臺，全市構建了“三資”交易監管網絡系統。

（三）強化財政資金監管

2012年以來，丹江口市財政局把鄉鎮財政資金監管工作當做鄉鎮財政中心工作來抓，把鄉鎮財政包村專管員制度建設作為一項剛性任務加強管理。先后出臺了《鄉鎮財政資金監管暫行辦法》、《鄉鎮財政包村專管員制度》、《資金監管信息通達工作辦法》、《鄉鎮財政資金監管抽查巡查制度》、《公開公示制度》、《專管員必備信息錄入辦法》、《包村專管員百分考核實施細則》和《鄉鎮財政專管員資金監管信息反饋制度》等一系列規章制度，進一步明確了鄉鎮財政所的職能定位，加強了鄉鎮財政監管的職責要求，強化了對涉農資金發放和涉農收費的監督管理。同時，在全市上下建立起資金監管信息通達機制，加強了鄉鎮財政資金監管信息傳遞和信息反饋的規范處理，建立了資金監管信息員制度，明確了各科室、二級單位副科、局長（主任）、財政所預算會計為資金監管信息員，實現了兩個“全覆蓋”，即：所有鄉鎮財政工作全覆蓋，所有鄉鎮村組財政資金信息全覆蓋。該制度執行以來，各財政所信息員認真履行職責，按要求及時上傳和下達有關工作信息，確保了全市鄉鎮財政資金監管工作信息及時通達。2012年上半年，丹江口市財政局共接到省財政資金監管信息18個，市局業務科室資金監管信息40多個，下達財政所資金監管信息送達單800余份，收到財政所資金落實情況信息反饋單800余份，規范性監管運作初顯成效，鄉鎮財政財務管理工作發生了質的變化，財政資金監管工作取得了很好的社會效果。

（四）落實公開公示制度

公開公示是規范鄉鎮財政工作的關鍵環節，各鄉鎮財政所不斷從形式和內容上進行創新，加強鄉鎮財政工作公開面和公示程序，增強鄉鎮財政資金透明度。鄉鎮財政所按要求將應納入鄉鎮財政資金監管范圍的資金，全部納入鄉鎮財政監管范圍。對各項補助資金和項目資金，都要積極做好基礎數據的收集、整理和錄入工作，對容易發生變化的各類基礎數據，實行重點核實和抽查。首先，明確公示主體。由丹江口市財政局政務公開辦以及鄉鎮財政所“公開查詢點”分別進行網上公示，今年上半年,在“丹江口市財政與編制政務公開網”站上公示各類鄉鎮財政資金62項,金額1.8億元。20個財政所查詢點公示各類鄉鎮資金52項61萬多戶 (次),金額1.4億元。其次，細化公示內容，鄉鎮財政所通過政務公開查詢網將各項資金的補助政策、對象、標準、金額、文件、監督電話、查詢方式等進行公開，并由財政包村專管員到各村組引導村民進行查詢。第三是規范公示形式：一方面，以“財政與編制政務公開網”為平臺實行網上公開；另一方面，以會議宣講、發放《公開信》、張貼宣傳標語、鎮、村公開欄、公示牌等形式實行常年公開，提高了鄉鎮財政資金透明度和知曉率。

（五）建立抽查巡查機制

丹江口市財政局把建立抽查巡查機制作為督促鄉鎮財政工作的重要舉措來抓，財政局業務監管部門、相關科室組成聯合專班，定期不定期深入鄉鎮檢查各類涉農補助資金、項目資金使用管理情況，督導基層財政所對本鄉鎮財政資金使用情況進行監管。據統計，上半年農財局、財政監督局、綜改辦以及農業、社保、教科文、商貿等相關科室累計開展抽查巡查18次，共檢查項目37個。此外，財政局還要求鄉鎮財政包村專管員，加強對所轄村組戶涉及所有財政工作情況進行抽查，建立檢查臺賬，分析并上報有關問題，有效保證了涉農資金安全高效運行。建立鄉鎮財政工作抽查巡查年終考評機制，市財政局將鄉鎮財政工作抽查巡查納入財政所工作質量化考核范圍，明確規定農財局與相關科室除對鄉鎮財政工作進行日常檢查外，每半年和年終還要定期兩次對鄉鎮財政資金進行專項檢查，檢查結果作為財政所年度工作的重要考核內容。

（六）加強專管員制度建設

丹江口市財政局制定了專管理員百分考核實施細則、建立專管員包村信息系統、制作了專管員工作手冊和工作日志，對專管員實行網格化管理，要求掛牌式服務，采取末位淘汰和輪崗交流的方式進行激勵和工作約束，把年終考核成績，與評先評優、晉升、績效激勵掛鉤，增強了專管員責任意識、進取意識、奉獻意識。

四、夯實基礎工作，提升服務功能

丹江口市財政局全面加強全市鄉鎮財政干部隊伍建設，不斷提高干部隊伍素質。一是緊密結合“思想大解放，促進大發展”大討論活動，切實加強干部隊伍能力建設，大力提高依法行政、科學理財的能力，學習政策、運用政策的能力，協調各方、服務群眾的能力，開拓創新、狠抓落實的能力，廉潔自律、拒腐防變的能力。同時，針對農村改革工作面臨的新形勢和新問題，積極深入鄉村開展調查研究，傾聽農民群眾呼聲，增強服務“三農”意識。二是加強干部隊伍作風建設。在全市大興密切聯系群眾之風、艱苦奮斗之風、批評和自我批評之風、真抓實干之風，力戒“空、虛、假、驕、懶、奢”現象。三是加強對鄉鎮財政專管員和村級財務會計的思想政治及業務培訓，提高服務意識和工作能力。四是加強反腐倡廉建設。認真貫徹落實黨風廉政建設責任制，加強廉政學習教育，嚴格執行反腐倡廉各項規定，結合業務工作的開展，積極做好反腐敗抓源頭標本兼治工作，促進鄉鎮財政黨風廉政建設。五是加強信息網絡管理。搭建了市鄉財政信息管理平臺，將預算制度、國庫集中支付、非稅收入征管、國有資產管理信息平臺逐步整合到一起；切實加強了農村集體“三資”監管平臺的管理運用，嚴控村級財務收支行為。

通過加強基礎管理工作，不斷夯實和壯大了鄉鎮財政在農村經濟建設中的主戰場作用，鄉鎮財政所開拓進取，奮發努力，不斷提高了駕馭鄉鎮財政財務管理工作能力。首先，鄉鎮財政干部思想受到很好的教育。鄉鎮財政干部由以前的收入征管型過度為綜合服務型，思想觀念發生了根本性轉變，進一步明確了職能定位。廣大干部職工嚴格執行《鄉鎮財政包村專管員制度》，認真落實“網格化”管理要求，加強A/B角職責更替、強化責任意識、大局意識。所有鄉鎮財政干部，無論職位如何，都承擔了包村專管員的職責，逐步做到了對所包村基本情況、所有信息資料了如指掌，做到“出門一把抓，進門再分家”，對各項財政工作一攬子抓到底、負總責；其次，各財政所堅持以科學化精細化管理為重點，著力加強自身建設。全市20個鄉鎮財政所全面制定了符合本地工作實際的規章制度，做到用制度管權、按制度辦事、靠制度管人，用標準化的流程規范各項財政業務的操作；第三，規范基礎信息工作，強化了監管范圍能力。按照湖北省財政廳印發的《鄉鎮財政專管員必備信息目錄》要求，丹江口市局科學的設置了農戶補貼信息錄入軟件，統一要求鄉鎮財政所做好基礎信息工作，各鄉鎮財政所加大工作力度、突出工作重點，建立了完整、規范的基本信息資料庫，為更好地落實財政涉農工作奠定了基礎。第四，強化了財務管理、規范了賬務處理。各財政所嚴格按照《丹江口市鄉鎮財政資金監管辦法》和《丹江口市農村集體“三資”管理辦法》的要求，認真加強財務管理，落實一把手負責制，嚴格依照制度和標準程序撥付資金，嚴格依法加強“三資”交易管理，嚴控資產、資源漏洞。

丹江口市農村財政財務管理局經常性深入到財政所加強業務指導，規范賬務處理手段，糾正財務核算弊病。7月初，還專門舉辦了專管員及農村財務會計培訓班，邀請專業會計講課，統一了會計目錄，統一了賬務處理程序，統一了會計核算附件，統一了票證使用。使全市鄉鎮財政管理工作逐步走了上科學化、規范化、法制化、民主化道路。

五、穩步推進創建工作，全面取得豐碩成果

丹江口市自開展規范化財政所創建工作啟動以來，全市各鄉鎮辦 （處、區）財政所對照創建目標，圍繞創建重點，加強基礎設施建設，加強基層財政管理，加強各項業務規范，加強信息溝通，逐步形成了良好的創建氛圍，特別是第一批申報的六家財政所面對時間緊、人手少，創建工作面廣量大的現狀，全員出動，加班加點，確保規范化財政所建設起好步、開好頭，著力提高速度、努力規范建設行為，財政所硬軟件建設水平得到全面提升，工作面貌煥然一新。創建成效體現在四個方面：

（一）創建工作有榜樣

浪河鎮財政所作為全市規范化財政所創建的試點，先行一步啟動創建工作。該所克服創建工作面廣量大、經驗匱乏、示范壓力大等問題，堅持把創建活動作為提升基層財政服務水平，實現科學化、精細化管理的重要抓手，突出“五抓”舉措扎實開展創建工作：抓思想認識提高，形成創建合力；抓創建方案制定，推進工作進程；抓軟件資料搜集，提升創建層次；抓硬件設施到位，增強服務功能；抓業務工作規范，提高創建實效。通過創建，該所基本達到了組織機構規范化、隊伍建設規范化、業務工作規范化、基礎設施規范化、內部管理規范化的“五個規范化”要求。

（二）業務能力有提升

通過建立健全責任體系，科學設置崗位，細化工作職責，完善預算支出績效評價、財政運行全過程監督、非稅收入征管、協稅護稅工作等機制，將規范化創建與業務上臺階有機結合，會計管理、會計檔案、會計核算等基礎工作實現全面提升、規范運作，依法理財、科學理財水平得到明顯提高。

（三）服務效能有提高

通過制定并實施崗位職責、文明衛生、首問負責、所務公開、考核激勵等一系列內部管理制度，嚴格按制度辦事，用制度管人，精心打造財政服務大廳、一折通補貼發放平臺，采取多種方式公開公示惠農補貼發放標準，設立舉報箱、舉報電話，在提高服務效能上下工夫，使黨和國家的各項惠農政策得到有效落實。

（四）辦公環境有改善

通過創建，六家財政所的工作環境均有不同程度的改善，財政服務大廳、辦公室、會議室、多功能活動室、檔案室等配套用房得到有效落實，辦公設備配置功能齊全。各所財政服務大廳按照統一要求進行裝修，更換制度和流程上墻，專管員信息公開上墻，添置LED顯示屏、空調、電腦等辦公設備，設置了觸摸查詢系統，設立便民服務區及配套設施，為前來辦事的群眾提供了更為便捷的服務。