政府采購績效評價體系的建立與完善

■周 猛

一、政府采購績效與績效評價

政府采購績效是指政府采購產出與相應的投入之間的對比關系。政府采購績效是一個內涵十分豐富的概念，它包括了效率、效益、公平、效果、影響等多種內涵。政府采購政策目標的多元性，使得對政府采購績效必須從多角度或多層面進行評估。作為政府采購實施的重要一環，政府采購績效評價，是指對政府采購活動全過程和政府采購參與人的業績和效果進行綜合評定。政府采購績效評估不僅是對政府采購活動過程效率的評價，而且是對政府采購效果的評價；不僅要評價政府采購活動本身，還要評價它對政治、社會產生的影響；不僅是對政府采購全過程的評估，而且是對全體政府采購參與者的評估。所謂政府采購全過程是指：政府采購從項目啟動：項目計劃：項目實施：項目控制：項目收尾五個環節；所謂全體政府采購參與者是指：政府采購管理部門、監督部門、采購單位、采購代理機構、供應商、社會民眾等。政府采購績效評估能夠及時糾正不當的政府采購行為，規避風險,促進政府廉政建設。

二、政府采購績效評價的歷史發展

政府采購是一種政府財政行為，政府采購績效評價是財政績效評價的一個重要組成部分，包含于財政績效評價之中。從20世紀西方政府機構推行“3E”評估法以來,西方國家經過數十年的摸索和實踐，逐步建立起了以法制規范、全民參與、機構健全、評估方法科學的績效評估體系。我國政府財政績效評估研究在20世紀80年代中期才開始起步，尤其近年來也取得了一定的成果，政府績效評估水平也取得了長足的進步。政府績效評估更注重科學發展的要求,注重群眾參與。但政府采購績效評估的研究與實踐在國內只是近幾年的事情。2003年11月，財政部、監察部印發 《集中采購機構監督考核管理辦法》，僅對政府采購中代理機構績效評估的實施進行抽象的制度性規定，但對整個政府采購活動的綜合績效缺乏評估。由于理論探索和實踐上的相對缺乏，現行的政府采購績效評價不可避免地存在一些問題，主要表現在：缺乏統一的法律保障,沒有明確的管理機構,未構建規范的指標體系,支出評價內容不完整；重定量評價，輕定性評價；重合規性評價，忽視效益評價；評價對象僅局限于項目本身，而忽視項目內外因素的綜合分析；重事后評價，輕事前預測，事中調查與分析、控制；績效評價意識淡薄，評價執行主體單一，法制化、規范化、標準化管理程度不足；支出評價結果的約束乏力。

三、政府采購績效評價體系的建立和完善

隨著政府采購規模的日趨擴大，社會各界對進一步提高政府采購績效的呼聲也越來越高。面對新形勢、新要求，建立與完善政府采購績效評價體系必須從如下幾個方面著手：

（一）確定評價主體

評價主體包括：一是政府機關，主要負責政府采購績效評價制度和政策的制定；二是專家組，主要負責協同相關政府部門確定評估指標和評估標準，對政府采購績效評價進行分析；三是社會公眾，負責對政府采購代理機構的服務質量、服務效果進行評價。

（二）建立政府采購績效評價指標體系

政府采購績效評價指標分為定量指標和定性指標兩類。定量指標具體包括：

1、政府采購節支率。政府采購節支率是指政府采購的資金節約額與政府采購預算金額的比率，它是用于衡量政府采購的節支情況的最基本指標。其公式為：政府采購節支率＝（政府采購預算金額－實際政府采購金額）÷政府采購預算金額×100%。政府采購資金節支率包括某個具體采購項目的節約率、某類采購對象的節約率和當年全部政府采購的節約率。

2、政府采購周期。即平均項目采購周期 (天數)＝采購項目時間/項目次數。該指標主要用于衡量集中采購的行政效率和衡量政府采購是否能夠及時滿足單位的需要。

3、規模指標。即政府采購的貨物或服務的數量。一是政府采購絕對規模，即年度政府采購總額=當年貨物類采購金額+當年工程類采購金額+當年服務類采購金額。二是政府采購相對規模，即當年政府實際采購金額÷當年財政支出總額（或 GDP）。

4、政府采購人員效率。用于考察政府采購人員的辦事效率。一是人員經費比重，即當年人員經費÷當年政府采購額；二是人均采購額，即當年政府采購額÷政府采購人員數量。

5、政府采購政策效率。用于評價政府采購對經濟增長的貢獻，即：政府采購對經濟增長的貢獻＝（GDP變動的百分比÷政府采購規模變動的百分比)×100%。

6、管理效率。用于衡量政府采購管理體制和機制設計得是否科學、是否能夠有效運作。衡量管理效率的指標主要有：①投訴發生率：投訴次數/采購項目次數×100%；②采購文件合格率：合格文件數/文件總數×100%；③采購信息公開程度：已公開采購信息項目權重/應公開采購信息項目權重×100%。

定性指標主要包括：①政治效益。主要用于衡量社會公眾從政府采購活動中獲益的情況。②社會效益。主要考察政府采購是否支持民族產業發展，采購產品是否符合節能環保要求，社會及民眾對政府采購的滿意程度如何等。③代理機構服務滿意率，指采購人或供應商對政府采購代理機構服務的滿意程度。④信用指標。用于衡量供應商的資質水平及所提供的產品或服務的質量。⑤采購人員狀況。主要包括采購人員年齡結構、學歷結構、業務水平等。⑥規章制度。主要考察政府集中采購機構內部控制制度是否完善，各操作崗位之間的監督制約機制是否健全，制度是否認真遵守等。

（三）健全政府采購績效評價標準

我國政府采購績效評價標準可分為“優、良、中、低、差”五個檔次。在定性指標中可運用問卷調查法確定評價標準。 如為：≥90分為 “優”，≥80但＜90分為“良”，≥70 但＜80 分為“中”，≥60但＜70 分為“低”，＜60 分為“差”。定量指標的評價標準一般采用遞進平均法來計算多檔次標準值。首先，計算所有測算樣本數據的平均值，作為“中”檔次標準值。其次，計算大于“平均值”的樣本數據的平均值，作為“良”檔次標準值。再次，計算大于“良”的樣本數據的平均值，作為“優”檔次標準值。“低”、“差”的標準值計算依此類推。

（四）建立政府采購信息管理平臺，及時進行政府采購績效評估信息的披露

將政府采購監管機構、各政府采購當事人計算機終端鏈接，形成全國性政府采購監管網絡，實現在全國范圍內政府采購信息資源的共享。通過政府采購信息資源的共享和政府采購績效評估信息披露，以增加政府采購的透明度，提高采購效率和采購質量，推進采購服務的不斷改善，降低政府采購費用。

（五）組織政府采購績效評估的實施

組織政府采購績效評估應按如下步驟進行：一是明確評估任務。即明確需要評估的具體對象、評估的目的及具體要求；二是評估前準備工作。正式評估前，應成立評估領導小組和工作小組，評估領導小組負責評估工作的指導、審批，評估工作小組負責制定評估工作計劃和進行具體評估工作；三是評估項目的資料和數據的收集與記錄，由政府采購評估工作小組負責完成；四是確定評估方法并對評估對象進行分析。根據評估內容和要求的不同，分別選擇定量分析方法、定性分析方法或兩種方法的有機結合，對評估對象進行分析；五是編制政府采購項目評估報告；六是根據評估結果實施相應的激勵或懲戒措施。

（六）加快立法步伐，促進依法評估

可考慮制定專門的《政府采購績效評價法》，以實現政府采購在評價原則、管理制度、操作標準和工作程序上的統一。借助于法律的剛性約束力，把政府采購績效評價納入法制化軌道，為政府采購績效評價順利開展提供制度保障。

（七）強化政府采購績效評估隊伍建設

政府采購績效評價涉及面廣，專業性強，需要評估人員既要掌握財政、政府采購相關專業知識，又要熟悉財務會計、審計和相關法律，并能熟練地運用各種評估方法。為了政府采購績效評估工作的規范、有序開展，應對現有人力資源進行深度培訓，同時注重借助建立專家庫，切實打造作風硬、業務精、素質高的政府采購績效評價人才隊伍。

（八）建立政府采購績效責任追究制度

政府采購績效評價作為對各級財政和政府采購中心日常目標考核、評先評優和責任追究的依據。績效評價較好的，對相關單位和個人給予獎勵；績效評價較差的，對相關單位和個人給予批評和處罰；對采購機構工作人員與供應商惡意串通或權錢交易，造成中標價格高于市場平均價格的，移交有關部門立案查處，構成犯罪的，依法追究刑事責任。