當前分稅制財政管理體制改革的成效、問題及對策

■寇鐵軍 周 波

作為中央與地方財政關系的載體，財政管理體制是關于各級政府之間財政級次、財政收支權限劃分及政府間財力配置的根本性制度規范。1994年分稅制改革時，我國以“中央和地方政府事權和財權對稱”為指導，劃分中央和地方財政收入，建立過渡時期政府轉移支付制度，初步解決了“兩個比例”大幅下降問題后，最終于中國共產黨第十七次代表大會確立“建立和完善政府間財力與事權匹配體制”原則，用于指導我國現行政府間財政關系改革和完善。

從理論上講，政府間財力與事權匹配目標可以分解為兩部分，一是中央和地方財力配置，包括稅權、非稅收入和債權在內的財權以及政府間轉移支付，一是作為前置條件的中央和地方專有和共有事權和支出責任劃分。就兩個組成部分關系而言，政府間財力與事權匹配原則，首先依賴于中央和地方政府職能劃分和權力配置，要求中央和地方財政支出職責劃分與中央和地方政府承擔的各項職能、職責適應；其次，根據“以支定收”的管理邏輯，確定中央和地方財力配置。實踐中，世界各國通常選擇分稅制這種最規范、最定型的財政體制模式作為載體，規范中央和地方稅權、組織各層級政府財政收入、實施政府間財政轉移支付，確定各層級政府財力。我國現行中央和地方財力配置就是在1994年分稅制財政體制改革建立的中央和地方財政分配關系框架中予以規范的。

一、我國分稅制財政管理體制的主要成效

（一）基本確立分級財政管理體制的總體框架

中國1994年施行的分稅制改革以原計劃經濟條件下的財政包干制為基礎，按照“存量不動，增量調整，逐步提高中央的宏觀調控能力，建立合理的財政分配機制”原則設計，采取“三分一返一轉移”形式，即劃分收入、劃分支出、分設稅務機構，實行稅收返還和轉移支付制度。應該說，基于1994年分稅制財政體制改革建立起來的財政體制，初步遵循了“市場與政府合理分工→確定并劃分不同層級政府職能、支出責任→包括稅權、非稅收入和債權在內的各層級政府財權劃分→政府間轉移支付”的理論邏輯，為實現政府間財力與事權匹配目標奠定了良好基礎，初步建立了符合社會主義市場經濟體制要求的中央與省級政府間財政分配關系的基本架構，找到了適合社會主義市場經濟的中央與省級政府財政分配關系的載體。

（二）財政收入穩定增長機制與中央財政的主導地位已逐步建立

我國1994年建立的分稅制財政體制，明確劃分中央和地方的稅種和分享比例，建立政府間轉移支付制度和分級預算制度，中央政府在中央地方關系中保持強勁的支配能力，國家和中央財政收入不斷增長，在制度層面對我國多級財政體制產生正面效應，改變了我國中央政府財政依靠地方政府財政上解的歷史，突出了中央政府及其財政的主導地位。其一，中央財政收入占全部財政收入的比重明顯提高，如1993年中央財政收入占全部財政收入的22%，而1994年實行分稅制的當年，中央財政收入占全部財政收入的56%，目前中央財政收入穩定在55%左右。其二，財政收入占GDP的比重明顯提高，1993年財政收入占GDP比重為12.8%，而2009年財政收入占GDP比重為20.4%。

（三）逐步設立的中央對省轉移支付制度有利于緩解政府間縱向財力不均衡，推動區域經濟社會協調發展

中央政府對省級政府轉移支付是分稅制財政管理體制不可或缺的重要組成部分。1994年至2009年，中央政府對省級政府轉移支付從550億元增長到28000億元，其中，稅收返還4886億元。從中央政府財政看，隨著中央政府對省政府轉移支付和稅收返還力度的日益加大，轉移支付和稅收返還占中央政府財政支出的比例呈明顯上升趨勢，從2000年的45%上升到2009年65.2%；從省級政府財政看，隨著中央政府對省政府轉移支付和稅收返還力度加大，轉移支付及稅收返還對省級收入的貢獻率越來越大。2009年，中央政府對省政府轉移支付及稅收返還占省級財政總收入的比重上升到46.75%。

二、我國現行分稅制財政管理體制存在的主要問題

分稅制財政體制運行十八年來，伴隨我國財政體制不斷改革完善的過程，我國財政體制內生蘊含和累積的體制性弊端也在不斷凸顯，政府間財力與事權不匹配，并成為影響我國政府間財政關系的重要因素。

（一）當前“分稅制”側重于財權劃分而忽略事權

受到1994年我國中央財政收入占全國財政收入以及財政收入占GDP“兩個比例”大幅度下降問題的現實約束，我國的分稅制在一定程度上是側重政府間財政收入劃分的“分錢制”，而對于作為政府間財政收入劃分前提的、政府間事權劃分重視不足，中央和地方事權、財政支出責任界定模糊，缺乏明確的劃分界限和標準。我國現行《憲法》規定，除國防、外交、戒嚴等職權外，中央政府的18項職權與地方各級政府基本相同。這同樣在2004年修改通過的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第四章“地方各級人民政府”第五十九條中得以明確。我國縣級以上地方各級人民政府行使如下職權：執行國民經濟和社會發展計劃、預算，管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業、環境和資源保護、城鄉建設事業和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監察、計劃生育等行政工作。省及以下地方政府不僅承擔法定事權支出責任，而且承擔中央指派或下放時難以清晰界定委托事權的支出責任，加大了地方政府財政支出壓力。

（二）中央政府集中較大財力，基層政府事權與財力不匹配

在中央和省級政府層面，分稅制改革以及此后的多次系列局部調整將能取得較多稅收收入的稅種 （消費稅、車輛購置稅、關稅、船舶噸位稅、海關代征部分的增值稅、鐵道部和各銀行總行、各保險公司總公司集中繳納的營業稅）劃歸中央，取得較少稅收收入的稅種（房產稅、城市房地產稅、城鎮土地使用稅等）劃歸地方，中央政府在中央地方共享收入中擁有較大分享比例，如增值稅的75%，所得稅的60%。而劃分給地方政府的稅源卻不佳，這使得地方政府難以具備調控區域經濟的充足財力保障，也無法有效激勵地方政府組織財政收入，使地方政府，特別是落后地區的地方財政過于依賴轉移支付。

省以下地方政府未真正進入分稅制狀態，而是演變成弊病明顯的分成制和承包制這一財政體制凝固態。這造成基層財政保障能力薄弱，部分基層政府收支矛盾突出。2009年全國存在財力缺口縣區為1232個，占全國總數的44%，資金缺口高達1048億元。

（三）中央政府對省級政府的轉移支付制度尚待健全

1、專項轉移支付缺乏科學標準、決策隨意性大。覆蓋面過寬，已喪失“專項”特征。2009年中央專項轉移支付撥款覆蓋了幾乎所有的預算支出科目，補助對象涉及各行各業。

2、轉移支付結構不合理。從轉移支付結構上看，與一般轉移支付相比，專項轉移支付數額長期處于偏大狀態，2009年專項轉移支付額占轉移支付總額的比重是52%，絕對額為12359億元；其三，從縱向上與中央對省級政府轉移支付相比，我國事實上存在著大量的省對省等形式的橫向轉移支付，轉移支付形式更是不規范且底數不清，方式多樣。

三、完善我國分稅制財政管理體制的基本思路

給出完善我國分稅制財政管理體制對策之前，重申建立我國財政管理體制的兩個原則是重要的。其一，集權為主，分權為輔，注重集權與分權均是雙向的，即縱向和橫向。就目前中國的現實而言，應更注重縱向的分權與橫向的集權。其二，事權與財權、財力匹配原則。不能只強調事權與財力相匹配、相統一。要緩解基層財政收支不對稱、基層政府事權與財力不匹配的局面，不能只從財力方面加以考慮。更要適當下放財權，如地方舉債權、地方稅權，給地方一定的立法權，使地方提供地方性公共產品與準公共產品具有正常資金來源渠道，同時也增加地方政府調控經濟社會發展的手段。

（一）以中央和地方權力配置和分割為主線，劃分中央和地方事權和支出責任

遵循適度分權、受益和職能優勢原則，采取列舉法，就行政事務、外向事務、社會秩序類事務、科技教育類事務、公共事務、產業和經濟發展事務和社會保障事務，在中央、省、市、縣（市）等政府層級間確定各自專有事權和共有事權；不能一一列舉的“未明事項”可由上級政府行使或由上級政府委托下級政府行使權力。在各層級政府基于本級政府職能優勢充分恰當行使事權的基礎上，采取列舉法，明確劃分中央和地方政府的各自財政支出責任。與各層級政府專有事權對應的財政支出責任由本級政府財政承擔，與各層級政府共同承擔事權對應的財政支出責任由各級政府根據具體情況分別承擔，避免上級政府出于“財政自利”轉移財政支出責任，進而形成各層級政府財權和財力配置的重要依據。

（二）適度增加省級政府財權財力。

可以將個稅及尚未開征的社保稅設置成共享稅，流轉稅、消費稅、企業所得稅和資源稅等歸中央，財產類稅歸地方；并適時開征一系列的輔助稅種如環境保護稅、遺產稅。同時，以經濟效率為基礎，在省以下行政層級間合理劃分原有的各專有稅種，具體可以將利于宏觀調控的稅種劃為省級政府主體稅，將稅源遍布，較為分散的稅種劃為市和縣級的主體稅；將同經濟發展直接相關的稅種確定為省、市、縣三級共享稅，并制定能夠增強基層財力的劃分比例。堅持中央稅收立法權的主導地位，要賦予地方一定稅收立法權。省（自治區、直轄市）級政府稅收在接受中央財政監督、不影響國家宏觀調控大局的前提下，可以自行設立地方性稅種，并報全國人大常委會備案。

（三）完善財政轉移支付制度

提高一般性轉移支付在全部轉移支付中所占比重，將每年新增財政收入部分適當用于加大一般轉移支付，將長期存在、數量穩定、與一般轉移支付無明顯差別的專項轉移支付適時納入一般性轉移支付，漸進降低專項轉移支付比例。使用“因素法”取代“基數法”，因地制宜地探索構成轉移支付科學分配依據的“因素法”的諸因素及其權重。主要考慮人口、人均GDP、人均財政收入、土地、地理位置、資源等因素。壓縮共享稅，增加中央或省級固定收入，適時取消稅收返還，這是因為稅收返還是為了保護分稅制改革前既得利益的。注重建立和規范橫向轉移支付制度，規范對口支援，實施橫向轉移支付，促進各地區財力的橫向均衡，加快欠發達地區經濟社會發展與地區間協調發展。

（四）正確處理財政運行中的條塊關系

在中國財政運行中不僅有中央與地方的塊塊關系，還有各部門的條條關系。也可以理解為縱向的塊塊關系和橫向的條條關系。中國在計劃時期財政關系是以條條為主條塊結合的，而在社會主義市場經濟時期，實行的是塊塊為主條塊結合的財政制度。這就要處理好部門財政與塊塊財政的關系，處理好在中國具有財政預算權的各部門與同級財政部門的關系，處理好發改委、教育、衛生等部門財政與同級財政的關系，實行資金整合，緩解條塊分割的狀況。