義務(wù)教育階段 “擇校”治理的法律困境與出路：教育法學(xué)視野下的反思

李 方

（鄭州市淮河路小學(xué)，河南 鄭州 450004）

隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國民眾的生活水平與消費(fèi)需求都有了較大提高，人們的物質(zhì)財富也越來越多。根據(jù)馬斯洛的需要層次理論①馬斯洛需求層次理論（Maslow’s hierarchy of needs），亦稱“基本需求層次理論”，是行為科學(xué)的理論之一，由美國心理學(xué)家亞伯拉罕·馬斯洛提出，主要是指人的需要有一個從低級向高級發(fā)展的過程，低層次需求的滿足會激發(fā)高層次需求。，人們在低層次需求獲得滿足的同時，就會產(chǎn)生更高層次的需求。特別是改革開放以來，社會在精神層面的需求空間不斷擴(kuò)展，尤其對教育的重視程度與日俱增。但是，我國教育水平和發(fā)展能力還處于較低階段，人民群眾對優(yōu)質(zhì)教育資源的強(qiáng)烈需求與良好教育資源供給嚴(yán)重不足的矛盾日益激化，于是人們開始尋找市場化的教育資源配置方式，希望通過 “擇校”來為自己的子女謀求優(yōu)質(zhì)的教育資源。“擇校”現(xiàn)象的出現(xiàn)具有一定的合理性，它不僅反映了人們對于優(yōu)質(zhì)教育資源的強(qiáng)烈渴望，而且也反映了我國短缺的教育資源配置的不均衡與不合理。

我國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展存在地域與城鄉(xiāng)的巨大差別，導(dǎo)致貧困地區(qū)與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)、鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)的義務(wù)教育資源配置極不均衡，即使在同一地區(qū)，校際間的差異也是非常明顯的。所以，為保證義務(wù)教育階段教育機(jī)會的平等，我國實(shí)行按照行政區(qū)域劃分要求適齡兒童 “就近入學(xué)”的原則，嚴(yán)禁學(xué)生跨學(xué)區(qū)自主選擇學(xué)校就讀。但是，在現(xiàn)實(shí)中存在的 “以權(quán)擇校”、“以錢擇校”等現(xiàn)象卻嚴(yán)重?fù)p害了義務(wù)教育的公益性、公平性，引發(fā)了社會成員的不滿情緒。于是如何解決好義務(wù)教育階段的“擇校”難題，已成為全面推進(jìn)素質(zhì)教育，構(gòu)建社會主義和諧社會的迫切要求。

一 “擇校”現(xiàn)象的基本內(nèi)涵

“擇校”現(xiàn)象的產(chǎn)生絕不是偶然的，它是教育資源配置不均衡與教育供需矛盾激化等因素綜合作用的具體表現(xiàn)，因之，世界各國都存在教育 “擇校”的治理問題。但是，不同的國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同，教育狀況差別較大，對 “擇校”內(nèi)涵的認(rèn)識也是有差異的。

在美國，“擇校”主要是指在義務(wù)教育階段，政府允許家長根據(jù)未成年子女的能力、興趣和需要，自主選擇適合子女成長的學(xué)校及教育內(nèi)容②James B.Egle.The Constitutional Implications of School Choice.Wisconsin Law Review，1992.509.轉(zhuǎn)引自吳亮《論美國對家長擇校的法律監(jiān)督及其啟示》，《外國教育研究》，2012年第2期。。在我國，“擇校”主要是指在優(yōu)質(zhì)教育資源稀缺、適齡兒童無法全部接受無差別的免費(fèi)的優(yōu)質(zhì)教育的情況下，學(xué)生及家長主動選擇適合自身發(fā)展的學(xué)校，以占有更多的優(yōu)質(zhì)教育資源，促進(jìn)自身發(fā)展的自覺行為①李芳，《北京市義務(wù)教育階段擇校的現(xiàn)狀分析》，《教育科學(xué)研究》，2008年第2期。。可見，“擇校”在美國等發(fā)達(dá)國家主要側(cè)重于子女的興趣、愛好與發(fā)展需求，是在教育資源充足的背景下而做出的自由選擇；而我國的 “擇校”重點(diǎn)體現(xiàn)在對優(yōu)質(zhì)教育資源的爭奪，并不太顧及子女的興趣、愛好及發(fā)展特長。所以，我國對義務(wù)教育 “擇校”的治理不能不考慮國情，必須從實(shí)際出發(fā)。

（一）“擇校”現(xiàn)象產(chǎn)生的背景

我國 “擇校”現(xiàn)象的存在由來已久，且存在于求學(xué)的整個階段。但是，由于 “義務(wù)教育”②“義務(wù)教育”是根據(jù)法律規(guī)定，適齡兒童和青少年都必須接受的國家、社會、家庭必須予以保證的國民教育，其實(shí)質(zhì)是國家依照法律的規(guī)定對適齡兒童和青少年實(shí)施的一定年限的強(qiáng)迫教育的制度。選自《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》，1985年5月27日公布。的公益性、平等性等特征與 “以權(quán)擇校”、“以錢擇校”等不合理 “擇校”現(xiàn)象格格不入，所以才會飽受民眾爭議。我國義務(wù)教育階段的 “擇校”現(xiàn)象有其特殊的背景與特點(diǎn)。一方面，我國義務(wù)教育資源非常稀缺。國內(nèi)每年對義務(wù)教育的投入占財政支出的比例較低，導(dǎo)致義務(wù)教育資源長期不足，特別是鄉(xiāng)村中小學(xué)教學(xué)條件較差，教師人員嚴(yán)重缺乏。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在國際上當(dāng)人均國內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到1500美元左右時，教育經(jīng)費(fèi)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為4%左右；而我國的國內(nèi)生產(chǎn)總值于2004年已達(dá)1500美元左右，而國家財政性教育經(jīng)費(fèi)所占的比例卻只有2.79%，盡管統(tǒng)計(jì)口徑不同，但仍可以看出差距是巨大的③全國教育科學(xué)規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，《國家重點(diǎn)課題“稅費(fèi)改革后農(nóng)村義務(wù)教育投入保障機(jī)制問題研究”研究成果述評》，《當(dāng)代教育論壇》，2005年第16期。。具體到義務(wù)教育階段的教育投入就更少了。另一方面，我國義務(wù)教育資源配置極不均衡。有限的教育經(jīng)費(fèi)在不同地區(qū)、不同學(xué)段，甚至同一地區(qū)、同一學(xué)段的不同學(xué)校之間也存在著分配失衡現(xiàn)象。21世紀(jì)教育研究院院長楊東平教授明確指出：若是僅僅運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的供求矛盾關(guān)系解釋社會上與日俱增的 “擇校”浪潮是不確切的，因?yàn)槲覀兊膬?yōu)勢教育資源比10年前增加了幾倍，學(xué)齡人口比10年前大大降低了，怎么能說供求關(guān)系越來越緊張了呢？除了一種社會和文化背景的原因外，顯然有特定的制度性原因，即變相的 “重點(diǎn)學(xué)校”制度。我們用傾斜的方式打造少數(shù)的名牌學(xué)校，人為地制造學(xué)校差距④盧剛，《又是一年擇校時，家長學(xué)生何時才能“不折騰”?》，《新華每日電訊》，2009年3月28日。。另據(jù)統(tǒng)計(jì)，2004年，上海市普通小學(xué)、初中生人均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費(fèi)分別為6680.22元、5386.37元，分別是河南省普通小學(xué)、初中生人均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費(fèi)的39倍、37倍⑤王憲平、熊慶年，《公辦、民辦學(xué)校共同發(fā)展的特征及其實(shí)現(xiàn)》，《教育發(fā)展研究》，2001年第6期。。尤其是新世紀(jì)以來，知識經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使人們空前重視基礎(chǔ)教育，家庭對子女的教育投入也隨之增加，甚至為了子女能享受到優(yōu)質(zhì)教育資源，各類不正當(dāng)?shù)?“擇校”行為層出不窮。所以，義務(wù)教育階段的 “擇校”現(xiàn)象是教育資源投入不足與教育資源配置不均的必然選擇。

（二）“擇校”現(xiàn)象的實(shí)質(zhì)

義務(wù)教育階段 “擇校”與國家 《義務(wù)教育法》規(guī)定的 “就近入學(xué)”原則是沖突的，二者的沖突在一定程度上體現(xiàn)了市場機(jī)制與國家干預(yù)的沖突。義務(wù)教育是每個人的基本權(quán)利與義務(wù)⑥《中華人民共和國憲法》第46條規(guī)定：“中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)”，這里的教育是指義務(wù)教育，同時也使義務(wù)教育成為具有強(qiáng)制性的國民教育。，權(quán)利體現(xiàn)著義務(wù)教育自由不受侵犯，每個人都可以要求國家提供義務(wù)教育并可以行使義務(wù)教育選擇權(quán)，權(quán)利的絕對行使就會形成市場自由機(jī)制；義務(wù)體現(xiàn)著國家干預(yù)，體現(xiàn)著國家對每個公民的要求，義務(wù)的絕對化就會形成行政集中機(jī)制。因此，義務(wù)教育階段 “擇校”現(xiàn)象的產(chǎn)生是教育市場化與國家干預(yù)均衡的產(chǎn)物，“擇校”的實(shí)質(zhì)是在國家干預(yù)下的市場選擇的結(jié)果，“擇校”本身并無不當(dāng)，甚至在一定意義上還是受教育者的一種權(quán)利。現(xiàn)在，讓民眾無法接受的是無序的、不正當(dāng)?shù)?“擇校”現(xiàn)象，因?yàn)樗粌H違反了國家的教育法規(guī)，還侵犯了別人接受優(yōu)質(zhì)教育機(jī)會的權(quán)利。

二 “擇校”現(xiàn)象與義務(wù)教育的法律聯(lián)系

“擇校”是人們選擇教育資源的一種自由，并不是所有的 “擇校”現(xiàn)象都是不允許的，比如人們選擇一些民辦學(xué)校就讀，只要這種 “擇校”行為不損害義務(wù)教育階段公民平等地接受優(yōu)質(zhì)教育資源的機(jī)會。

（一）法律權(quán)利規(guī)范上的共存性

我國 《義務(wù)教育法》第4條規(guī)定：“凡具有中華人民共和國國籍的適齡兒童、少年，不分性別、民族、種族、家庭財產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等接受義務(wù)教育的權(quán)利，并履行接受義務(wù)教育的義務(wù)”。因此，義務(wù)教育是法律明確賦予每個適齡兒童的法定權(quán)利與義務(wù)。義務(wù)教育的強(qiáng)制性決定了兒童沒有是否接受教育的自由權(quán)，但有接受什么樣教育的自由權(quán)，這是受憲法和教育基本法律保護(hù)的權(quán)利①王怡、何善平，“對擇校與就近入學(xué)的法理學(xué)分析”，《陜西教育學(xué)院學(xué)報》，2007年第4期。。在法律上，權(quán)利意味著主體可以自由地選擇和實(shí)施一定的行為，是每個人除了受到物質(zhì)力量或法律阻礙外，可以任意作為的自然能力②[羅馬]查士丁尼著，《法學(xué)總論法學(xué)階梯》，商務(wù)印書館1987年版，第12頁。。自由是權(quán)利的內(nèi)容，有權(quán)利即意味著權(quán)利主體有選擇這樣做或那樣做、不這樣做或不那樣做的自由。也就是說法律既然規(guī)定了我國兒童受教育的權(quán)利，也就使其具有了接受教育的自由，這種自由不是可否接受義務(wù)教育的選擇，而是接受什么樣義務(wù)教育的選擇。另外，憲法給予每個公民受教育的權(quán)利——即公民依法所享有的，國家通過各種具體措施予以保障的，在各類學(xué)校和各種教育機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)科學(xué)文化知識以及接受各種技能訓(xùn)練的一項(xiàng)基本權(quán)利③溫輝，《受教育權(quán)入憲研究》，北京大學(xué)出版社2003年版，第15頁。。“擇校”是公民實(shí)現(xiàn)受教育權(quán)的具體方式，也是人們自主地對受教育權(quán)加以選擇和控制的過程。

國內(nèi)有學(xué)者認(rèn)為我國 《義務(wù)教育法》第12條規(guī)定：“適齡兒童、少年免試入學(xué)。地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學(xué)校就近入學(xué)”，“擇校”與此條規(guī)定是矛盾的，“擇校”是一種法律禁止的行為。從法理上講，這里的 “就近入學(xué)”是針對政府行為提出的強(qiáng)制性規(guī)范，是政府必須為保障適齡兒童上學(xué)持有的底線，而不是對適齡兒童上學(xué)的強(qiáng)行規(guī)定④陳家斌、李思思，“論我國義務(wù)教育階段擇校現(xiàn)象的合理性”，《現(xiàn)代中小學(xué)教育》，2008年第9期。。《世界人權(quán)宣言》第26條規(guī)定：家長有為子女選擇合適教育的優(yōu)先權(quán)利。義務(wù)教育階段兒童受教育權(quán)首先就是指受教育的自由權(quán)，側(cè)重于權(quán)利的 “自由”、“選擇”的屬性⑤勞凱生，《變革社會中的教育權(quán)和受教育權(quán)：教育法學(xué)基本問題研究》，教育科學(xué)出版社，2003版，第187頁。。我們認(rèn)為既然 “就近入學(xué)”是受義務(wù)教育者的一項(xiàng)權(quán)利，故他們就有 “擇校”的權(quán)利。

“擇校”是一種受教育權(quán)利，剝奪受教育者的這種權(quán)利并將弱勢群體限制在薄弱學(xué)校是教育中的強(qiáng)權(quán)和不公⑥文東茅，《我國城市義務(wù)教育階段的擇校及其對弱勢群體的影響》，《北京大學(xué)教育評論》，2006年第4期。。在法律權(quán)利層面，“擇校”與義務(wù)教育是可以共存的，我國的 《義務(wù)教育法》并不排斥“擇校”的權(quán)利。同時，“擇校”可以滿足人們的需要，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源的利用；可以促進(jìn)學(xué)校之間的競爭，提高區(qū)域內(nèi)教育的總體發(fā)展水平；還可以彌補(bǔ)教育經(jīng)費(fèi)的不足⑦賈向英，《義務(wù)教育階段擇校現(xiàn)象分析》，《當(dāng)代教育論壇》，2008年第2期。。義務(wù)教育賦予了兒童選擇教育的權(quán)利，故 “擇校”也是義務(wù)教育的題中之義。

（二）法律權(quán)利行使上的互斥性

我國 《義務(wù)教育法》雖然沒有明確禁止 “擇校”現(xiàn)象，而且從法律的角度而言，“擇校”也是受教育者的一種權(quán)利，但是我國目前存在的 “擇校”行為卻是違背 《義務(wù)教育法》基本精神的。也就是說，“擇校”是受教育者的一種權(quán)利，但權(quán)利行使的方式是違背教育法律精神的。

由于我國法律對 “擇校”沒有明確規(guī)定、戶籍制度的限制及學(xué)區(qū)劃分 “就近入學(xué)”的政策，致使我國 “擇校”行為在某種程度上具有不正當(dāng)?shù)男问健Ｄ壳拔覈?“擇校”的主要形式有：（1）以分“擇校”：是指用考試分?jǐn)?shù)來選擇學(xué)校，是以學(xué)生考試分?jǐn)?shù)為主要依據(jù)，決定其能否獲得優(yōu)質(zhì)的教育資源，接受高質(zhì)量的教育⑧黃裕文，《走出擇校的峽谷團(tuán)》，《青海教育》，2002年第7期。。在義務(wù)教育免試入學(xué)的規(guī)定下，這種考試入學(xué)的方式顯然是不符合教育法精神的。（2）以錢 “擇校”：即用錢來引導(dǎo)人們的“擇校”行為，“擇校”要繳納高昂的擇校費(fèi)及其他費(fèi)用。在義務(wù)教育免費(fèi)入學(xué)的背景下，這種形式顯然是與教育法相悖的。（3）以權(quán) “擇校”：指有權(quán)的家長利用手中的 “權(quán)力”，不憑分?jǐn)?shù)也不憑錢為子女選擇學(xué)校的行為，這種 “擇校”的學(xué)生即是大家所謂的 “條子生”或 “關(guān)系生”。目前，存在的“共建生”⑨“共建生”就是政府機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位為了滿足員工子女入學(xué)，通過單位贊助錢或物的方式與知名中學(xué)建立“共建”關(guān)系，從而使雙方“互惠互利”，單位員工子女可以輕松享受極為緊缺的優(yōu)質(zhì)教育資源。資料來源自于http://www.aoshu.com/e/20111012/4e9505c96b72e.shtml.最后訪問日期2012-05-29。現(xiàn)象也應(yīng)該引起教育法的注意，它嚴(yán)重?fù)p害了教育公平原則。這些擇校方式明顯地帶有權(quán)力濫用的意味，是任何法律都不能容忍的。（4）其他變相的 “擇校”形式。當(dāng)然，“擇校”現(xiàn)象的形式不可能一一形容，只能做大致的歸類，除了以上幾種典型的 “擇校”形式外，在現(xiàn)實(shí)中還有像“占坑班”①“占坑班”，是指部分公辦學(xué)校的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)自辦或與社會培訓(xùn)機(jī)構(gòu)合辦小學(xué)生學(xué)科培訓(xùn)班，從中選拔優(yōu)秀小學(xué)生升入本校初中。通過這種途徑進(jìn)名校的學(xué)生需要先參加考試，考試合格后才能進(jìn)入培訓(xùn)班，謂之“占坑”。然后在培訓(xùn)班中再經(jīng)過多次考試排定名次，初中學(xué)校再根據(jù)名次錄取小學(xué)生，謂之“排位”。資料來源于http://baike.baidu.com/view/3348975.htm.最后訪問日期2012-05-29。、戶籍 “擇校”等形式。這些 “擇校”形式不僅與義務(wù)教育的精神相悖，而且使家長們耗費(fèi)大量精力與財力，是義務(wù)教育畸形發(fā)展。

“擇校”本身可以是受教育者的一種權(quán)利，《義務(wù)教育法》并不禁止。但我國目前的 “擇校”形式卻是不正當(dāng)?shù)模?《義務(wù)教育法》所不能容忍的。而且這些 “擇校”形式會造成教育資源的非合理布局和非均衡配置；會造成教育資源的巨大浪費(fèi)；額外收費(fèi)會使家長不堪重負(fù)，有苦難言②張治國，《對義務(wù)教育階段擇校現(xiàn)象的思考》，《陜西教育學(xué)院學(xué)報》，2003年第19期。。

三 我國 “擇校”現(xiàn)象對教育法的挑戰(zhàn)

“擇校”行為可以增強(qiáng)教育制度的靈活性、多樣性、自主性，擴(kuò)大學(xué)習(xí)者的選擇權(quán)，滿足不同消費(fèi)者的不同需求，提高學(xué)校辦學(xué)的責(zé)任意識和效率，培植一種競爭、進(jìn)取的市場精神。它還可以通過市場來配置教育資源，吸引各種民間資本進(jìn)入教育領(lǐng)域，大大緩解國家投資的沉重負(fù)擔(dān)。但是，在某些情況下這種改革又會擴(kuò)大強(qiáng)勢群體與弱勢群體之間的差距，導(dǎo)致社會分層的強(qiáng)化，并有可能將那些因社會和地理位置的原因被邊緣化的群體排除在競爭和 “擇校”的新機(jī)制之外，產(chǎn)生社會的不公平問題③勞凱聲，《重構(gòu)公共教育體制：別國的經(jīng)驗(yàn)和我國的實(shí)踐》，《北京師范大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2003年第4期。。因此，我國對 “擇校”現(xiàn)象要合理對待，一方面要適當(dāng)允許合理的 “擇校”行為，對 “擇校”行為予以法律規(guī)范，因?yàn)?“擇校”既不能完全市場化，又不能國家行政化，依法治校是教育改革的方向與出路。另一方面，要對我國現(xiàn)存的那些不正當(dāng)?shù)?“擇校”形式予以法律規(guī)范，因?yàn)檫@些 “擇校”現(xiàn)象嚴(yán)重違背了教育法律精神。

（一）我國 “擇校”現(xiàn)象對教育法原則④依據(jù)法理，法律規(guī)范分為法律原則與法律規(guī)則，法律原則是法律上規(guī)定的用以進(jìn)行法律推理的準(zhǔn)則。在沒有相應(yīng)的法律規(guī)則時，可以代替規(guī)則來作出裁決，即較有把握的應(yīng)付沒有現(xiàn)成規(guī)則可以適用的新情況。有法律規(guī)則的情況，必須適用法律規(guī)則，不能適用法律原則。可以說法律原則既是指導(dǎo)，也是補(bǔ)充。下文提到的教育法規(guī)則是與教育法原則對應(yīng)的概念，不再贅述。的挑戰(zhàn)

一方面，當(dāng)前我國存在的 “擇校”現(xiàn)象違背了義務(wù)教育公平、平等性原則⑤《中華人民共和國義務(wù)教育法》第四條明確規(guī)定：“凡具有中華人民共和國國籍的適齡兒童、少年，不分性別、民族、種族、家庭財產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等接受義務(wù)教育的權(quán)利，并履行接受義務(wù)教育的義務(wù)”。這體現(xiàn)了我國義務(wù)教育公平、平等的基本理念。。那些不正當(dāng)?shù)?“擇校”行為正是違背了義務(wù)教育公平、平等性原則，才應(yīng)該受到法律的約束，具體表現(xiàn)為家長與學(xué)生對教育的選擇是不自由、不平等的。1.教育選擇的起點(diǎn)不平等。我國現(xiàn)有的優(yōu)質(zhì)教育資源有限，不能滿足每個學(xué)生的需求，于是每位父母都希望自己的子女進(jìn)入好學(xué)校就讀。然而選擇學(xué)校主要是以學(xué)生家庭的經(jīng)濟(jì)、政治等綜合實(shí)力為標(biāo)準(zhǔn)，在 “擇校”過程中往往以 “錢”、“權(quán)”、“關(guān)系”作為 “擇校”的標(biāo)準(zhǔn)，這使得教育的公平問題成為 “擇校”的最大詬病；2.教育選擇的終點(diǎn)不平等。家長與學(xué)生并沒有自由、平等地選擇學(xué)校的權(quán)力，學(xué)校既不考慮學(xué)生的興趣愛好，也沒有顧及到不同社會群體對教育選擇的不平等，既不會尊重所有學(xué)生的選擇，也會以不正當(dāng)?shù)睦碛删芙^部分學(xué)生的要求，這實(shí)際上不是學(xué)生 “擇校”，而是學(xué)校 “擇生”，從某種意義上看，是經(jīng)濟(jì)利益所驅(qū)使。我國目前存在的 “擇校”行為實(shí)際上與正義原則是背道而馳的⑥梁東榮、張艷敏，《從羅爾斯正義原則的視角檢視中國擇校現(xiàn)象》，《江西教育科研》，2007 年第1 期。。

另一方面，當(dāng)前我國存在的 “擇校”現(xiàn)象違背了義務(wù)教育公益性原則⑦《中華人民共和國義務(wù)教育法》第六天明確規(guī)定：“國務(wù)院和縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)合理配置教育資源，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，改善薄弱學(xué)校的辦學(xué)條件，并采取措施，保障農(nóng)村地區(qū)、民族地區(qū)實(shí)施義務(wù)教育，保障家庭經(jīng)濟(jì)困難的和殘疾的適齡兒童、少年接受義務(wù)教育。國家組織和鼓勵經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)支援經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)施義務(wù)教育”。這體現(xiàn)了國家保障教育資源平均合理配置，實(shí)現(xiàn)國民教育利益最大化原則，本文稱作公益性原則。。我國的優(yōu)質(zhì)教育資源是有限的，并且優(yōu)質(zhì)資源的集中是以犧牲普通學(xué)校的正常發(fā)展為代價的。如重點(diǎn)學(xué)校和示范學(xué)校是在犧牲普通學(xué)校的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，他們在國家特殊政策的保護(hù)下進(jìn)入良性循環(huán)的發(fā)展軌道；而廣大普通學(xué)校，由于優(yōu)秀教師與學(xué)生的流失，且得不到政府的保護(hù)和扶持，逐漸淪為薄弱學(xué)校⑧鄭友訓(xùn)，《論擇校熱與薄弱學(xué)校的改造》，《山東教育科研》，2002年第10期。。“擇校”行為在使部分學(xué)生獲得優(yōu)質(zhì)教育的同時，卻使更多孩子喪失了應(yīng)有的受教育條件。部分人獲得的利益，是以犧牲其他人的利益為代價的，這種 “擇校”顯然是不公平的，不但沒有使社會整體教育效益最大化，反而出現(xiàn)了兩極分化，是不符合義務(wù)教育的公益性原則的。國家有義務(wù)合理地配置優(yōu)化教育資源，使國民最大程度地享受到優(yōu)質(zhì)教育資源。

（二）我國 “擇校”現(xiàn)象對教育法規(guī)則的挑戰(zhàn)

一方面，我國義務(wù)教育階段 “擇校”現(xiàn)象與“就近入學(xué)”規(guī)則產(chǎn)生極大的沖突。我國義務(wù)教育實(shí)行按照學(xué)區(qū)劃分 “就近入學(xué)”的制度，義務(wù)教育階段的適齡兒童有權(quán)在自己的戶籍所在地和規(guī)章規(guī)定的服務(wù)半徑內(nèi)接受法定的義務(wù)教育①陳根芳，《“就近入學(xué)”探究》”，《杭州師范學(xué)院學(xué)報》，2004年第4期。。“就近入學(xué)”是國家保障適齡兒童更好地接受義務(wù)教育的義務(wù)，并沒有強(qiáng)制性地規(guī)定適齡兒童必須按照劃定的學(xué)校入學(xué)，合理的 “擇校”行為是法律允許的，但不正當(dāng)?shù)?“擇校”行為就嚴(yán)重違背了 《義務(wù)教育法》中“就近入學(xué)”的規(guī)定。具體而言，“就近入學(xué)”應(yīng)成為解決兒童入學(xué)、升學(xué)問題的基本政策，但不應(yīng)簡單地排斥 “擇校”。對于 “擇校”而言，不應(yīng)反對正常的 “擇校”活動，而應(yīng)反對無序失范的 “擇校”活動；不應(yīng)反對公民在享受平等教育機(jī)會條件下的自由選擇，而要反對在學(xué)校差別過大前提下的“擇校”活動；不應(yīng)反對處于能力和特長差異因素的 “擇校”活動，而要反對一切不正當(dāng)利益相關(guān)聯(lián)的 “擇校”行為②陳根芳，《“就近入學(xué)”探究》”，《杭州師范學(xué)院學(xué)報》，2004年第4期。。

另一方面，我國義務(wù)教育階段 “擇校”現(xiàn)象與“免費(fèi)入學(xué)”規(guī)則產(chǎn)生極大的沖突。我國 《義務(wù)教育法》第2條明確規(guī)定：“實(shí)施義務(wù)教育，不收學(xué)費(fèi)、雜費(fèi)”，這是義務(wù)教育的基本要求，也是國家的基本義務(wù)。那么，義務(wù)教育階段的 “擇校”是否就應(yīng)該收取 “擇校費(fèi)”呢？據(jù)調(diào)查顯示，北京市中小學(xué)生 “擇校”行為主要發(fā)生在義務(wù)教育階段，中小學(xué)的 “擇校”行為主要集中在城區(qū)，初中階段的“擇校”行為最為突出。北京市中小學(xué) “擇校”的平均費(fèi)用超過2萬元，平均 “擇校”費(fèi)用高中階段最高，為2583714元，其次為小學(xué)階段的1678933元，初中階段最低為1648395元。“擇校費(fèi)”已是一項(xiàng)重要的家庭教育支出和經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，而且高中生“擇校費(fèi)”已占到了家庭年收入的一半以上③周迅、青丹丹，《擇校：一場無人喝彩的博弈》，《光明日報》，2006年12月6日。。教育部頒布的 《治理義務(wù)教育階段擇校亂收費(fèi)的八條措施》，以選拔生源為目的的 “占坑班”和以跨區(qū)域?yàn)槊杖〉?“擇校費(fèi)”再度成為重中之重的治理任務(wù)。這也再次說明，“擇校”現(xiàn)象背后的 “擇校費(fèi)”嚴(yán)重違反了義務(wù)教育免費(fèi)的特征，必須堅(jiān)決地予以制止。

四 規(guī)范我國義務(wù)教育階段 “擇校”現(xiàn)象的法律途徑

“擇校”作為義務(wù)教育階段一項(xiàng)重要的教育權(quán)利，是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然，是社會民主化在教育領(lǐng)域的體現(xiàn)。然而，任何事物的存在都具有兩面性，“擇校”也不例外。一方面，我們應(yīng)充分發(fā)揮“擇校”的優(yōu)勢，另一方面，要看到 “擇校”帶來的問題。教育公平是社會公平的基礎(chǔ)，“擇校”已成為影響教育公平的最大問題，從而也阻礙社會公平的實(shí)現(xiàn)。因此，解決 “擇校”問題，是實(shí)現(xiàn)教育公平、社會和諧的必要條件。 “擇校”問題的治理不能靠市場的自我調(diào)節(jié)，同樣也不能僅靠政府的行政干預(yù)，而是應(yīng)該形成完善是的 “擇校”法律機(jī)制。目前，我國 《義務(wù)教育法》的規(guī)定還比較概括，缺乏實(shí)踐可操作性，對 “擇校”更是缺少規(guī)范，導(dǎo)致各個地方對教育的政策不統(tǒng)一，對 “擇校”現(xiàn)象也是各自為政。因此，如何完善教育法律法規(guī)，依法規(guī)范 “擇校”行為，使義務(wù)教育走上法制軌道，是教育領(lǐng)域的重要問題。

（一）依法合理配置教育資源，使義務(wù)教育均衡發(fā)展

一方面，法律要明確規(guī)定合理配置教育投入。目前，我國基礎(chǔ)教育在經(jīng)費(fèi)使用上存在著嚴(yán)重不足與鋪張奢華兩種極端現(xiàn)象。其一是某些農(nóng)村學(xué)校連正常運(yùn)轉(zhuǎn)都無法維持；其二是城鎮(zhèn)地區(qū)花一兩億元建一所小學(xué)的現(xiàn)象卻屢見不鮮。因此，法律要制定詳細(xì)的校園建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，使學(xué)校的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與學(xué)生規(guī)模相一致，同時要不斷縮小城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村、不同地區(qū)教育投入的差距，使義務(wù)教育均衡發(fā)展，消除“擇校”的根源。另一方面，法律要明確規(guī)定合理配置教學(xué)資源，建立教師流動執(zhí)教機(jī)制。在教學(xué)上落實(shí)同一區(qū)域內(nèi)優(yōu)質(zhì)學(xué)校對口支援薄弱學(xué)校的任務(wù)，主要在師資建設(shè)、學(xué)校管理、教育教學(xué)改革等方面，充分發(fā)揮優(yōu)質(zhì)學(xué)校的龍頭示范和幫帶作用；在實(shí)際教學(xué)中，教師要平等地對待每一個學(xué)生，因材施教，使不同學(xué)生在全面發(fā)展的基礎(chǔ)上，能夠釋放個性、自由成長，充分發(fā)掘自身潛能，切實(shí)縮小同一學(xué)校不同學(xué)生間的素質(zhì)差距，實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵性均衡發(fā)展①熊川武，江鈴《論以外教育內(nèi)涵性均衡發(fā)展的三大戰(zhàn)略》，《教育研究》，2010年第8期。；建立薄弱學(xué)校與優(yōu)質(zhì)學(xué)校之間校長和教師的定期交流或輪換制度，以先進(jìn)的管理理念和先進(jìn)的教學(xué)方法的流動來代替學(xué)生的流動，以少數(shù)校長和教師的流動換取多數(shù)學(xué)生的不動。

我國 《義務(wù)教育法》第6條規(guī)定了政府合理配置教育資源的義務(wù)，可以看出國家已經(jīng)認(rèn)識到教育資源合理配置對于義務(wù)教育均衡發(fā)展的重要性，但法條缺乏可操作性，建議盡快出臺與該項(xiàng)條文相配套的具有法律效力的實(shí)施細(xì)則，加大執(zhí)法力度，切實(shí)將合理配置教育資源落到實(shí)處。

（二）依法規(guī)范 “擇校”行為

在尊重個性和主體性已成為人類社會和世界教育主旋律的今天，可選擇性作為教育政策價值標(biāo)準(zhǔn)符合人類社會和教育尊重與張揚(yáng)個性、主體性的趨勢②勞凱生：《變革社會中的教育權(quán)和受教育權(quán)：教育法學(xué)基本問題研究》,教育科學(xué)出版社，2003年版，第131頁。。而且受教育的選擇權(quán)本身就是公民受教育權(quán)的重要內(nèi)容，它包括選擇學(xué)校、選擇受教育內(nèi)容、選擇教育者、選擇受教育時間等方面的權(quán)利。對學(xué)生來說，“擇校”是教育法規(guī)賦予他們的一項(xiàng)法定的可享有的權(quán)利。所以，教育法規(guī)可以明確規(guī)定義務(wù)教育階段的 “擇校”權(quán)利，賦予人們選擇學(xué)校的自由，但同時要對 “擇校”標(biāo)準(zhǔn)、“擇校”應(yīng)具備的條件加以詳細(xì)規(guī)定，這樣既可以賦予人們選擇的權(quán)利，又可明確規(guī)范人們選擇的范圍。

另外，針對一些不正當(dāng)?shù)?“擇校”行為，如“以權(quán)擇校”、“以錢擇校”等現(xiàn)象要堅(jiān)決予以明令禁止，對于通過不正當(dāng)形式入校的學(xué)生，一經(jīng)查出即取消入學(xué)資格，并對相關(guān)責(zé)任人予以嚴(yán)厲處罰。政府有關(guān)部門要嚴(yán)格貫徹落實(shí)教育法律法規(guī)，徹底取消重點(diǎn)班和重點(diǎn)校，解決好義務(wù)教育階段的 “擇校”問題；制定規(guī)范 “擇校”的規(guī)章政策，對 “擇校”實(shí)行引導(dǎo)、監(jiān)管和控制，提高 “擇校”行為的透明度。

（三）依法公開相關(guān)學(xué)校教育信息

一方面，國內(nèi)很多家長欠缺參與學(xué)校管理的途徑，也很難直接了解到學(xué)校辦學(xué)的相關(guān)信息。家長在缺乏信息了解的基礎(chǔ)上，往往對學(xué)校的公正性產(chǎn)生懷疑，而且也不利于對子女的教育。因此，教育法規(guī)可以要求政府為家長提供學(xué)校辦學(xué)的相關(guān)信息。這些信息應(yīng)當(dāng)以學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量為主要內(nèi)容，兼顧教師素質(zhì)、設(shè)備環(huán)境、校風(fēng)、辦學(xué)特色等。特別是針對一些特長學(xué)生，更應(yīng)該公開學(xué)校的辦學(xué)特點(diǎn)及優(yōu)勢。

另一方面，法律應(yīng)要求公辦學(xué)校或者接受義務(wù)教育的民辦學(xué)校公開相關(guān)錄取信息，對錄取的考核方法、考核過程及考核結(jié)果都予以公布。公開的信息還包括教學(xué)質(zhì)量、教師素質(zhì)、設(shè)施環(huán)境、校園風(fēng)氣、校園安全、管教方式、辦學(xué)特色等。法律不僅要求學(xué)校公開這些信息，而且還必須切實(shí)保證這些信息的真實(shí)性，對于公布虛假信息者，給以法律的嚴(yán)厲處罰。

（四）建立健全法律監(jiān)督機(jī)制

一方面，強(qiáng)化對教育收費(fèi)的監(jiān)督力度。加強(qiáng)對辦學(xué)行為的規(guī)范和對學(xué)校管理者權(quán)利行使的約束，減少亂收費(fèi)現(xiàn)象；加強(qiáng)對違法行為的懲治力度，對于亂收費(fèi)、截留、挪用教育經(jīng)費(fèi)、私設(shè)小金庫等違法行為，依法嚴(yán)懲。切實(shí)落實(shí)政府舉辦義務(wù)教育的責(zé)任，確保上級財政下?lián)艿慕逃?jīng)費(fèi)專款專用，杜絕教育經(jīng)費(fèi)被挪用的行為。

另一方面，強(qiáng)化學(xué)校管理監(jiān)督。把規(guī)范義務(wù)教育辦學(xué)行為作為教育督導(dǎo)的重要內(nèi)容，納入到對學(xué)校的綜合督導(dǎo)評估之中。尤其是要加強(qiáng)學(xué)校錄取工作中的監(jiān)督，對于學(xué)校錄取中的以權(quán)謀私、權(quán)錢交易的行為，要及時發(fā)現(xiàn)并嚴(yán)厲懲處。同時，賦予家長參與權(quán)，以監(jiān)督和選擇促教育質(zhì)量，減少教育“尋租”現(xiàn)象。

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