加強對個人收入監(jiān)控的政策建議

■安體富

一、我國對個人收入監(jiān)控存在的問題

目前我國貧富差距懸殊，基尼系數(shù)已超過國際警戒線，甚至高于許多發(fā)達國家，這對經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展及構(gòu)建和諧社會十分不利。

從調(diào)節(jié)收入差距角度看，個人所得稅是個優(yōu)良稅種，在西方國家，個人所得稅收入占整個稅收收入的比重最高時達到30%—50%，目前仍占到30%左右。而我國2010年的個人所得稅占整個稅收收入的比重僅為6.6%，其調(diào)節(jié)作用微乎其微，究其原因，主要是對富人的“灰色收入”監(jiān)控不力，流失嚴重。

目前我國已成為世界第二大奢侈品消費國，富人的收入和財富相當可觀。據(jù)胡潤《財富》雜志在2010年的財富報告中顯示，中國內(nèi)地千萬富豪人數(shù)達87.5萬人，他們僅在休閑花費上，平均年消費為190萬元人民幣，億萬富豪平均為250萬元。據(jù)此匡算，我國富人應繳納的個人所得稅應在8000億元以上，是目前個人所得稅額的2倍多。要做到這一點，關鍵是要加強對個人收入監(jiān)控，完善監(jiān)管制度。

目前我國國稅系統(tǒng)已推行了金稅一期和二期工程，金稅三期工程正在拓展，但是，直到今天國稅與地稅之間尚未聯(lián)網(wǎng)，稅務部門的網(wǎng)站與銀行、企業(yè)、證券、工商、海關、公安等相關部門的網(wǎng)站更未對接，因此，對企業(yè)資金運動、財務收支和個人財產(chǎn)收入狀況很難進行真正的完整的監(jiān)控，出現(xiàn)這一局面的原因，不在于技術，而在于沒有這方面的法律制度保障。不解決這一問題，稅收征管能力就很難上一個新臺階，發(fā)生根本性的轉(zhuǎn)變。

二、國外對個人收入監(jiān)控的基本經(jīng)驗

（一）普遍實行納稅人識別號碼制度和納稅登記制度，并通過相關法律加以保障

美國從1962年就開始實行納稅人識別號碼與社會保障號合二為一的制度，規(guī)定個人勞動補償（薪水、工資和酬金）和收入（紅利和利息）的每一個付款人必須從收款人那里獲得該納稅人的社會保障號，并在付款人要求用一筆費用或成本抵扣其收入前，向國內(nèi)收入局（IRS）報告，這樣資金的流動能夠被追蹤，任何資金的收入能夠被確認且所得稅負債責任 （以及估計稅收的預扣）能夠被確定。與美國相似，加拿大、意大利、澳大利亞、丹麥、瑞典等許多西方國家都有這方面的規(guī)定。

印度強制執(zhí)行個人永久納稅人識別號碼制度，規(guī)定凡納稅人必須向稅務機關申請一個個人賬號作為納稅人識別號碼，這個賬號將伴隨納稅人一生，這樣有助于印度政府監(jiān)控個人財務往來資訊，使納稅人的各項收入無以遁形，一目了然。

我國香港地區(qū)以居民身份證號作為納稅人識別號碼。

（二）普遍實行源泉預扣稅制度或支付方強制性預扣稅制度

美國實行支付方強制性預扣稅制度，該制度的重要特征是由付款人在源頭預扣預計的稅款，付款人有動機這樣做，因為它是確認支付款為成本或費用的條件，這可用于減少其利潤或收入；否則，成本或費用將不被接受，付款人的利潤和收入將更高，導致付款人自己承擔較高的稅收。

日本稅法規(guī)定，凡工資、薪金、利息、股息以及所得稅法特別規(guī)定的其他所得，都必須由支付者在支付上述所得時源泉預扣所得稅，并在預扣月份次月的10日內(nèi)向政府繳納稅款。

澳大利亞除了對工薪實行源泉預扣稅制度外，還在1983年實行了指定支付制度，規(guī)定建筑、珠寶加工、木工、技術服務、汽車修理、清潔等通常使用現(xiàn)金支付的行業(yè)在支付勞務和服務款項時按20%的稅率進行源泉預扣。

（三）普遍實行現(xiàn)金交易報告制度，大力推行非現(xiàn)金結(jié)算，最大限度地控制現(xiàn)金交易

美國、澳大利亞等國家以及我國的臺灣和澳門地區(qū)均建立有覆蓋社會各個行業(yè)的廣泛的現(xiàn)金交易報告制度，無論是銀行還是企業(yè)都必須承擔向政府有關部門 （比如反洗錢情報部門）進行現(xiàn)金交易報告的義務。各國規(guī)定銀行進行現(xiàn)金交易報告的資金下限，美國是1萬美元，加拿大是1萬加元，澳大利亞是1萬澳元。另外，美國、加拿大等國還規(guī)定了客戶對國稅局的現(xiàn)金交易報告制度，美國、加拿大的《銀行保密法案》規(guī)定，客戶進行任何超過1萬元的現(xiàn)金交易，都要填寫一份現(xiàn)金交易報告（CTR），然后在15日內(nèi)交入國稅局；若客戶于同一日內(nèi)，在不同的分行做現(xiàn)金交易超過1萬元，也要報告。因此，經(jīng)濟發(fā)達國家的經(jīng)濟活動90%左右實行非現(xiàn)金結(jié)算 （即轉(zhuǎn)賬結(jié)算），只有10%左右實行現(xiàn)金結(jié)算。

此外，一些發(fā)展中國家和地區(qū)也在著手推行控制現(xiàn)金交易的制度，比如越南國家銀行2005年向政府呈報有關不使用現(xiàn)金結(jié)算議定草案，規(guī)定個人和組織在付費時，只有在500萬盾以下才能使用現(xiàn)金支付；向沒有開設賬戶的個人付款，使用支付的現(xiàn)金限額在1000萬盾以下；超過此限額，任何個人和組織都不能用現(xiàn)金結(jié)算。

（四）普遍注重與銀行、海關、雇主等第三方信息庫的聯(lián)網(wǎng)，以最大限度地掌握納稅人信息

在很多經(jīng)濟發(fā)達國家，為獲取納稅人必要的納稅信息，稅務機關實現(xiàn)了與企業(yè)、海關、銀行、商店等各種涉及納稅人收入、支出、消費、儲蓄、匯兌行為的單位的納稅人信息庫聯(lián)網(wǎng)，以最大限度地掌握納稅人的信息。例如，美國國內(nèi)收入局裝有一套 “貨幣：銀行：企業(yè)”的檢查系統(tǒng)，它的數(shù)據(jù)庫里儲存著來自銀行、企業(yè)和貨幣使用者的流動信息，每當有數(shù)額超過1萬美元以上的現(xiàn)金交易時，稅務局就能及時發(fā)現(xiàn)。發(fā)達國家在稅收信息共享方面取得的成功與健全的法律規(guī)定是分不開的。例如，許多國家在法律上設定了第三方的信息提供義務，在所有OECD國家中，雇主都必須向稅務機關提供資料說明其對雇員進行工薪支付的數(shù)額，多數(shù)OECD國家要求銀行和其他金融機構(gòu)提供向特定納稅人進行利息支付的信息。

另外，一些發(fā)展中國家在稅收信息庫共享方面也取得了很大的進展。印度全國500多家稅務機關已全部聯(lián)網(wǎng)，該網(wǎng)絡還和銀行、重要消費場所、證券交易所等機構(gòu)聯(lián)網(wǎng)，稅務人員有權(quán)調(diào)閱這些機構(gòu)的賬目，從而掌握納稅人的信息。

三、加強對個人收入監(jiān)控的政策建議

（一）在全國范圍內(nèi)普遍采用納稅人永久單一稅號，并與支付方強制性預扣稅款制度相結(jié)合

可以將納稅人的身份證號碼作為個人的永久納稅號碼。個人在取得工資、薪金和紅利、利息等收入時，付款人必須從收款人那里獲得其身份證號碼，并為收款人預扣稅款，因為不這樣做，這筆支付款項就不會被稅務局認可，從而不能作為成本或費用在收入中扣除。

（二）大力推行非現(xiàn)金結(jié)算，加強現(xiàn)金管理

現(xiàn)金交易是稅收流失的重要途徑。我國應該借鑒國外的成功經(jīng)驗，普遍實行現(xiàn)金交易報告制度，廣泛推廣使用信用卡，大額支付活動必須通過銀行進行非現(xiàn)金結(jié)算（即轉(zhuǎn)賬結(jié)算）。應力求把現(xiàn)金結(jié)算縮小到最小范圍，嚴格控制現(xiàn)金交易。

（三）普遍實行聯(lián)網(wǎng)制度

建立稅務網(wǎng)絡與銀行和其他金融機構(gòu)、企業(yè)、商店、證券、海關、公安等網(wǎng)絡的對接。這是最大限度地掌握納稅人信息的關鍵。這將在很大程度上解決個人收入來源不透明的問題。

上述幾項內(nèi)容，有的已實行，例如，我國目前雖尚未實行納稅人永久單一稅號，但個人所得稅的征收實行憑個人身份證號進行源泉扣交，在這里，身份證號碼實際在起永久單一稅號的作用。不過，由于沒有實現(xiàn)在全國統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)的制度，其作用要大打折扣。又如，個人在銀行開戶需要提供身份證號碼，實行實名制，但由于銀行之間不聯(lián)網(wǎng)，實名制也流于形式。可見，實行普遍聯(lián)網(wǎng)制度是問題的關鍵。再如，我國已推行年所得12萬元以上納稅人的申報制度，最近，國家稅務總局又制定《關于進一步加強高收入者個人所得稅征收管理的通知》，但是，如果不能實現(xiàn)稅務網(wǎng)站與相關網(wǎng)站的聯(lián)網(wǎng)，對個人所得的監(jiān)控仍然是很困難的。為此，《通知》中也強調(diào)要“加強與工商、房管、人力資源和社會保障、證券機構(gòu)等部門的協(xié)作和信息共享”。問題在于稅務部門與這些部門同屬于國務院下屬的平行機構(gòu)，由稅務部門出面協(xié)調(diào)，相關部門是否愿意配合，實現(xiàn)信息共享，就很難說，因為沒有這方面的法律規(guī)定。這一問題的解決，必須由國務院出面制定法規(guī)，當然最好是由人代會立法，提供強有力的法律制度保障。

如果上述改革方案與措施均到位的話，我國的個人所得稅的潛力將會很快發(fā)揮出來，收入將會有一個巨大的漲幅，并且使個稅調(diào)節(jié)貧富差距的功能真正發(fā)揮出來。

應當特別指出，上述幾條屬于政府的重大制度建設，不單是個稅收征管制度的改革，還涉及廉政建設的政治制度改革問題。如果能認真完善這方面的制度，必會將我國的民主政治和廉政建設推向一個新的更高的階段。