國(guó)庫資金動(dòng)態(tài)監(jiān)控存在的問題及防范機(jī)制

浙江萬里學(xué)院 馮璐煒 董 成

隨著國(guó)庫集中支付改革的推行和國(guó)庫資金網(wǎng)上運(yùn)行逐步規(guī)范，網(wǎng)上資金運(yùn)行效益和操作透明度得到進(jìn)一步強(qiáng)化。但是，隨著國(guó)庫職能的不斷發(fā)展、創(chuàng)新與財(cái)政分稅制度的改革，國(guó)庫資金在運(yùn)行過程中就會(huì)存在風(fēng)險(xiǎn)，而且這種風(fēng)險(xiǎn)的客觀存在屬于系統(tǒng)性，沒法消除的，所以，如何在現(xiàn)行國(guó)庫制度下構(gòu)建實(shí)時(shí)的國(guó)庫資金動(dòng)態(tài)運(yùn)行監(jiān)控體系就成為當(dāng)前國(guó)庫工作研究探索的非常重要的話題。文章基于國(guó)庫資金動(dòng)態(tài)監(jiān)控理論闡述基礎(chǔ)上分析了國(guó)庫資金運(yùn)行過程中遇到的風(fēng)險(xiǎn)然后分析如何構(gòu)建動(dòng)態(tài)監(jiān)控體系。最大限度規(guī)避這些風(fēng)險(xiǎn)。

一、國(guó)庫資金動(dòng)態(tài)監(jiān)控概述

（一）國(guó)庫資金動(dòng)態(tài)監(jiān)控的含義 動(dòng)態(tài)監(jiān)控是指通過設(shè)計(jì)合適的制度和運(yùn)用現(xiàn)代豐富的網(wǎng)絡(luò)資源，監(jiān)督和控制所有財(cái)政資金的全部運(yùn)行過程，當(dāng)國(guó)庫資金正常運(yùn)營(yíng)狀態(tài)下出現(xiàn)違規(guī)或不規(guī)范等違反常規(guī)運(yùn)行狀態(tài)時(shí)候，動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)能夠及時(shí)報(bào)警，并且對(duì)報(bào)警以后這些異常狀況能夠及時(shí)核查處理，強(qiáng)化國(guó)庫資金健康有序的運(yùn)行狀態(tài)，修復(fù)系統(tǒng)藉以保證預(yù)算執(zhí)行的正常運(yùn)行，動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)能夠合理保證財(cái)政資金運(yùn)行的安全和規(guī)范性。不僅如此，這種適時(shí)的動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)能夠發(fā)揮外部監(jiān)督和內(nèi)控管理的效用，對(duì)正常的國(guó)庫資金運(yùn)行過程發(fā)揮警示和懲戒作用，把違反違規(guī)狀態(tài)消失在萌芽下，使損失減到最低。

（二）國(guó)庫資金動(dòng)態(tài)監(jiān)控的內(nèi)容 主要包括:

（1）制定系統(tǒng)規(guī)范的工程程序。因?yàn)閯?dòng)態(tài)監(jiān)控的對(duì)象財(cái)政資金運(yùn)行過程，當(dāng)出現(xiàn)非正常現(xiàn)象時(shí)，系統(tǒng)預(yù)警首先捕捉出這些非正常信號(hào)時(shí)進(jìn)行監(jiān)控，監(jiān)控系統(tǒng)跟蹤查詢，發(fā)揮實(shí)時(shí)查詢功能，綜合審查問題的癥結(jié)，系統(tǒng)預(yù)警出的問題經(jīng)過動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)查詢后出現(xiàn)兩種結(jié)果，一種是虛驚，出現(xiàn)這種可能性的幾率非常小，如果出現(xiàn)就對(duì)監(jiān)控系統(tǒng)進(jìn)行改進(jìn)；如果確實(shí)有問題，就要對(duì)出現(xiàn)的問題進(jìn)行處理，經(jīng)過動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)查出的問題進(jìn)行正確處理后，可以同時(shí)完善系統(tǒng)的不規(guī)范之處，防止再次出現(xiàn)同類問題。經(jīng)過動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)這樣的反饋處理后，能夠最大程度上完善整個(gè)財(cái)政資金支付的運(yùn)行流程，糾正系統(tǒng)的預(yù)算執(zhí)行偏差和財(cái)政資金支付過程中的違規(guī)或不規(guī)范操作，使得整個(gè)動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)盡善盡美。

（2）明確整個(gè)動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)的各個(gè)崗位的工作職責(zé)。在整個(gè)財(cái)政資金運(yùn)行始終中，監(jiān)督的主要對(duì)象是財(cái)政國(guó)庫支付機(jī)構(gòu)，但是財(cái)政資金運(yùn)行的過程是動(dòng)態(tài)的，而動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)是客觀的，由于成本的限制，動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)在一定程度上是不變，以不變的動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)應(yīng)付萬變的資金運(yùn)行過程顯得有些滯后，為了彌補(bǔ)這個(gè)缺陷，應(yīng)整合整個(gè)監(jiān)控體系，例如發(fā)揮社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)督作用，因?yàn)樯鐣?huì)中介機(jī)構(gòu)具備獨(dú)立性、客觀性、公正性，能夠站在第三者立場(chǎng)上加強(qiáng)對(duì)整個(gè)財(cái)政資金對(duì)象的監(jiān)督控制。對(duì)監(jiān)控體系進(jìn)行明確的分工，通過財(cái)政國(guó)庫動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)實(shí)時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正違規(guī)或不規(guī)范操作行為，對(duì)于資金運(yùn)行過程中的重大問題，為了保證監(jiān)控的結(jié)果，可以委托財(cái)政監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)或社會(huì)中介機(jī)構(gòu)及時(shí)核查，這樣就能保障財(cái)政資金運(yùn)行的安全性和穩(wěn)定性。為了保證整個(gè)動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)的效果，應(yīng)建立立財(cái)政資金使用跟蹤問效機(jī)制，只有把發(fā)現(xiàn)的問題處理好，并且對(duì)相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行處罰才能發(fā)揮動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)的威懾力，達(dá)到提高財(cái)政資金運(yùn)行的合法性、有效性。

針對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題應(yīng)進(jìn)行適當(dāng)?shù)男畔⑴丁＜丛谪?cái)政資金運(yùn)行過程中，根據(jù)實(shí)時(shí)監(jiān)控系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)或不規(guī)范行為，依照獨(dú)立客觀公正的原則，通過第一個(gè)階段規(guī)范的監(jiān)控程序，及時(shí)向責(zé)任人單位的治理層進(jìn)行通報(bào)，但是監(jiān)督不是主要目的，這樣容易形成監(jiān)控主體和監(jiān)控對(duì)象的對(duì)立，不利于以后主體和客體的和諧關(guān)系，所以并選擇不同的方式而且適度向社會(huì)披露，加大社會(huì)輿論監(jiān)督力度，綜合發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督的威懾作用和中介機(jī)構(gòu)的服務(wù)作用，促進(jìn)被監(jiān)督對(duì)象加強(qiáng)內(nèi)部管理。

（3）及時(shí)的信息反饋。針對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題，高度重視問題的整改落實(shí)效果，借此提高整改的效果，但是對(duì)發(fā)現(xiàn)問題根據(jù)問題產(chǎn)生的原因，采取不同的處理措施，如果是客觀原因造成問題的出現(xiàn)，應(yīng)該進(jìn)行糾正，如果是執(zhí)行人執(zhí)行不力以致出現(xiàn)為違法違規(guī)問題，則要建立嚴(yán)格的跟蹤問效機(jī)制，而且要對(duì)監(jiān)控系統(tǒng)和責(zé)任人進(jìn)行規(guī)范管理的雙向促進(jìn)。

二、國(guó)庫資金動(dòng)態(tài)監(jiān)控建立存在的問題

（一）監(jiān)控范圍過窄 作為預(yù)算執(zhí)行的國(guó)庫集中支付基本制度，應(yīng)該包括預(yù)算執(zhí)行和財(cái)政支付兩個(gè)層面的管理與監(jiān)督。現(xiàn)階段的動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)對(duì)財(cái)政直接支付資金監(jiān)控基本不存在技術(shù)障礙，但由于存在信息不對(duì)稱現(xiàn)象和監(jiān)控、服務(wù)功能很難一體發(fā)揮，動(dòng)態(tài)監(jiān)控效果并不理想。另外，由于預(yù)算會(huì)計(jì)發(fā)展得很成熟，系統(tǒng)對(duì)對(duì)財(cái)政業(yè)務(wù)科室和預(yù)算單位的支付業(yè)務(wù)監(jiān)督非常到位，但是對(duì)代理銀行支付環(huán)節(jié)方面卻有待于加強(qiáng)。

（二）動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)功能單一 主要體現(xiàn)在財(cái)政國(guó)庫動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)的范圍僅僅限于財(cái)政資金的支付過程，尚未延伸到財(cái)政收入的收繳過程；這種形勢(shì)導(dǎo)致所有在動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)中存在的數(shù)據(jù)來源單一，收入數(shù)據(jù)的只能依靠代理銀行、清算銀行實(shí)時(shí)傳輸?shù)闹Ц缎畔ⅰＳ捎跀?shù)據(jù)的復(fù)合程度不夠，導(dǎo)致動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)智能化程度不高，因?yàn)閯?dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)的數(shù)據(jù)中缺乏銀行賬戶、預(yù)算指標(biāo)、用款計(jì)劃、支付方式以及非稅收入項(xiàng)目等方面的數(shù)據(jù)，這種動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)功能發(fā)揮存在很大的局限性。

（三）國(guó)庫控制管理薄弱 目前的財(cái)政國(guó)庫動(dòng)態(tài)監(jiān)控的重心主要內(nèi)部監(jiān)督上，主要注重對(duì)財(cái)政資金使用的合法性、合規(guī)性、效益性，然而針對(duì)國(guó)庫集中支付的整個(gè)大環(huán)境的外部控制管理卻相對(duì)薄弱。其實(shí)國(guó)庫動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)中發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問題，追根溯源在于預(yù)算單位管理制度的缺失和無效，這種外部監(jiān)控不力的現(xiàn)象進(jìn)一步加劇了財(cái)政資金執(zhí)行過程中潛在的風(fēng)險(xiǎn)。因此，為了防止動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)內(nèi)部出現(xiàn)問題，須對(duì)國(guó)庫資金運(yùn)行過程中所有的建立相互制衡的外部監(jiān)控協(xié)調(diào)機(jī)制，這種內(nèi)外結(jié)合的手段才能克服國(guó)庫集中支付過程中出現(xiàn)的所有問題。

三、國(guó)庫資金動(dòng)態(tài)監(jiān)控體系完善措施

國(guó)庫資金動(dòng)態(tài)監(jiān)控主要是加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控，防范和控制財(cái)政資金支付風(fēng)險(xiǎn)。在具體構(gòu)建國(guó)庫監(jiān)控體系中，必須堅(jiān)持以建立健全國(guó)庫集中支付動(dòng)態(tài)監(jiān)控體系為中心，積極構(gòu)建國(guó)庫集中支付的內(nèi)部環(huán)節(jié)和外部環(huán)節(jié)，并且發(fā)揮動(dòng)態(tài)監(jiān)控、適時(shí)反饋、積極處理的機(jī)制，保證所有監(jiān)控過的問題得到積極反饋。如果使得該動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)發(fā)揮積極作用，必須強(qiáng)化動(dòng)態(tài)系統(tǒng)監(jiān)控的制度保障，主要內(nèi)容大致可以歸為以下幾點(diǎn):

（一）加強(qiáng)財(cái)政國(guó)庫監(jiān)控基礎(chǔ)業(yè)務(wù)，發(fā)揮財(cái)政改革與資金監(jiān)管的雙向管控 財(cái)政國(guó)庫動(dòng)態(tài)監(jiān)控的基礎(chǔ)業(yè)務(wù)包括監(jiān)控、核查、處理，三方面的業(yè)務(wù)在功能發(fā)揮上是唇齒相依，所以在具體聯(lián)系過程中，一定要形成以防范國(guó)庫集中支付風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向，首先監(jiān)控系統(tǒng)對(duì)國(guó)庫資金運(yùn)行過程適時(shí)進(jìn)行監(jiān)控，同時(shí)發(fā)揮三者的聯(lián)動(dòng)管理，對(duì)監(jiān)控出的問題進(jìn)行正確的核查處理，最后主要的目的是對(duì)監(jiān)控對(duì)象的功能改進(jìn)有所作用，這樣不僅保證財(cái)政資金的規(guī)范用款程序和支付方式的正確性，最主要的是加強(qiáng)財(cái)政資金的整個(gè)監(jiān)督管理，增強(qiáng)預(yù)算的約束力。

（二）強(qiáng)化財(cái)政國(guó)庫監(jiān)控工作機(jī)制建設(shè)，促進(jìn)對(duì)動(dòng)態(tài)監(jiān)控的規(guī)范化管理 如果使得財(cái)政動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)發(fā)揮積極作用，除了強(qiáng)化內(nèi)功外，必須構(gòu)建整個(gè)財(cái)政國(guó)庫監(jiān)控工作機(jī)制，而這種長(zhǎng)效機(jī)制其重點(diǎn)是通過建章立制、監(jiān)控公開和信息互動(dòng)來規(guī)范國(guó)庫的監(jiān)控管理。這種機(jī)制的重點(diǎn)主要是建立事前審核、事中監(jiān)控、事后反饋相結(jié)合的監(jiān)控機(jī)制，同時(shí)發(fā)揮問責(zé)機(jī)制，只有對(duì)責(zé)任人進(jìn)行正確的處理，才能對(duì)未來可能的違法違規(guī)問題起到預(yù)警作用。同時(shí)為了積極發(fā)揮社會(huì)中介的作用，應(yīng)把所有的監(jiān)督主體、監(jiān)督對(duì)象整合到同一平臺(tái)進(jìn)行信息共享，這樣才能達(dá)到對(duì)動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)的實(shí)時(shí)更新，同時(shí)也隨著監(jiān)督對(duì)象的不斷變化手段也在不斷得到進(jìn)步，只有把監(jiān)督內(nèi)容豐富、監(jiān)督手段不斷先進(jìn)才能達(dá)到對(duì)動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)的規(guī)范化管理。

（三）完善財(cái)政國(guó)庫資金動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，提高國(guó)庫監(jiān)控技術(shù)水平 如果想使得財(cái)政監(jiān)控系統(tǒng)實(shí)時(shí)發(fā)揮作用，就必須與時(shí)俱進(jìn)，促進(jìn)財(cái)政國(guó)庫資金動(dòng)態(tài)監(jiān)控的可持續(xù)發(fā)展，而如果向保證這種可持續(xù)發(fā)展方向就必須以網(wǎng)絡(luò)化為監(jiān)管方向，借助網(wǎng)絡(luò)這個(gè)開放平臺(tái)進(jìn)行實(shí)時(shí)更新和主客體的不斷互動(dòng)。把網(wǎng)絡(luò)從監(jiān)控平臺(tái)逐漸轉(zhuǎn)為工作平臺(tái)。

總之，構(gòu)建實(shí)時(shí)的動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)預(yù)防財(cái)政資金支付風(fēng)險(xiǎn)的道路任重道遠(yuǎn)，只有積極發(fā)揮主客體的監(jiān)督與服務(wù)效能，積極開發(fā)利用網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控工作平臺(tái)，同時(shí)構(gòu)建強(qiáng)大的動(dòng)態(tài)監(jiān)控保障體系，才能最大限度規(guī)避財(cái)政資金支付風(fēng)險(xiǎn)。