北京市產(chǎn)煤地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的對策研究

○龔健

（北京市工程咨詢公司）

北京市產(chǎn)煤地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的對策研究

○龔健

（北京市工程咨詢公司）

北京市具有比較豐富的煤炭資源，截至2006年底，全市煤炭資源儲量為22.9億噸，其中，房山區(qū)6.7億噸、門頭溝區(qū)12.3億噸，全市煤炭可采儲量為2.2億噸。北京市的煤礦分布在房山8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（包括周口店鎮(zhèn)、蒲洼鄉(xiāng)、霞云嶺鄉(xiāng)、史家營鄉(xiāng)、大安山鄉(xiāng)、佛子莊鄉(xiāng)、南窖鄉(xiāng)、河北鎮(zhèn)）和門頭溝7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、2個辦事處（包括王平鎮(zhèn)、潭柘寺鎮(zhèn)、永定鎮(zhèn)、龍泉鎮(zhèn)、軍莊鎮(zhèn)、齋堂鎮(zhèn)、清水鎮(zhèn)、大臺辦事處、城子辦事處），均位于北京市的生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)。

近年來，國家關(guān)于煤礦整頓關(guān)閉工作做出了一系列部署和要求。北京市堅決貫徹執(zhí)行國家部署，并落實生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整戰(zhàn)略，按照“態(tài)度堅定、工作細(xì)致、疏堵結(jié)合、標(biāo)本兼治”的總體思路，全力推進(jìn)煤礦整頓關(guān)閉工作。1997年以來，北京市煤礦逐步平穩(wěn)有序關(guān)閉，至2010年6月底實現(xiàn)了小煤礦的全部退出，徹底告別了小煤礦千年采煤史。同時，京煤集團(tuán)所屬國礦也逐漸減產(chǎn)，并實行控制性開采，不斷提高機(jī)械化程度和安全保障水平，保障首都能源供應(yīng)，維護(hù)產(chǎn)煤地區(qū)穩(wěn)定。

北京市產(chǎn)煤地區(qū)在歷史上作為北京重要的能源基地，為首都的建設(shè)和發(fā)展作出過突出貢獻(xiàn)。20世紀(jì)90年代初，全市煤炭總產(chǎn)量曾達(dá)到1800萬噸，煤炭產(chǎn)業(yè)成為產(chǎn)煤地區(qū)的支柱產(chǎn)業(yè)。煤礦關(guān)閉后，北京市產(chǎn)煤地區(qū)必然面臨煤炭產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。

一、煤礦關(guān)閉的影響分析

1、產(chǎn)煤鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入顯著下降

產(chǎn)煤地區(qū)煤礦關(guān)停后，與之關(guān)聯(lián)的生產(chǎn)、運輸、餐飲、服務(wù)、修理等產(chǎn)業(yè)鏈條基本喪失，對產(chǎn)煤鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財政收入產(chǎn)生較大的影響。據(jù)統(tǒng)計，2009年房山區(qū)8個產(chǎn)煤鄉(xiāng)鎮(zhèn)的企業(yè)較2005年減少了393家，工業(yè)總產(chǎn)值下降了20%，利潤總額下降22%。

2、當(dāng)?shù)貏趧恿υ倬蜆I(yè)壓力大

煤礦關(guān)閉嚴(yán)重影響了百姓的就業(yè)和收入水平，煤炭相關(guān)人員再就業(yè)的壓力較大。據(jù)不完全統(tǒng)計，“十一五”初期，房山區(qū)、門頭溝區(qū)煤炭相關(guān)人員中本地人員共約55000人（其中，房山區(qū)約5萬人，門頭溝區(qū)5000余人）。煤礦關(guān)閉后，上述人員面臨再就業(yè)問題。

3、農(nóng)民基本生活缺乏保障

煤礦關(guān)閉后，產(chǎn)煤地區(qū)農(nóng)民以煤礦為生的傳統(tǒng)生活方式難以徹底改變。一方面，煤炭產(chǎn)業(yè)的退出造成房山、門頭溝兩區(qū)山區(qū)農(nóng)民由原來的無償用煤、“就地取材”轉(zhuǎn)為花錢買煤，煤礦關(guān)閉后，礦區(qū)農(nóng)民收入來源減少，同時能源價格不斷上漲，農(nóng)民生活用能問題急需解決。另一方面，大部分產(chǎn)煤地區(qū)自然條件差，發(fā)展其他產(chǎn)業(yè)難度大，低收入人口和生活困難人員有所增加，農(nóng)民最低生活得不到有效保障。

4、大量礦區(qū)農(nóng)戶需要搬遷

煤礦關(guān)閉后，產(chǎn)煤地區(qū)大量農(nóng)戶失去了主要經(jīng)濟(jì)來源，加之采空區(qū)、泥石流危害等因素，大量人口需要搬遷到山外。據(jù)統(tǒng)計，煤礦關(guān)閉后房山、門頭溝兩區(qū)需要外遷的人口12萬余人（其中，房山區(qū)超過3萬人，門頭溝區(qū)約9萬人）。人口外遷安置涉及搬遷方式、搬遷用地、安置地建設(shè)、補(bǔ)助費用以及搬遷后的農(nóng)轉(zhuǎn)居、原有資產(chǎn)處置、社會保障、勞動力就業(yè)等諸多問題。

二、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型初步成效與不足

1、初步成效

（1）替代產(chǎn)業(yè)培育效果初顯。一是實現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)增收。部分替代產(chǎn)業(yè)項目，如河北鎮(zhèn)玫瑰生態(tài)觀光園、齋堂鎮(zhèn)煤窩溝種養(yǎng)基地等項目，逐步成為產(chǎn)煤地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的龍頭項目，帶動了當(dāng)?shù)芈糜巍⑻厣N養(yǎng)殖、農(nóng)產(chǎn)品加工等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和增收。以旅游業(yè)為例，據(jù)初步估算，2009年房山區(qū)8個產(chǎn)煤鄉(xiāng)鎮(zhèn)鄉(xiāng)村旅游實現(xiàn)綜合收入近1億元，約占全區(qū)鄉(xiāng)村旅游收入2.01億元的50%。二是安置了大量勞動力就業(yè)。據(jù)統(tǒng)計，“十一五”時期北京市固定資產(chǎn)投資支持的37個替代產(chǎn)業(yè)項目，共安排產(chǎn)煤地區(qū)約1.5萬人再就業(yè)。

（2）生態(tài)建設(shè)工程穩(wěn)步推進(jìn)。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型過程中，房山、門頭溝兩區(qū)積極推進(jìn)生態(tài)環(huán)境建設(shè)，實施了京津風(fēng)沙源治理、關(guān)停廢棄礦山植被恢復(fù)、第二道綠化隔離地區(qū)綠化、重要地表水源區(qū)生態(tài)建設(shè)、永定河山峽段河道生態(tài)修復(fù)等多項生態(tài)建設(shè)工程，并在全國率先建立了集體生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制。截至2010年底，已累計治理修復(fù)廢棄礦山面積2.5萬畝，完成宜林荒山治理面積20.5萬畝，治理大石河河道69公里。

（3）民生薄弱環(huán)節(jié)有所好轉(zhuǎn)。一是啟動實施了采空棚戶區(qū)改造。截至2010年底，市區(qū)兩級政府累計投資21.3億元改造門頭溝采空棚戶區(qū)，涉及3.1萬戶（約8.5萬人）拆遷安置。二是穩(wěn)步推進(jìn)山區(qū)人口搬遷工程。2004年至2009年對房山、門頭溝兩區(qū)山區(qū)采空區(qū)、泥石流易發(fā)區(qū)實施的兩輪人口搬遷工程，共搬遷安置1.4萬人。2010年，房山區(qū)又啟動了新一輪人口搬遷工程，涉及3萬人。三是實施了積極的就業(yè)政策。市園林綠化局實施了生態(tài)林管護(hù)政策，聘請當(dāng)?shù)剞r(nóng)民作為管護(hù)員，解決了當(dāng)?shù)夭糠秩说木蜆I(yè)問題。同時，市人力社保局推出了相關(guān)的技能培訓(xùn)、社保補(bǔ)貼、小額擔(dān)保貸款等政策支持產(chǎn)煤地區(qū)勞動力就業(yè)和創(chuàng)業(yè)。

（4）基礎(chǔ)設(shè)施支撐水平提升。全面實施了新農(nóng)村五項基礎(chǔ)設(shè)施（包括郊區(qū)范圍內(nèi)村莊的街坊路、安全飲水、污水處理、廁所改造和垃圾處理五方面）和“讓農(nóng)村亮起來、農(nóng)民暖起來、農(nóng)業(yè)資源循環(huán)起來”的“三起來”工程，基本實現(xiàn)了村村通油路、通光纜、通有線、通公交的目標(biāo)。完成了部分產(chǎn)煤鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中供水、垃圾治理等工程建設(shè)。產(chǎn)煤鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施水平的穩(wěn)步提升，為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型奠定了一定基礎(chǔ)。

2、困難和不足

（1）替代產(chǎn)業(yè)發(fā)現(xiàn)難、培育周期長，轉(zhuǎn)型初期困難多、壓力大。產(chǎn)煤地區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量不高。煤炭產(chǎn)業(yè)退出后，替代產(chǎn)業(yè)的選擇、確定需要深入細(xì)致地研究、論證，新興替代產(chǎn)業(yè)的培育和發(fā)展需要經(jīng)歷較長的周期，短期內(nèi)難以形成對整個經(jīng)濟(jì)起引導(dǎo)和推動作用的支柱產(chǎn)業(yè)。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型初期，居民增收和社會保障的壓力較大。

（2）生態(tài)環(huán)境較為脆弱，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對滯后。多年的煤礦開采對產(chǎn)煤地區(qū)的生態(tài)環(huán)境造成較大破壞，局部地區(qū)生態(tài)環(huán)境比較脆弱，水土流失、廢棄礦山、裸露山體治理任務(wù)艱巨，產(chǎn)業(yè)發(fā)展可利用的土地資源有限。受山區(qū)資源條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響，產(chǎn)煤地區(qū)交通、能源、市政配套等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對滯后，對替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支撐不夠。

（3）轉(zhuǎn)型的資金缺口較大，勞動力素質(zhì)有待提升。產(chǎn)煤地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型所需投資資金量很大，市、區(qū)兩級政府的資金支持遠(yuǎn)不能滿足需求，需要吸引大量的社會資金，招商引資任務(wù)很重。產(chǎn)煤地區(qū)煤炭及相關(guān)產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員中，初中及初中以下文化程度者占絕大多數(shù)，勞動技能單一，整體素質(zhì)不高，對市場適應(yīng)能力不強(qiáng)，轉(zhuǎn)崗就業(yè)安置任務(wù)重。

（4）區(qū)域資源缺乏有效整合，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展難度大。產(chǎn)煤鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間缺乏資源的有效整合，存在條塊分割現(xiàn)象，替代產(chǎn)業(yè)項目難以跳出鄉(xiāng)鎮(zhèn)的區(qū)域限制，產(chǎn)業(yè)發(fā)展雷同現(xiàn)象時有發(fā)生，尚未形成合力和錯位競爭格局，影響了整體優(yōu)勢的發(fā)揮。產(chǎn)煤地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的長效機(jī)制有待完善，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的力度需加大。

三、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的相關(guān)對策

1、明確產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的思路

北京市產(chǎn)煤地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，要立足首都生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)和西部綜合服務(wù)區(qū)的功能定位，以持續(xù)保障和改善民生為根本出發(fā)點和落腳點，以加快推進(jìn)礦山治理和生態(tài)修復(fù)為基本要求、以穩(wěn)步提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平為有效支撐，加強(qiáng)政府引導(dǎo)，積極吸引社會投資，著力培育壯大旅游文化休閑產(chǎn)業(yè)為龍頭的替代產(chǎn)業(yè)體系，逐步將產(chǎn)煤地區(qū)建成產(chǎn)業(yè)優(yōu)良、生態(tài)友好、發(fā)展協(xié)調(diào)的旅游示范區(qū)和休閑度假區(qū)。

在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型過程中，要注重把握好以下幾條原則：堅持以人為本，突出保障民生。在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型過程中，始終堅持以人為本，將發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)和保障產(chǎn)煤鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)戶用能問題、實施山區(qū)人口搬遷、勞動力再就業(yè)等民生工程統(tǒng)籌考慮，重視民生和保障民生，促進(jìn)產(chǎn)煤地區(qū)社會和諧穩(wěn)定。堅持生態(tài)優(yōu)先，突出集約發(fā)展。以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，正確處理產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)涵養(yǎng)的關(guān)系，樹立以資源集約利用為宗旨的可持續(xù)發(fā)展理念，注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)，加大生態(tài)建設(shè)力度，走低污染、低排放、低消耗之路，實現(xiàn)生態(tài)涵養(yǎng)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展互動，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展。堅持特色引領(lǐng)，突出比較優(yōu)勢。充分挖掘產(chǎn)煤地區(qū)資源潛力和區(qū)域特色，圍繞獨特的氣候條件、自然風(fēng)光、人文景觀、歷史文化等資源優(yōu)勢，突出溝域經(jīng)濟(jì)、永定河文化和品牌特色，實現(xiàn)差異化發(fā)展。堅持協(xié)同發(fā)展，突出合作共贏。支持產(chǎn)煤地區(qū)整體、聯(lián)動發(fā)展，共同挖掘、開發(fā)產(chǎn)煤地區(qū)自然風(fēng)光和文化底蘊(yùn)，共同提升京西地區(qū)旅游品質(zhì)，合力打造京西旅游文化休閑度假區(qū)。加強(qiáng)深山區(qū)、淺山區(qū)與平原地區(qū)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的互動發(fā)展，以平原要素進(jìn)山區(qū)、山區(qū)要素補(bǔ)平原的原則，使山區(qū)與平原地區(qū)的產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)合理布局及協(xié)同發(fā)展。堅持政府引導(dǎo)，突出市場主導(dǎo)。加強(qiáng)政策引導(dǎo)調(diào)控，政府投資重點用于公益性和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)揮政府投資的放大作用，搭建發(fā)展平臺；強(qiáng)化市場的主導(dǎo)作用，激發(fā)各類市場主體的內(nèi)在潛力，吸引多元投資主體參與產(chǎn)煤地區(qū)開發(fā)建設(shè)，推動資金、技術(shù)、人力等要素集聚和重大項目落地。

2、建立統(tǒng)籌推進(jìn)的工作機(jī)制

市級相關(guān)委辦局要以突出重點、突出效果為目標(biāo)，注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加強(qiáng)部門聯(lián)動和政策集成，積極支持和推進(jìn)產(chǎn)煤地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。要建立健全服務(wù)機(jī)制，土地、規(guī)劃、發(fā)改、工商等部門要從相關(guān)審批、證照辦理等方面規(guī)范完善招商引資辦事程序，為促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型項目落地提供高效便捷的服務(wù)。

此外，通過建立合作機(jī)制，實現(xiàn)發(fā)展共贏。一方面，加強(qiáng)鎮(zhèn)企合作。引導(dǎo)產(chǎn)煤鄉(xiāng)鎮(zhèn)與有實力的大企業(yè)加強(qiáng)溝通、協(xié)調(diào)、合作，共同發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)，逐步形成一批現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）。采取鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源捆綁式開發(fā)等模式，推進(jìn)大企業(yè)在資金、人才、管理、產(chǎn)業(yè)方面的優(yōu)勢與鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地、生態(tài)、勞動力的有效對接，增強(qiáng)區(qū)域服務(wù)能力，促進(jìn)居民就業(yè)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。另一方面，強(qiáng)化區(qū)域合作。通過與城六區(qū)合作共建產(chǎn)業(yè)基地，推動“城區(qū)資源進(jìn)山區(qū)、山區(qū)資源進(jìn)城區(qū)”的雙向流動與要素互補(bǔ)，實現(xiàn)合作共贏。

3、構(gòu)建適合發(fā)展的替代產(chǎn)業(yè)體系

基于北京市產(chǎn)煤地區(qū)豐富的林果資源、旅游資源和文化資源，綜合分析產(chǎn)煤地區(qū)的資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，以政策為導(dǎo)向，從促進(jìn)發(fā)展、保護(hù)生態(tài)、改善民生、保持穩(wěn)定的需求出發(fā)，可以選擇旅游休閑產(chǎn)業(yè)、特色生態(tài)農(nóng)業(yè)、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和都市型工業(yè)為產(chǎn)煤地區(qū)實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的五大替代產(chǎn)業(yè)。

在替代產(chǎn)業(yè)選擇的基礎(chǔ)上，北京市產(chǎn)煤地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，以“生態(tài)”、“服務(wù)”為主題，構(gòu)建以旅游休閑產(chǎn)業(yè)為龍頭，以生態(tài)農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為支撐，以都市型工業(yè)為補(bǔ)充，結(jié)構(gòu)合理、持續(xù)發(fā)展、綠色生態(tài)的替代產(chǎn)業(yè)體系，大力塑造“生態(tài)京西”品牌，為山區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新動力。

4、優(yōu)化土地利用拓寬發(fā)展空間

北京市產(chǎn)煤地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展可利用的土地資源有限，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型過程中，要建立產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型用地儲備長效機(jī)制，整合土地資源，優(yōu)先保障重點功能區(qū)、替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展、棚戶區(qū)改造、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的土地需求。

可以探索采取產(chǎn)權(quán)置換的方式，用廢棄礦山騰退出的工礦用地，置換出同比例的建設(shè)用地。對符合規(guī)劃要求的淺山區(qū)、關(guān)停廢棄礦山，積極吸引社會力量實施生態(tài)修復(fù)與開發(fā)建設(shè)。探索農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)辦法，允許利用舊村改造騰退土地發(fā)展旅游休閑等替代產(chǎn)業(yè)。

5、加大資金支持和人才保障

在資金支持方面，可以加大市政府固定資產(chǎn)投資對產(chǎn)煤地區(qū)的傾斜力度，重點支持替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)建設(shè)、民生保障工程、與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。同時，可以通過設(shè)立小城鎮(zhèn)發(fā)展基金等方式，發(fā)揮政府投資引導(dǎo)作用，吸引社會資本參與產(chǎn)煤地區(qū)建設(shè)；積極推動村鎮(zhèn)銀行、小額貸款等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)支持產(chǎn)煤地區(qū)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

在人才保障方面，可以建立與工業(yè)園區(qū)、大企業(yè)、大項目培訓(xùn)掛鉤制度，對煤炭相關(guān)人員開展有針對性的職業(yè)技能培訓(xùn)，由市、區(qū)兩級財政進(jìn)行補(bǔ)助。支持有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、企業(yè)定向培養(yǎng)旅游經(jīng)管人員。完善相關(guān)政策，從土地、戶籍、社會保障、就業(yè)服務(wù)等多方面為產(chǎn)煤地區(qū)勞動力轉(zhuǎn)崗就業(yè)創(chuàng)造條件。此外，要加強(qiáng)人才引進(jìn)，可以采取人才、項目、管理模式等要素一體化引進(jìn)的方式，吸引高端人才投身于產(chǎn)煤地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。

“十二五”時期，首都經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了發(fā)展方式深度轉(zhuǎn)變的新階段，需要更加注重高端引領(lǐng)、創(chuàng)新驅(qū)動、綠色發(fā)展，走技術(shù)含量高、經(jīng)濟(jì)效益好、資源消耗低、環(huán)境污染少、人力資源優(yōu)勢得到充分發(fā)揮的科學(xué)發(fā)展道路。《北京市人民政府關(guān)于加快西部地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的實施意見》（京政發(fā)[2011]1號）提出，要以轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)深度調(diào)整為主線，立足生態(tài)建設(shè)、創(chuàng)新驅(qū)動、文化引領(lǐng)，全力推進(jìn)生態(tài)環(huán)境、重點區(qū)域、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)、“生態(tài)京西”品牌、基礎(chǔ)設(shè)施、民生保障等六大提升工程，逐步將西部地區(qū)打造成為生態(tài)友好、功能協(xié)調(diào)、經(jīng)濟(jì)繁榮、人文和諧的京西綠色發(fā)展新區(qū)。

胡婉君）