新形勢下基層財政監督機制建設的對策

■羅道勝

新形勢下基層財政監督機制建設的對策

■羅道勝

財政監督機制建設的實質就是根據財政管理和改革發展的需要，適時地對財政監督制度建設、監督工作程序及監督內容方式進行必要的調整和規范。自從1998年我國提出建立公共財政框架以來，財政監督工作進入一個新的發展時期，逐步建立了一套中央與地方分級的財政監督體系。十幾年來，財政改革穩步推進，財政宏觀管理的職能日益突顯，地方基層財政監督的發展也得到鞏固和加強，在規范地方經濟秩序、維護財稅政策的全面執行、保障預算執行與財政正常運行以及嚴肅財經紀律方面起到了重要的作用。隨著財政改革的深入，舊有的財政監督體制與理念已很難適應新的形勢，必須積極探索財政監督工作新的發展方向和思路，推進財政監督機制建設取得新成效。

一、當前基層財政監督體制存在的主要問題

（一）監督力量薄弱，財政監督的嚴肅性與威懾力不足

基層財政監督大部分都隸屬于財政部門，人員少，力量薄弱，對財政收支監管乏力。加之缺乏必要的獨立性，為平衡政府部門之間的管理，即使查出問題，在處罰與處理上也很難真正做到依律辦事，依法懲處。在處理過程中往往是對事不對人，處理力度不到位，在客觀上容易導致邊查邊犯、屢查屢犯等問題的發生，嚴重影響了財政監督的嚴肅性與威懾力。

（二）監督方式與監督的切入點不符合財政改革的需求

現行基層財政監督方式主要是以集中性、突擊性、階段性為主的事后檢查階段。隨著部門預算的廣泛實施、國庫集中支付制度與政府采購制度的深入、鄉（鎮）財縣（區）管制度等各項財政改革的推進，很多資金管理重心已移至財政部門，資金管理也全部實現信息化。原有的財政監督手工查賬、事后監督以及客觀存在的以經濟處罰為目的的檢查方式已不能適應新的財政改革的需要。

（三）預算監督乏力，監督方式單一，各監督環節不能有效統一

基層財政部門往往在預算編制與下達中做了大量的工作，但是對預算執行情況的分析與監督，往往只注重對各項資金數據邏輯合理性的核對，而忽視其使用合理性的分析；注重對財政資金使用去向合法性的控制，而忽視其使用效益與使用效果的分析。財政部門各業務口日常事務繁雜，很難有足夠的精力對財政資金實施全面的事前、事中監督，僅僅依靠專職監督機構的事后檢查，很難將財政監督的事前、事中、事后三個環節有效地統一，造成各個環節相互脫節，監督的效率與效果偏低。

（四）監督范圍過小，往往局限于對部門單位的監督

隨著財政職能的轉變，企業逐步淡出財政監督的范圍，基層財政監督受限于監督力量與習慣性思維的影響，往往局限于對財政資金使用部門的監督，且以事后監督為主，財政業務機構對財政資金的管理也是以本業務口日常業務為限，財政性資金的使用結果如何并未全部納入監督的范圍，財政監督對財政活動及財政資金的影響范圍較小。

二、改變思路，創新方法，推進基層財政監督機制建設

（一）樹立“大監督”的理念，推進監督與管理相融相促

隨著財政改革的深入，部門預算的推廣，國庫集中收付制度、政府采購制度、鄉（鎮）財縣（區）管等制度的實施，財政資金的管理工作重心由單位轉移至財政部門自身，各財政業務機構在實施各項具體政策時，通過改進工作能夠順利實施對資金使用的第一層監督，開展事前、事中監督，將違規違法行為杜絕在萌芽狀態。樹立“大監督”的理念，有助于充分發揮財政各業務部門的優勢，綜合專職財政監督機構力量，促進監督與管理相結合，從而做到事前、事中、事后監督的完整統一。

要正確處理日常管理與專職監督的關系，既要明確財政內部各業務機構的監督管理職能，也要確立專職監督機構在財政監督工作中的主導地位和組織協調作用，實現財政監督的經常化、制度化，最大限度地減少漏洞，提高財政監督管理的效果。

（二）擴大財政監督的覆蓋面，從外部監督延伸到內外兼顧，將財政監督覆蓋到公共財政活動的各個領域

傳統意義上的基層監督往往注重的是對其他單位部門的監督，但財政監督對財政管理活動的制約實際上包括兩方面的內容：一方面是財政部門自身的理財行為，財政監督不但要監督財政部門自身的財務活動，更重要的是對部門單位資金分配過程中的合法合規性的監督。只有規范好內部管理，真正實現依法理財，才能更好地履行對其他部門單位的監管職能。另一方面，為實現政府的公共管理職能，財政監督必須延伸到與公共財政活動相關的各個領域和各個環節，不但要監督各單位各部門的資金使用情況，還要監督各項財政補助、專項資金及其他惠民政策與惠農政策的實施，監督其使用效果。基層財政是各項財政政策落實與實施的最終環節，財政監督是否到位很大程度上影響到公共財政政策的執行程度。

（三）改變監督手段，以“金財工程”為基礎，充分利用財政信息化技術，提高財政監督水平

部門預算與國庫集中支付制度的實施，使財政管理工作基本實現信息化管理。信息化建設對財政監督機制建設具有極大的推動作用。一方面，可以通過建立與業務部門電子信息接口，實現信息資源共享。使財政專職監督部門能隨時掌握資金使用的情況，實現業務部門日常監督與專項監督相結合。業務部門也能及時反饋信息，處理發現的違規問題，最終實現財政監管信息共享。逐步實現與稅收、銀行等信息的對接與共享，從而達到對財政收入征管的監督，確保財政收入的完整性與真實性。另一方面，積極引進財政監督專業信息化軟件，規范監督程序，提高工作效率，逐步建立財政數據中心，全面開發綜合的財政監督平臺。在財政監督的信息化建設方面，廣州等地已經進行了成功的嘗試。

（四）創新監督方式，在繼續加強財政資金安全性和合規性監督的同時，探索財政資金有效性監督，對財政資金的使用情況進行績效監督

事實上，隨著財政改革的推進，財政管理的細化，財政監督越來越注重財政資金的使用效率，不斷提高財政管理水平。傳統的監督模式已經實施了多年，積累了一定的經驗，其注重的是財政資金使用的合規性與合法性，然而，從實踐來看，很多支出是合規的，但是資金使用效果并不好，甚至沒有任何效果。公共財政要求有更多財政資金使用在與公眾密切相關的公共支出上，而以績效評估為基礎的績效監督，注重的正是財政支出的實際效果，也即是財政支出到底有否給公眾帶來實惠。績效監督以合規性監督為基礎，是更高層次的財政監督。由于基層財政財力有限，而經濟發展、社會穩定、政府機構運轉、完善社會保障、基礎設施建設等各方面對財政資金的需求逐年增長，積極探索與開展績效監督有助于提高財政管理水平，使有限的財政資金真正使用在刀刃上。

（五）爭取各方支持，強化查處力度，樹立財政監督的威信

首先，要爭取領導的支持，依法賦予財政監督部門適當的權力，保持監督機構相對的獨立性，加強財政監督自身的隊伍建設，提高財政監督隊伍的業務素質與政治素質。嚴格監督查處力度，按照 《財政違法行為處罰處分條例》的相關要求，做到嚴格執法，既對事也對人，追究相關責任人的責任，樹立財政監督的威懾力。其次，要協調好與審計監督、紀檢監察監督、社會監督等其他經濟監督主體的關系。整合監督資源，實現優勢互補，提高工作效率，建立財政監督與審計監督之間的互補關系；建立財政監督與紀檢、監察等部門的案件移送制度，強化財政違紀行為的懲處力度。

（六）發揮財政監督部門的優勢，為完善公共財政體制建言獻策

財政監督與財政管理相結合，有著與政府審計、社會審計相結合不可比擬的優勢，財政監督不能為了監督而監督，其更高的要求在于通過檢查發現財政體制運行中的問題，提出有針對性的改進意見，在監督過程中逐步完善財政管理工作，從發現問題、處理問題的實踐中提高財政管理水平。

江西省寧都縣財政局）