全面推進中央基層預算單位綜合財政監管

劉建華/財政部黨組成員、中央紀委駐財政部紀檢組組長

全面推進中央基層預算單位綜合財政監管

劉建華/財政部黨組成員、中央紀委駐財政部紀檢組組長

根據財政“十二五”規劃綱要和財政部黨組的統一部署，中央基層預算單位綜合財政監管從今年起在全國全面推開，任務繁重，意義重大。

一、統一思想，充分認識中央基層預算單位綜合財政監管工作的重要意義

中央基層預算單位分布廣、層次多、數量大，履行著重要的社會公共事務管理和公共服務職能，其占有和使用的資金資產基本上都來自中央財政。中央基層預算單位預算資產財務的管理狀況直接影響到財政改革的深入，影響到中央決策的執行，影響到人民群眾的切身利益。全面推開中央基層預算單位綜合財政監管具有十分重要的意義。

（一）中央基層預算單位綜合財政監管是財政改革發展的重要內容

近年來，改革從“摸著石頭過河”逐步進入攻堅克難的“深水區”，如何把改革不斷推向深入，爭取重要領域的重點突破，是新形勢下面臨的核心任務。財政部按照黨中央、國務院對新時期財政工作的要求，深入貫徹落實科學發展觀，在加強財政宏觀調控、優化財政支出結構、完善公共財政體制等方面推出了一系列重要舉措，部門預算、國庫集中收付、政府采購、行政事業單位資產管理等改革穩步推進，預決算特別是“三公經費”等財政信息公開力度逐步加大。在新形勢下，社會各界對財政工作的關注度越來越高，對財政規范性和透明度的要求也越來越高，迫切需要進一步深化財政改革，著力完善有利于科學發展的財稅體制和運行機制。全面推開中央基層預算單位綜合財政監管工作，是深化財政管理改革的一項重大舉措。通過此項改革：一是實現對中央基層預算單位財政監管的全覆蓋，確保財政監管不留死角；二是實現對中央基層預算單位預算管理的全過程監管；三是將財政部已授權專員辦開展的財政監管事項整合納入統一監管平臺；四是充分發揮專員辦就地監管優勢，搭建起中央財政與中央基層預算單位之間溝通的橋梁與紐帶。從而進一步促進基層預算單位健全內部管理機制，進一步提升專員辦的監管層次和服務水平，有效加強預算管理，優化財政資源配置，提升財政資金使用效益，促進解決“重分配輕管理、重數量輕質量、重預算輕監督”等問題。

（二）中央基層預算單位綜合財政監管是建立健全覆蓋所有政府性資金和財政運行全過程財政監督機制的重要舉措

國民經濟的快速發展和財政收入的大幅增長，對優化財政支出結構、提高財政資金效益、保障財政資金安全提出了新的更高要求，迫切需要進一步加強財政監督工作。近日，財政部發布了《財政部門監督辦法》，《辦法》強調財政監督應當堅持事前、事中和事后監督相結合，建立橫向覆蓋所有政府性資金、縱向覆蓋基層預算單位的財政監督機制；強調加強財政監督與財政管理的有機結合，將監督結果作為預算安排的重要參考依據，進一步完善相關政策，全面加強財政管理。全面推開中央基層預算單位綜合財政監管工作，是實現這一目標的重要制度設計和有力舉措。通過這一舉措，實現新形勢下財政監督工作的重要轉型，更加貼近財政中心工作，更加突出預算監管重點，建立健全預算編制、執行、監督相互制衡、相互協調的財政監督機制，構建起科學合理、系統全面、權責明確、運作規范的“大監督”新格局。

（三）中央基層預算單位綜合財政監管是加強財政懲防體系建設、深入推進源頭治腐的重要抓手

近年來，我國反腐倡廉建設取得了明顯成效，但腐敗問題依然存在，一些部門和單位預算資產財務管理不規范等問題仍然突出。這要求財政部門進一步深化財政管理體制改革，完善資金管理辦法，關注資金分配過程，繼續推進行政經費使用管理改革，加強行政機關和國有企事業單位財務管理，扎實抓好反腐倡廉基礎性工作。2011年財政部組織專員辦對部分中央部委和基層預算單位進行了預算資產財務檢查，發現某中央部委通過下屬基層預算單位，違規從零余額賬戶劃轉套取大量財政資金，違反財政預算和國庫支付管理規定，造成大量財政資金積壓閑置，脫離財政部門監管，危及財政資金安全，人為降低了財政資金的使用效率。套取的中央國庫資金長期存放在商業銀行，也容易產生腐敗等問題。這暴露出當前中央部門和基層預算單位監督機制不完善、預算管理不到位等突出問題。開展中央基層預算單位綜合財政監管，就是要從源頭上機制上加強基層預算單位財政財務監管，防范違規行為和廉政風險，確保財政資金和干部隊伍的安全。

（四）中央基層預算單位綜合財政監管是全面提升中央基層預算單位財政管理水平的客觀需要

進一步加強財政科學化精細化管理，關鍵是基礎，重點在基層。中央基層預算單位數量多，全國總共有2萬家左右；管理鏈條長，有的中央部門下轄五級、六級基層預算單位；預算支出及資產總量大，有些中央部門的預算90%用于基層預算單位。相比中央部門，基層預算單位在預決算、資產、財務管理等方面更加薄弱，預算編制不夠真實完整、預算執行效率不高、財政政策執行不到位、財政資金使用效益低下、資產閑置浪費等現象大量存在。2009—2011年的“小金庫”專項治理工作，在全國共發現“小金庫”60722個，其中黨政機關的“小金庫”問題大多數發生在基層預算單位，這說明需要進一步加強外部監管。中央主管部門由于機構人員配置等因素的制約，難以對分布在全國各地的眾多基層預算單位實施全方位的有效監管。過去財政部對中央基層預算單位的監管是以事后檢查為主，抽查單位少，影響相當有限，沒有形成日常性、持續性動態監管機制，對其財政資金的使用效率和效益并不完全掌握，很大程度上制約了財政科學化精細化管理水平的全面提升。開展中央基層預算單位綜合財政監管，將改變原來以事后檢查為主的監管模式，通過建立中央基層預算單位財政財務信息數據庫，重點利用預算、國庫、行政事業單位資產等數據信息的采集分析、實時監控等非現場監管手段，結合有針對性的現場監督檢查，及時發現問題、解決問題，促進中央基層預算單位完善內部管理，提高財政資金的使用效益，全面提升基層預算單位財政科學化精細化管理水平。

（五）中央基層預算單位綜合財政監管是建設服務型政府、提高行政效能的內在要求

目前財政部授權專員辦開展的預決算審核、銀行賬戶管理、國庫直接支付審核、非稅收入監繳等財政監管事項，比較零散，未能有效整合，制約了監管成效，專員辦對基層預算單位的服務職能也未能充分發揮。開展中央基層預算單位綜合財政監管，將財政部已經授權專員辦對基層預算單位開展的監管事項整合納入綜合財政監管平臺，充分發揮財政管理信息系統作用，強調非現場監管與現場監管相結合，更加突出專項檢查的針對性和有效性，進一步提高監管效率和行政效能。在加強監管的同時，充分發揮專員辦熟悉財政業務、熟悉當地基層預算單位的優勢，實現“1+ 1>2”的監管效果，為中央基層預算單位執行中央財政各項政策制度提供全方位的服務。通過業務指導、政策培訓、檢查調研、法規咨詢等多種方式，及時傳達和宣傳財政政策，促進政策貫徹實施。同時，要向中央財政及時反映基層單位的意見和建議，幫助解決實際困難和問題，推動完善有關財政政策和制度，促進優化財政管理職能。

二、統籌謀劃，為全面推開中央基層預算單位綜合財政監管夯實基礎

中央基層預算單位綜合財政監管工作涉及面廣、政策性強，社會關注度高。為做好此項工作，財政部系統謀劃，研究確定了一整套完整的工作思路，為全面推開中央基層預算單位綜合財政監管夯實了重要基礎。

一是組織部分專員辦開展工作試點。從2011年年初開始，監督檢查局組織吉林、上海、青島、海南、四川、陜西等6個專員辦開展了綜合財政監管試點工作。從試點情況看，專員辦對試點工作高度重視，切實加強組織領導，著力抓好信息收集、政策宣傳、機制優化、能力建設和方法創新等工作，充分發揮就地監管優勢，探索構建基層預算單位綜合財政監管機制，摸索出了一些好的做法，積累了寶貴經驗，取得了良好成效。試點工作表明，中央基層預算單位綜合財政監管工作顯著提高了專員辦的監管效率，初步建立了覆蓋基層預算單位財政資金運行全過程的監管機制，有利于發揮專員辦的橋梁紐帶作用，進一步規范基層預算單位財政財務管理。總體而言，試點工作達到了預期效果，為全面推開綜合財政監管奠定了基礎。

二是認真調研，起草印發了《財政部關于開展中央基層預算單位綜合財政監管工作的通知》以及《財政部關于印發<財政部關于開展中央基層預算單位綜合財政監管工作的實施方案>的通知》。明確了中央基層預算單位綜合財政監管的工作目標，即構建分級管理、權責明確、相互制衡、規范高效的中央基層預算單位綜合財政監管機制，全面提升財政科學化精細化管理水平；明確了在《方案》試行期間，重點對轄區內的中央基層行政單位、參照公務員法管理的中央基層事業單位實施綜合財政監管；明確了監管工作的主要內容，包括預算、資產、財務及其他財政事項的監管；明確要求財政部相關司局、專員辦、中央部門、基層預算單位要高度重視，通力協作，為監管工作提供必要的組織保障和技術保障，共同做好此項工作。

三是廣泛征求各方面的意見。在起草全面推開綜合財政監管實施方案的過程中，監督檢查局先后召開了多個專題座談會，分別征求了中央部門相關司局、財政部內相關司局、專員辦及中央基層預算單位的意見。被征求意見的中央部門相關司局認為，綜合財政監管的目標與中央主管部門一致，專員辦就地加強對中央基層預算單位的監管，有利于提高基層預算單位管理水平，促進中央部門加強對基層預算單位的管理。同時，也提出了一些好的意見和建議，加強溝通協調，充分利用監管成果，共同做好監管工作。財政部內相關業務司從大局出發，對綜合財政監管工作給予了大力支持，提出了大量建設性的意見。

四是抓緊做好相關配套工作。中央基層預算單位綜合財政監管是一個復雜的系統工程，需要一系列的配套措施及時跟進。綜合財政監管信息系統正在進行前期準備；對涉及中央基層預算單位財政管理的相關法律法規和政策制度進行了全面梳理，文件目錄已隨方案下發；進一步加強了對專員辦和基層預算單位的調研，全面規范工作流程，細化工作要求；加大對外宣傳力度，積極借助主流媒體宣傳綜合財政監管的重要意義、工作目標及主要內容，擴大工作影響，創造良好氛圍。

通過一年多來的深入思考和扎實工作，明確了思路，鍛煉了隊伍，積累了經驗，達成了共識，夯實了中央基層預算單位綜合財政監管工作基礎，全面推開此項工作的時機已經成熟。

三、乘勢而上，高標準嚴要求做好中央基層預算單位綜合財政監管工作

（一）加強組織領導，明確落實責任

中央基層預算單位綜合財政監管是一項復雜的系統工程，任務繁重，必須加強組織領導，明確落實責任。財政部要切實加強組織協調和調查研究，全面謀劃，系統部署，著力研究綜合財政監管的整體思路、工作目標、方式方法、成果利用、評價標準等重大問題，把有關工作抓好抓實。各專員辦應深刻領會財政部黨組意圖，在中央基層預算單位綜合財政監管全面推開的新形勢下，精心組織，周密部署，歸口管理，制定和完善相關工作流程，確保綜合財政監管規范運作。既要嚴格按照財政部統一要求，在全面推開的基礎上，依照規范的程序、方式有重點地穩步推進，又要大膽創新，積極探索有效的綜合財政監管方式方法，及時總結和交流好的做法，不斷提高，逐步完善。要把綜合財政監管作為專員辦“一把手”工程和中心工作，主要負責人直接抓，抽調精兵強將，安排專門處室具體落實。

（二）依法依規監管，突出服務理念

開展中央基層預算單位綜合財政監管，其出發點和著眼點是為了規范基層預算單位財政財務管理，全面提高財政管理水平和財政資金使用效益，而不是給專員辦攬權爭利，要認識到專員辦也是中央基層預算單位，監督者也要接受別人的監督。時刻做到站位高、姿態低、服務好，要改進監管方式，寓監管于服務之中。既要嚴格監管，又要熱情服務，以良好的作風和扎實的工作，贏得基層預算單位及其主管部門的認可，樹立專員辦良好形象。要通過加強調研，總結推廣中央基層預算單位好的管理經驗，積極反映基層預算單位的呼聲，充分發揮聯系中央財政與基層預算單位的橋梁與紐帶作用，服務基層，服務財務管理與改革。財政部業務司局對專員辦工作中遇到的政策問題要及時答復，監督檢查局要做好統籌協調工作，對專員辦反映的情況要深入研究，促進政策完善，形成上下互動、密切配合、相互銜接的有效監管體系，確保監管成效。

（三）強化信息支撐，做好基礎保障

中央基層預算單位綜合財政監管必須依托現代信息技術，通過信息采集、分析預警、綜合評價、檢查調查等監管手段，實現非現場監管與現場監管的有機結合，才能確保監管工作取得實效。監督檢查局和相關業務司要加強溝通銜接，盡快開通預算指標管理系統、行政事業單位資產管理系統、中央國庫管理外圍平臺等信息系統，并安排專人專崗管理相關數據信息，最大限度地滿足監管工作需要。在此基礎上，要加快開發綜合財政監管信息系統，構建具有收集、匯總、查詢、預警、分析、評價等功能的綜合財政監管信息平臺，及時掌握基層預算單位預算、資產、財務等管理情況，與財政部相關業務管理信息系統實現對接。要充分利用好財政管理信息系統中預算、國庫、資產管理等數據信息，真正實現對預算編制和執行的過程監督和實時監控。財政部相關司局和專員辦要切實加強對數據的分析研究，形成有價值的分析成果，提出完善財政政策的意見和建議。對發現的疑點和問題，要向監督檢查局及時報告，監督檢查局要及時研究，及時組織有針對性的檢查和調查，做到早介入、早檢查、早處理、早完善，有效促進中央基層預算單位加強預算管理，不斷提高財政監管的成效。

（四）重視成果利用，建立健全機制

做好中央基層預算單位綜合財政監管工作，監管成果的利用是關鍵。專員辦在開展綜合財政監管工作過程中，要加強對本地區基層預算單位預算管理、預算定額標準、資金分配辦法、資金使用績效、資產管理等情況的檢查和調研分析，為財政部業務司進一步完善預算管理和資產管理提供參考。專員辦要及時向財政部上報工作中發現的重大問題，每半年向財政部報送綜合財政監管工作報告，內容包括工作開展情況、發現的問題、問題處理和整改落實情況、進一步做好綜合財政監管工作的意見和建議等。監督檢查局要加強調研和工作指導，及時總結提煉專員辦好的方法、經驗和成果，及時研究工作中存在的問題和不足，有關情況及時向財政部領導報告，向有關業務司和中央部門通報。業務司要高度重視綜合財政監管成果的利用，要切實將監管成果與預算安排有機結合，建立健全監管成果對財政資金和項目安排的約束機制、問責機制。對存在問題的預算單位要有明確的責任追究制度，要采取扣減預算指標、取消預算項目、收回財政資金等處理措施，強化財政預算的硬約束。業務司要把這方面的成果利用情況及時通報監督檢查局，監督檢查局要及時向專員辦反饋。通過共同努力，建立起工作目標清晰、監管手段有力、監管成果充分利用并及時反饋的綜合財政監管工作模式，促進中央基層預算單位不斷加強預算資產財務管理，進一步完善部門預算管理制度，全面提高財政管理水平。

（五）做好對外宣傳，強化業務培訓

中央基層預算單位綜合財政監管是財政管理的一項重大改革，中央部門和基層預算單位可能還不太了解，對其意義的認識可能還不到位。要采取多種形式加以宣傳，對中央部門和基層預算單位做好解釋說明，以期引起重視，取得共識。監督檢查局和業務司要進一步加強對專員辦的業務指導和政策培訓，有針對性地指導專員辦開展工作，統一規范專員辦數據采集、檢查調查等工作程序，不斷提高專員辦的政策水平、業務能力和監管成效。專員辦要積極做好對當地基層預算單位的政策宣傳和培訓工作，讓基層預算單位全面了解綜合財政監管的目的、意義、主要內容和工作流程，充分聽取基層預算單位的意見和建議，取得基層預算單位的理解、支持和配合，確保綜合財政監管工作順利推進。

（六）重視廉政風險防范

中央基層預算單位綜合財政監管是新形勢下財政監督工作的重大變革，是全面、實時的監管，下對全國眾多基層預算單位，上對很多中央部門，涉及面廣，關注度高。廉政風險防范是綜合財政監管順利推進的底線，這個問題解決不好，將會影響整個綜合財政監管工作的順利推進。要樹立正確的權力觀，強化政治意識、大局意識、責任意識和憂患意識，在權力運行過程中設立相關監督制約機制，按照廉政風險防控的要求進行深入摸排，把防范廉政風險作為開展綜合財政監管的重要基礎工作，嚴格要求，防微杜漸，堵塞漏洞，使廉政要求成為綜合財政監管的“高壓線”。第一，要把綜合財政監管工作建設成“陽光工程”，有關重大事項要及時向財政部匯報，決不能暗箱操作、私自消化，日常監管、專項檢查、處理處罰等各項措施都要經得起檢驗。要從基礎環節抓起，以公開、透明、規范的工作流程和機制取信于基層預算單位，取信于中央部門，取信于方方面面；第二，對綜合財政監管廉政方面的舉報，財政部將依法依規嚴肅處理；第三，綜合財政監管工作是“一把手”工程，如果專員辦出現廉政問題，首先要追究專員辦主要負責人的領導責任。

（本欄目責任編輯：尹情）