旅游扶貧發展的本質及其影響因素

劉麗梅

(內蒙古財經學院 旅游學院，內蒙古 呼和浩特 010051)

一、旅游扶貧發展的緣起

消除貧困是人類面臨的共同任務，在人類社會發展的歷史長河中，貧困問題始終是一個世界性的難題，威脅著人類的生存與發展。聯合國在1945年成立時就把“消滅貧困”寫進了莊嚴的《聯合國憲章》。然而，半個多世紀過去了，伴隨世界各國經濟的增長，全球貧困卻依然嚴重。據聯合國統計，在發展中國家仍有近13億人口生活在絕對貧困狀態，每年約有1800萬人死于貧困(王穎，2006)。這個問題如此重要，以至于各個國家、團體和研究機構投入了大量的人力、物力和精力研究貧困及其相關問題，以期找出相應的對策。

自上世紀80年代初，我國扶貧成效明顯，貧困人口減少速度快，無論政府扶貧的經濟效益還是社會效益都非常顯著。進入新世紀后，中國政府制定了《中國農村扶貧開發綱要》，“綱要”指出，用10年的時間，從2001年起到2010年，集中力量解決剩余貧困人口(按2000年末的統計數3209萬)的溫飽問題。中央政府隨之加大了投入的力度，地方政府的投入也在加大。2001年至2007年中央財政扶貧資金年增長率為6．27%，中央補助地方年增長率為7．13%。但是從1978年扶貧以來的貧困人口減少幅度和貧困發生率的總體變化趨勢來看，近幾年貧困人口的減少速度越來越放緩，減幅與政府加大扶貧投入所要實現的期望值也有明顯差距，這已經被政府部門、學界和社會方面所關注。2006年，首屆中國貧困地區可持續發展戰略論壇在天津召開，并發表《天津濱海宣言》。《宣言》指出，到2005年底，中國農村沒有解決溫飽的貧困人口還有2365萬人。需要扶持的貧困群體數量依然龐大，對扶貧形勢和扶貧成效的判斷也不斷在政府文件、專家報告和社會媒體中出現，總體判斷是扶貧形勢不可估計太過樂觀，扶貧難度加大，鞏固溫飽的任務繁重，貧困群體的弱勢地位基本沒有改變。按照人均每天消費1美元的標準，中國的貧困人口總數僅次于印度，列世界第2位。2008年，中共中央國務院下發了《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，指出:搞好新階段扶貧開發，對確保全體人民共享改革發展成果具有重大意義，必須作為長期歷史任務持之以恒抓緊抓好。完善國家扶貧戰略和政策體系，堅持開發式扶貧方針，實現農村最低生活保障制度和扶貧開發政策有效銜接。十分明確的提出了要“完善國家扶貧戰略和政策體系”的要求。

隨著旅游業的蓬勃發展，它對社會經濟的拉動作用逐漸凸顯，人們逐漸開始把尋求解決貧困問題的目光投向旅游業，期望借助旅游業的帶動作用找到解決貧困問題的方法。以發展旅游業帶動貧困地區、經濟欠發達地區脫貧致富即“旅游扶貧發展”，是近年來旅游部門主動參與扶貧工作的創舉，也是從實踐中總結出的推動旅游業深入發展的新思路。這不僅為我國經濟欠發達地區的發展和農村人口的脫貧致富開辟了新途徑，也為我國旅游經濟的持續發展找到了一個新增長點。

二、旅游扶貧發展的本質與對象

(一)本質

要理解旅游扶貧發展的本質，首先要理解旅游扶貧發展中“扶”與“貧”的含義。旅游扶貧發展中的“扶”是指通過一定的方式把資金、技術、實物等資源，送到貧困地區。旅游扶貧發展中的“貧”既指物質上的貧困，也指精神上的貧困;既指貧困地區的貧困，也指貧困地區個體的貧困。只有使貧困地區的政治、經濟、文化、環境等方面全面發展，才能達到扶貧的目的。

吳忠軍(1996)認為，旅游扶貧發展就是通過開發貧困地區豐富的旅游資源，興辦旅游經濟實體，使旅游業形成區域性支柱產業，實現千家萬戶和地方財政雙脫貧致富。高舜禮(1997)指出，旅游扶貧發展的對象主要是具有一定的旅游發展基礎的經濟欠發達地區，這個范圍比國家所界定的貧困地區和人口的范圍要大一些，不僅包括了國家界定的貧困地區，也包括了雖已脫貧、但經濟還相對欠發達的地區;旅游扶貧的目標，不僅僅是要脫貧，還要在脫貧的基礎上逐步致富。譚芳(2000)認為，旅游扶貧發展是指貧困地區利用其豐富的旅游資源，大力發展旅游業，把資源優勢盡快轉化為經濟優勢，進而獲得區外的資金、技術、經驗，促進產業的調整，增加貧困地區的“造血功能”，從而使其脫貧致富。劉向明(2002)認為，旅游扶貧發展指的是相對貧困，旅游不能僅僅局限于物質的貧困，更重要的是觀念上的“貧困”。發展旅游業，目的是要使得落后地區經濟、文化、精神面貌等各個方面得以全面發展。1999年4月，英國國際發展局(DFID)在可持續發展委員會的報告中提出了PPT(pro－poor tourism)的概念，PPT是指有利于貧困人口發展的旅游，強調貧困人口能夠從旅游中獲取凈利益，包括經濟的、社會的、文化的，它不是一種特殊的旅游產品，也不是旅游業的一個組成部分，而是發展旅游的一種方式和途徑，核心是使貧困人口獲得更多的發展機會凈利益，而不是全面擴展整個產業。

綜上可知，關于旅游扶貧發展的本質表述，在范疇上主要涵蓋以下5個方面:1．旅游扶貧發展是指在旅游資源豐富但是經濟不發達的地區，通過發展旅游來實現地區經濟的發展與當地人們的脫貧致富;2．旅游扶貧發展是通過策劃開發具有競爭力的旅游產品，實現貧困地區人們的脫貧致富與地區政治、經濟、社會、文化、生態環境的全面發展;3．旅游扶貧發展是通過發展旅游業實現地區經濟的發展而脫貧致富，它是一種“造血式”的扶貧方式;4．旅游扶貧發展要建立旅游發展的基礎之上，即旅游扶貧發展首要的是要有旅游資源，也就是旅游發展的基礎;5．旅游扶貧發展的范圍不只是貧困地區，而且擴展至不發達地區。扶貧對象不僅包括現有的貧困地區人口，還應該包括欠發達地區的生活在貧困邊緣、隨時有可能返貧的人群。這對于消除貧困、促進社會公平具有非常重要的意義。

因此，旅游扶貧發展的本質應該是:具有旅游業發展基礎的欠發達地區，借助社會各方力量，通過發展旅游業來促進當地社區和居民擺脫貧困，并且不斷獲得可持續發展的能力。旅游扶貧發展這一扶貧模式改變了傳統的“輸血式扶貧”的做法，它不是單單等國家或地方政府的財政救濟，而是根據地區的實際情況主動地尋求地區致富的方式，它是一種“造血式”的扶貧模式。這一扶貧模式不僅關注貧困地區經濟的發展，更加關注貧困地區人們的脫貧致富;不僅關注短期利益的獲取，更加關注貧困地區可持續的發展;不僅關注物質利益的獲得，更關注地區文化的塑造。要準確理解旅游扶貧發展的本質必須從多角度、多層次去理解，而不能僅僅從字面意思去理解。只有從不同的維度去理解旅游扶貧發展，只有真真切切的理解了旅游扶貧發展的本質，我們在旅游扶貧發展實踐中才不會走偏。

(二)對象

旅游扶貧發展的對象首先體現在旅游扶貧發展的目標地區方面。這與國家界定的貧困地區還是有一定區別的，貧困地區常指國家或省、市、自治區根據“絕對貧困線”確定的貧困縣。但旅游扶貧發展的目標地區超越了國家按絕對貧困線所劃定的貧困地區，主要是指的“相對貧困”。這個范圍比國家所界定的貧困地區和人口的范圍要大一些，不僅包括了國家界定的貧困地區，也包括了雖已脫貧、但經濟還相對欠發達的地區。所以，旅游扶貧發展也還包括這類地區，因為旅游扶貧發展不僅僅是扶貧而且是扶貧基礎上的致富。因此，旅游扶貧發展的目標地區是廣義的，即相對貧困地區，包括有條件發展旅游業的絕對貧困地區和經濟欠發達地區。

旅游扶貧發展的對象其次體現旅游扶貧發展的目標人口方面。在貧困地區生活的未必都是貧困人口，而貧困人口也未必都生活在貧困地區，盡管這兩者高度重疊。所以，在這里我們討論的關鍵問題就是旅游扶貧發展的目標人口問題。扶貧的目標人口有可能是“貧困地區的人口”、“貧困地區的貧困人口”、或是廣義上的“貧困人口”。當然，旅游扶貧的獲益者不應該也不可能局限于貧困人口，但貧困人口利益的保證和發展機會的創造是扶貧的主導目標。但是很多實際情況是貧困人口被排除在經濟增長的受益群體之外，或是貧困人口從扶貧開發中獲得的利益過低(相對于非貧困人口或外來人口的收益)，甚至貧困人口由于發展旅游所支付的代價要高于其所得。貧困人口要在旅游開發中真正受益存在很多限制因素，如投入資金問題、信息吸納問題、人口素質問題、權力資本問題、發展機遇問題等。而這些問題實質上就是造成貧困的原因。旅游扶貧發展的特殊性就在于，如何消除或減少貧困人口參與的障礙，同時扶助其在旅游中的就業和發展。怎樣提高貧困人口在旅游開發中的有效參與問題是旅游扶貧發展應該首先考慮的問題。很多旅游扶貧地區的大部分收益容易集中在為數不多的少數人，在旅游扶貧發展的大環境中很多貧困人口的利益還要受到侵害，比如生態環境的惡化，所獲得的經濟利益還不足彌補環境和社會利益的損害(王穎，2006)。

三、旅游扶貧發展的影響因素

旅游扶貧發展是一種特殊的開發、開放扶貧方式，它需要具備一定的發展因素才能取得預期的效果，而不是所有的貧困地區都能通過發展旅游脫貧致富。影響旅游扶貧發展的主要因素有以下幾點。

(一)豐富的旅游資源

豐富的旅游資源是旅游扶貧發展的基礎條件。旅游資源或稱旅游景觀，它是指那些對旅游者具有吸引力的各種自然物和社會事物。在旅游活動的三個基本要素中，旅游資源是旅游活動的客體，也是一個國家或地區旅游業賴以存在和發展的最基本的條件。如果沒有旅游資源，旅游者便不會被吸引前來訪問;沒有旅游者的訪問，缺乏需求市場，旅游業便成為無米之炊，根本不可能生存，更談不上發展了。貧困地區要從發展旅游業中脫貧致富，必須擁有豐富的旅游資源。實踐證明，許多老少邊窮地區之所以能從發展旅游業中找到新的經濟增長點，走出貧困，有賴于其旅游資源的吸引力。

(二)較好的交通條件

旅游交通被人們稱為現代旅游事業的動脈。旅游者的空間移動，由定居地流向旅游目的地，有賴于便利的交通條件。俗話說，要想富，先修路。貧困地區要發展旅游業，必須首先解決好交通問題。讓游客進得來，出得去，進來后散得開，游得安全暢快。旅游交通的便捷與否，是一個地區旅游業能否發展的前提。目前中西部貧困地區的旅游交通普遍存在著鐵路干線和火車經停站點少、公路等級低且不成網絡、水路不景氣、空運不發達和景區內游道簡陋等問題，常使中外游客處于一種既向往這些地方那神奇迷人的自然美景和豐厚深邃的人文景觀，又畏懼卻步的矛盾心理狀態之中。所以只有大力改善景區內外的交通條件，才能切實增強景區景點的可進入性乃至廣大游客的吸引力。

(四)可靠的城市依托

一個國家或地區發展旅游業，必須要有一定的客源做保證。這是因為，旅游首先要有進行活動的人，沒有旅游者，也就沒有旅游活動。所以，貧困地區發展旅游業，必須依托一兩個中心城市。不然，景點投資建設了，沒有客源就沒有財源，就不能獲得良好的經濟效益，何來旅游扶貧發展。鑒于目前大眾旅游的興起和城市雙休日后旅游市場的擴大，理想的區位應是在離中心城市3－4小時車程的范圍內，這樣便于設計成1－3日游以吸引眾多的城市周末游客。比如:京郊沫水縣野三坡景區距北京市中心僅100公里，交通便捷，游人來往方便，吸引了大批來自北京、天津、保定等大中城市的周末游客。國內其他貧困地區，如嶂石巖景區發展旅游業主要依托石家莊市，張家界依托長沙，廣西龍勝縣依托桂林市，而且依托的城市距景區都較近，進入性強，因而其旅游開發都很成功。

(五)國家政策的傾向

由于完全依靠市場機制運行的旅游開發，是不會自動關注社會扶貧目標達成的，所以政府，包括各級地方政府對旅游扶貧的主導作用，制定各種有利政策，使得社會扶貧目標真正成為旅游開發中的關注點。例如，考慮如何將貧困人口的發展計劃與旅游開發、規劃和實施的各個層面進行有機的結合，通過制定法令、法規和政策，保證貧困地區人民在一些特定旅游產品開發中的優先權(尤其涉及本土或民俗文化展示時);通過制定相關的旅游政策，鼓勵旅游規劃和建設中突出扶貧的內容和行動;也通過相關的行政管理和行業管理手段，監督扶貧目標的達成。

因此，旅游扶貧發展是一項政策性很強的旅游開發活動，它是旅游開發活動與中國政府扶貧開發戰略的結合點，國家扶貧開發的方針和政策是實施旅游扶貧開發的出發點和決策依據，國家扶貧政策所瞄準的目標地區和目標人口直接決定了旅游扶貧開發的對象。有學者針對西部旅游開發時指出，西部地區用自己的特殊旅游產品滿足了外來旅游者的特殊需求，贏得了應有的勞務和補償，不應當把這種交換行為貼上“扶貧”的標簽。也就是說即使在西部地區的旅游開發活動，如果不是國家扶貧開發政策所瞄準的目標地區和目標人口，沒有國家或地方政府扶貧政策和扶貧資金的支持，也不能認為是旅游扶貧開發。

正如國家實施西部大開發戰略，《中共中央、國務院關于轉發國家發展計劃委員會＜關于實施西部大開發戰略初步設想的匯報＞的通知》中就指出:“大力發展旅游等第三產業，充分利用西南、西北豐富的自然、人文景觀發展旅游業，努力將其培育成為西部的支柱產業。加大對旅游基礎設施的投入，開發并保護旅游資源，通過發展旅游脫貧致富”。國家旅游局也提出“西部大開發，旅游要先行”這樣的口號，這些政策的提出給西南、西北12個省區的許多有條件發展旅游業的貧困地區帶來了脫貧致富的機遇。

(六)一定的籌資能力

旅游業發展的規律是前期高投入、低產出，中期高投入、高產出，后期低投入、高產出。貧困地區旅游業發展多處于起步階段，需要一定數量的啟動資金，而恰恰就是資金的缺乏成了很多貧困地區旅游開發的一大瓶頸(旅游業投入還不到農業投入的3%)。目前，我國國民經濟實力還不夠雄厚，財政和國有銀行對貧困地區發展旅游業在相當長的時間內還不可能有較大投入。因此，對于那些已具備旅游開發基本條件的貧困地區，能否發揮主觀能動性，充分利用市場在資源配置中的作用，廣泛籌措資金，激活投資，加大投入，是影響其扶貧地區旅游開發成功的重要因素。一般而言，那些國家愿意投資，本地區可以招商引資，旅游部門可以多方籌資的地區，其旅游扶貧的適應性更強。

(七)良好的人才機制

貧困地區發展旅游業普遍基礎差、底子薄，交通閉塞，信息不靈，人們對國內外旅游業發展情況及其重要作用知之甚少。加之旅游業又是一項競爭非常激烈的新型產業，旅游開發扶貧是一項技術性很強的工作，需要旅游人才的積極參與。然而，現在很多地方的旅游開發扶貧工作都是“邊學邊干”。有些地方負責旅游的是縣團委、宣傳部、園林局、城建局抽調的人員，他們不具備起碼的旅游專業知識;有的地方雖然搞了多年的旅游開發，卻沒有一個“科班出身”的旅游人才。這樣的旅游開發要么聽憑各種真假“專家”的游說，要么仿效其他地方的旅游開發模式，要么干脆由領導說了算。景區的管理和服務人員缺乏旅游專業知識加上文化水平低，業務培訓也跟不上。這些現象在目前農村的扶貧旅游開發中比較普遍，成為影響扶貧效果的一大障礙。因此，對于一個要進行旅游扶貧的地區，首先是要充分重視旅游人才，吸收旅游人才參與旅游開發，使旅游開發專業化。其次是要有靈活的用人機制，要在人才的任用、選拔、考核、獎懲、培訓等方面形成一套切實可行、富有激勵性的制度和辦法，給人才以最大的支持和創造空間，全面提升旅游開發和經營管理的水平，這是旅游扶貧成功的關鍵。

除以上幾個主要條件外，貧困地區發展旅游業還要有勇于開拓、甘作奉獻的領頭干部，同時必須認真做好旅游規劃，景區的開發建設要多做可行性研究和投入產出分析，切忌盲目上馬，才能收到事半功倍的效果。

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