四川省雙流縣村級社會管理籌資模式創新的調查與思考

肖湘雄

(湘潭大學 公共管理學院，湖南 湘潭 411105)

胡錦濤總書記指出:“進一步加強和完善基層社會管理和服務體系，把人力、財力、物力更多投到基層，努力夯實基層組織、壯大基層力量、整合基層資源、強化基礎工作，強化城鄉社區自治和服務功能，健全新型社區管理和服務體制。”［1］如果說“郡縣治，則天下治;郡縣安，則天下安”，那進一步講，村(社區)治，則郡縣治，進而天下治;村(社區)安，則郡縣安，進而天下安。［2］由此可見，加強和創新村級社會管理、維護村級社會穩定的重要性。當前，村級社會管理籌資金額不足、籌資方式單一、籌資渠道不暢等問題已成為嚴重制約村級社會管理發展的瓶頸。因此，如何解決村級社會管理籌資難這一現實問題已成為開展村級社會管理和社區建設的重中之重。國內外學者對此進行了諸多研究，主要集中在社會管理體制、機制、體系、水平和職能等方面，對村級社會管理籌資問題的研究很少。為了深入了解村級社會管理的籌資狀況，課題組運用實地研究法中的觀察法與訪問法，對四川省雙流縣村級社會管理籌資模式創新做法進行了深入調查和分析，旨在為解決村級社會管理籌資難問題探尋新路。

一、村級社會管理籌資的歷史背景

人民公社時期，村級社會管理的資金主要依靠當時的分配制度——工分制進行制度外供給。人民公社于1983年被廢除后，村級社會管理的籌資模式與之前并無大的改變，仍以制度外籌資為主。1994年，我國“分稅制”財政體制改革嚴重加大了鄉鎮政府的財政壓力。為了維系正常運轉，政府規定村級組織可以對農民收取“三提留”——公積金、公益金和管理費。

農村稅費改革后，取消了農業稅、牧業稅和農林特產稅。“一事一議”成為稅費改革后開展村內公益性事業建設的重要措施。所謂“一事一議”，是指由村民代表大會遵循“量力而行、群眾受益、民主決策、上限控制、定向使用、財務公開”的原則討論決定村內農田水利基本建設等集體公益事業所需資金和勞務的籌集、使用、監督管理的制度。［3］但從實施情況來看，“一事一議”操作難度大，實際效果差。

在當前取消農業稅這一新的歷史條件下，如何拓寬村級社會管理的籌資渠道，破解村級社會管理籌資難這一現實而又緊迫的問題，已成為實現促進城鄉公共服務均等化，統籌城鄉發展戰略的首要任務。近年來，成都市就這一問題在村級社會管理實踐中進行了有益的探索，面向19個區(市)縣132個村(社區)開展了村級公共服務和社會管理改革試點工作，對村級社會管理籌資模式進行了改良與創新，形成了一套全新的極具特色的村級公共服務與社會管理相互促進的成都模式。本文以四川省雙流縣為例，從籌資模式為突破口進行探究，以期對全國農村基層社會管理和社區建設、促進城鄉公共服務均等化戰略的實現做出貢獻。

二、四川省雙流縣村級社會管理籌資的創新做法

(一)雙流縣基本概況

雙流縣位于成都平原腹地，三面環繞成都，幅員面積1032平方公里，下轄21個鎮，3個街道辦事處。全縣戶籍人口92萬，其中非農業人口53.32萬人，農業人口38.68萬人，非農人口占戶籍總人口的比例為58%。雙流縣經濟實力雄厚，截至2010年底，全縣完成地區生產總值471.12億元，實現財政總收入210.3億元，其中全口徑稅收收入完成52.19億元，地方財政一般預算收入33.51億元。城鎮居民可支配收入21350元，農民人均純收入9030元。該縣經濟發展在成都市周邊各縣市中遙遙領先，縣域經濟綜合實力連續16年位居四川省“十強縣”榜首，連續9年躋身全國百強縣的行列，基本競爭力名列全國第27位，成為四川省唯一躋身全國中小城市綜合實力百強的縣市。

2007年，成都市成為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，為此提出了統籌城鄉發展戰略的“四大基礎工程”，其中又以提高農村村級公共服務和社會管理水平，促進城鄉基本公共服務均等化為核心。2008年底，成都市以提高村級公共服務和社會管理水平為突破口，開展了一系列的配套改革試點工作。雙流縣作為首批選定的改革試點縣之一，大力推行村級社會管理機制改革與創新，收到了顯著的成效。

(二)村級社會管理籌資的創新做法

村級公共服務和社會管理的資源來源主要是依靠政府的財政資金，而有限的財政投入與村民日益增長的對公共服務和社會管理的需求間的矛盾已成為嚴重阻礙新農村建設和統籌城鄉發展的瓶頸。對此，成都市政府在2008年推行的村級公共服務與社會管理改革中，嘗試以新的村級社會管理資金籌集管理制度來解決長期以來資金不足的問題。2009年7月，成都市統籌委印發了《成都市公共服務和公共管理村級專項資金管理暫行辦法》、《成都市公共服務和公共管理村級融資建設項目管理辦法》、《成都市公共服務和公共管理村級專項資金會計核算規范(試行)》等文件。新制度首次明確了市、縣兩級財政每年劃撥給每個村(社區)的專項資金不少于20萬元;同時，村級自治組織可一次性以不超過資金7倍的額度，向成都市小城鎮投資有限公司融資貸款，用于民主決策議定的交通、水利、公共服務用房等群眾急需的公共服務設施建設。［4］

1.市、縣兩級財政共同劃撥專項村級社會管理資金

由成都市政府、雙流縣政府在本級財政年初預算中安排用于村級公共服務和公共管理的專項資金給村級組織，村級專項資金的具體使用由村民(代表)會議決策決定，但是明確規定此專項基金不得用于生產經驗類活動。每年劃撥的村級專項資金安排最低不少于20萬元。其中，中心城區由區財政全額安排，近郊區(縣)財政按市與區(縣)5:5的比例安排，遠郊縣(市)財政按市與縣(市)7:3的比例安排。鄉鎮的村組代理會計核算中心為村開設“公共服務和公共管理村級專項資金”專用賬戶，并負責村級專項資金的統一核算，實行專賬核算、專款專用。［5］

2.引入社會力量，鼓勵社會資金參與村級社會管理

由于長期資金投入不足，歷史欠賬太多，許多村需要大量資金短期集中投入才能迅速有效地改變村級公共服務和社會管理現狀。為使資金集中使用產生更大的效果，雙流縣政府引入社會力量，鼓勵社會資金參與村級社會管理。這其中，成都市小城鎮投資有限公司發揮了至關重要的作用。小城投，作為市級小城鎮建設投融資平臺，將來源于社會的資金和金融機構的資金通過貸款的方式提供給需要進行社會管理融資的村莊。

經村民(代表)會議決策同意后，需要融資進行社會管理的村級自治組織可以以市縣財政每年發放的專項資金為抵押向成都市小城鎮投資有限公司申請融資貸款，額度為一次性不超過資金的7倍。由此產生的資金利息由村委會承擔2%，其余部分利息由市縣兩級財政按比例補貼。復核通過的項目，由成都市小城投公司與村委會簽訂項目投資合同后，嚴格按照8:2比例分兩次撥付至融資村在成都農村信用社開立的專用賬戶。首次撥付項目資金的80%，以保證村委會按相應民主程序按時足額支付工程進度款，加快項目推進。預留的20%的資金，便于在項目竣工結算階段，發揮村級自治組織有效監督和檢查作用，同時，又可解決投資合同金額與項目實際決算之間可能存在的差額，在總額不超的前提下，據實撥付尾款。超過項目投資總額的部分，由村委會自籌。

3.以“政府購買、市場運作、民主管理”為原則，村級公共服務外包，解決村級社會管理的常年性經費

在雙流縣村級社會管理改革與探索的實踐中，一個創新之舉就是將村級公共衛生服務實施外包，嚴格按照“政府購買、市場運作、民主管理”的原則，對村級公共衛生服務進行管理，以提高村級醫療服務質量和服務水平。在村級社會管理改革過程中，雙流縣改變了一直以來由市縣政府財政直接撥付，村委會大包大攬的做法，將村級公共服務和社會管理納入市場競爭的范疇，試行村級公共服務和社會管理由政府購買，市場化運作，村民民主管理的辦法，解決了村級社會管理的常年性經費，更是實現了提升村級公共服務質量和水平的目標，該項做法已經走在了成都市推進村級社會管理改革的前列。

自2007年起，雙流縣將由政府安排的500萬元建立重大疾病社會援助基金，用于援助戶籍在雙流縣且經濟條件困難的重大疾病患者。從4月開始正式啟動，基金會設在雙流縣民政局。“重大疾病社會援助基金”主要援助戶籍在雙流縣范圍內的城鄉低保對象、優撫對象中的貧困戶和五保戶，以及家庭年收入在2萬元以下的居民。這一援助基金的最大特點是由政府財政買單，慈善會運作。據統計，從9月開始，重大疾病援助病種由過去的8種擴展到18種，受到幫助的人群面更廣。自從重大疾病援助基金啟動以來，已經資助貧困的重大疾病患者24人，耗資 39 萬元。［6］

目前雙流縣所有社區、村都開展了村級公共衛生服務外包。“2010年全縣共外包項目1176個，節約資金336萬元，降低了服務成本，提高了服務質量。”雙流縣有關負責人說，雙流縣村級公共服務和社會管理改革，一直堅持事前決策群眾說了算，實現了公共服務和社會管理向村(社區)延伸，通過市場運作，確保社會管理服務到位。

三、村級社會管理籌資模式創新的啟示

以雙流縣為典型的村級社會管理籌資模式改革，自09年開展改革試點工作以來，取得了卓越顯著的成效。在財政投入穩定增長的基礎上，積極完善村級自治組織和公共服務平臺建設，形成了群眾廣泛參與的基層民主管理機制，做到了“有錢辦事”和“民主議事”的有機結合，受到了廣大人民群眾的歡迎，統籌了城鄉一體化發展，城鄉人民一齊共享發展成果。

(一)引入市場機制，利用民間資本，構建多渠道多層次的村級社會管理籌資模式

盡管各級政府是村級公共服務和社會管理的投資主體，但政府扶持并不意味著完全由政府提供。一般來說，完全公共產品可以由政府公共提供，準公共產品則可以通過政府補貼的方式，由政府和私人混合提供。政府在政策上應以給予優惠和適當財政補貼等方式，大量地引入民間資本參與農村公共產品的提供，以多種籌資渠道和提供形式緩解資金的不足。吸引民間資本投資，吸引產業資本到農村進行改造，以整合本村范圍內的資源，這也是解決我國目前村級社會管理資金不足的有效途徑。雙流縣在公共衛生服務領域就積極引入了市場機制，采取“政府購買、市場運作、民主管理”等形式，將公共衛生服務外包，提高了村級醫療服務質量和服務水平。因此政府要善于利用市場機制，把民營資本動員和整合起來，加入到建設村級公共基礎設施和提高村級社會管理的活動中，使企業、社會組織及自然人也成為村級公共基礎設施建設的投資主體。中央政府要加大對村級公共服務和社會管理的財政支持力度，及時地發放財政補助;而地方政府也要結合具體實際創造性地開展籌資工作，補救市場缺位，要善于利用一切社會力量，增強籌資能力。

在金融領域，也必須充分發揮市場機制的靈活性，結合財政資金和信貸資金，積極探索新型村級社會籌資模式，應考慮引入社會的力量發展民間金融，解決農村金融貧血。據統計，我國民間金融資本存量不少于10萬億元，但巨大的民間資本卻并未進入投資領域。另一方面，農村公共基礎設施建設需要貸款，農民的生產需要貸款，而農村正規借貸渠道十分單一，這就使得民間資本直接進入金融領域有了存在的空間和合理性。可以通過必要的整合過程，成立正式規范區域性的投資公司，或者區域性投資基金，如產業投資基金、行業投資基金和基礎設施投資基金，讓民間金融浮出水面，以合法的身份更好的支持村級公共服務社會管理的建設。

(二)嚴格實行資金監督制度，保證村級社會管理專項資金合理、公正、高效使用

村級社會管理專項資金使用的合理、高效，有利于資金的再籌集，有利于村民獲得持續、穩定的公共服務和社會管理。為此，應制定專門的財務公開監督制度，對村級社會管理資金專項賬戶收支的情況，進行民主管理，接受群眾監督。村莊的財務計劃、收入和支出、債權債務、收益分配、農戶承擔的集資款、水費、電費、勞動積累工、義務工及以資代勞等情況都是其應該公布的內容。村民(代表)會議還可以自發成立義務監督理事會，按村莊的大小、事務的多少具體決定理事會人數，對其村級財務管理和財務審計方面的權利及時向群眾解釋，并對多數村民要求公開的專項財務活動單獨進行逐項逐筆的公布。對固定收入、土地承包及項目承包調整等重要活動，應充分實行民主，廣泛征求群眾意見。廣泛推行公共事業聽證、公共資源使用的監督和檢查、對基層領導的監督約束和政府官員決策失誤問責等項制度，以保證公共基礎設施資金的高效使用。［7］

(三)建立村級自治組織，完善村民民主管理機制，提高村民自我籌資能力

當前，村民對村級社會管理的普遍認識不夠，“搭便車”心理較強，公共意識較差，對公共服務和社會管理的消費熱情有余，而投資的積極性不足。表面上反映了村民的公民意識差，從深層角度看這是缺乏民主管理機制的表現。因此，在加快村級社會管理建設步伐的同時，必須建立村級自治組織，完善村民民主管理機制，提高村民的自我籌資能力。主要做法有:首先，完善各項民主管理制度，增強村級自治組織建設公共基礎設施的能力;其次，要健全各項激勵制度，調動村級自治組織、村民投身社會管理、基礎設施建設領域的積極性;再次，要加強村民的公民意識教育，逐步培養村民的自我服務、自我建設、自我發展的意識。最后，要創新對村級公共服務和社會管理的需求表達機制和決策機制，改變傳統的自上而下的供給導向機制，實行自下而上的需求導向機制，以保證村級公共服務和社會管理的供給決策符合客觀實際。

［1］胡錦濤.扎扎實實提高社會管理科學化水平，建設中國特色社會主義社會管理體系［N］.人民日報，2011－02－20(1).

［2］彭國甫.關于加強村級治理的調查與思考——以湖南省岳陽縣為例［J］.中國行政管理，2011，(6):115－118.

［3］李梅華.構建多渠道村級公共物品融資模式［J］.農村經濟，2008，(6):59 －60.

［4］吳佳妮，吳平.城鄉統籌背景下村級公共品供給融資方式新探——基于成都試驗區調研［J］.改革與戰略，2011，(2):80 －81.

［5］清華大學社會學系課題組.村級公共服務與社會管理相互促進的成都模式——成都統籌城鄉發展綜合配套改革專題研究之三［EB/OL］.財新網，2011－01－29.

［6］李舒.關愛潮涌低收入人群，雙流縣低保救助工作紀實［N］.成都日報，2007－09－29(12).

［7］徐學偉，張廣勝.論村級公共基礎設施籌資渠道的多元化［J］.農業經濟，2008，(2):57 －58.