四川省雙流縣村級社會管理籌資模式創(chuàng)新的調(diào)查與思考

肖湘雄

(湘潭大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 湘潭 411105)

胡錦濤總書記指出:“進(jìn)一步加強和完善基層社會管理和服務(wù)體系，把人力、財力、物力更多投到基層，努力夯實基層組織、壯大基層力量、整合基層資源、強化基礎(chǔ)工作，強化城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務(wù)功能，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制。”［1］如果說“郡縣治，則天下治;郡縣安，則天下安”，那進(jìn)一步講，村(社區(qū))治，則郡縣治，進(jìn)而天下治;村(社區(qū))安，則郡縣安，進(jìn)而天下安。［2］由此可見，加強和創(chuàng)新村級社會管理、維護(hù)村級社會穩(wěn)定的重要性。當(dāng)前，村級社會管理籌資金額不足、籌資方式單一、籌資渠道不暢等問題已成為嚴(yán)重制約村級社會管理發(fā)展的瓶頸。因此，如何解決村級社會管理籌資難這一現(xiàn)實問題已成為開展村級社會管理和社區(qū)建設(shè)的重中之重。國內(nèi)外學(xué)者對此進(jìn)行了諸多研究，主要集中在社會管理體制、機制、體系、水平和職能等方面，對村級社會管理籌資問題的研究很少。為了深入了解村級社會管理的籌資狀況，課題組運用實地研究法中的觀察法與訪問法，對四川省雙流縣村級社會管理籌資模式創(chuàng)新做法進(jìn)行了深入調(diào)查和分析，旨在為解決村級社會管理籌資難問題探尋新路。

一、村級社會管理籌資的歷史背景

人民公社時期，村級社會管理的資金主要依靠當(dāng)時的分配制度——工分制進(jìn)行制度外供給。人民公社于1983年被廢除后，村級社會管理的籌資模式與之前并無大的改變，仍以制度外籌資為主。1994年，我國“分稅制”財政體制改革嚴(yán)重加大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政壓力。為了維系正常運轉(zhuǎn)，政府規(guī)定村級組織可以對農(nóng)民收取“三提留”——公積金、公益金和管理費。

農(nóng)村稅費改革后，取消了農(nóng)業(yè)稅、牧業(yè)稅和農(nóng)林特產(chǎn)稅。“一事一議”成為稅費改革后開展村內(nèi)公益性事業(yè)建設(shè)的重要措施。所謂“一事一議”，是指由村民代表大會遵循“量力而行、群眾受益、民主決策、上限控制、定向使用、財務(wù)公開”的原則討論決定村內(nèi)農(nóng)田水利基本建設(shè)等集體公益事業(yè)所需資金和勞務(wù)的籌集、使用、監(jiān)督管理的制度。［3］但從實施情況來看，“一事一議”操作難度大，實際效果差。

在當(dāng)前取消農(nóng)業(yè)稅這一新的歷史條件下，如何拓寬村級社會管理的籌資渠道，破解村級社會管理籌資難這一現(xiàn)實而又緊迫的問題，已成為實現(xiàn)促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的首要任務(wù)。近年來，成都市就這一問題在村級社會管理實踐中進(jìn)行了有益的探索，面向19個區(qū)(市)縣132個村(社區(qū))開展了村級公共服務(wù)和社會管理改革試點工作，對村級社會管理籌資模式進(jìn)行了改良與創(chuàng)新，形成了一套全新的極具特色的村級公共服務(wù)與社會管理相互促進(jìn)的成都模式。本文以四川省雙流縣為例，從籌資模式為突破口進(jìn)行探究，以期對全國農(nóng)村基層社會管理和社區(qū)建設(shè)、促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略的實現(xiàn)做出貢獻(xiàn)。

二、四川省雙流縣村級社會管理籌資的創(chuàng)新做法

(一)雙流縣基本概況

雙流縣位于成都平原腹地，三面環(huán)繞成都，幅員面積1032平方公里，下轄21個鎮(zhèn)，3個街道辦事處。全縣戶籍人口92萬，其中非農(nóng)業(yè)人口53.32萬人，農(nóng)業(yè)人口38.68萬人，非農(nóng)人口占戶籍總?cè)丝诘谋壤秊?8%。雙流縣經(jīng)濟(jì)實力雄厚，截至2010年底，全縣完成地區(qū)生產(chǎn)總值471.12億元，實現(xiàn)財政總收入210.3億元，其中全口徑稅收收入完成52.19億元，地方財政一般預(yù)算收入33.51億元。城鎮(zhèn)居民可支配收入21350元，農(nóng)民人均純收入9030元。該縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展在成都市周邊各縣市中遙遙領(lǐng)先，縣域經(jīng)濟(jì)綜合實力連續(xù)16年位居四川省“十強縣”榜首，連續(xù)9年躋身全國百強縣的行列，基本競爭力名列全國第27位，成為四川省唯一躋身全國中小城市綜合實力百強的縣市。

2007年，成都市成為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，為此提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的“四大基礎(chǔ)工程”，其中又以提高農(nóng)村村級公共服務(wù)和社會管理水平，促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化為核心。2008年底，成都市以提高村級公共服務(wù)和社會管理水平為突破口，開展了一系列的配套改革試點工作。雙流縣作為首批選定的改革試點縣之一，大力推行村級社會管理機制改革與創(chuàng)新，收到了顯著的成效。

(二)村級社會管理籌資的創(chuàng)新做法

村級公共服務(wù)和社會管理的資源來源主要是依靠政府的財政資金，而有限的財政投入與村民日益增長的對公共服務(wù)和社會管理的需求間的矛盾已成為嚴(yán)重阻礙新農(nóng)村建設(shè)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的瓶頸。對此，成都市政府在2008年推行的村級公共服務(wù)與社會管理改革中，嘗試以新的村級社會管理資金籌集管理制度來解決長期以來資金不足的問題。2009年7月，成都市統(tǒng)籌委印發(fā)了《成都市公共服務(wù)和公共管理村級專項資金管理暫行辦法》、《成都市公共服務(wù)和公共管理村級融資建設(shè)項目管理辦法》、《成都市公共服務(wù)和公共管理村級專項資金會計核算規(guī)范(試行)》等文件。新制度首次明確了市、縣兩級財政每年劃撥給每個村(社區(qū))的專項資金不少于20萬元;同時，村級自治組織可一次性以不超過資金7倍的額度，向成都市小城鎮(zhèn)投資有限公司融資貸款，用于民主決策議定的交通、水利、公共服務(wù)用房等群眾急需的公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。［4］

1.市、縣兩級財政共同劃撥專項村級社會管理資金

由成都市政府、雙流縣政府在本級財政年初預(yù)算中安排用于村級公共服務(wù)和公共管理的專項資金給村級組織，村級專項資金的具體使用由村民(代表)會議決策決定，但是明確規(guī)定此專項基金不得用于生產(chǎn)經(jīng)驗類活動。每年劃撥的村級專項資金安排最低不少于20萬元。其中，中心城區(qū)由區(qū)財政全額安排，近郊區(qū)(縣)財政按市與區(qū)(縣)5:5的比例安排，遠(yuǎn)郊縣(市)財政按市與縣(市)7:3的比例安排。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村組代理會計核算中心為村開設(shè)“公共服務(wù)和公共管理村級專項資金”專用賬戶，并負(fù)責(zé)村級專項資金的統(tǒng)一核算，實行專賬核算、專款專用。［5］

2.引入社會力量，鼓勵社會資金參與村級社會管理

由于長期資金投入不足，歷史欠賬太多，許多村需要大量資金短期集中投入才能迅速有效地改變村級公共服務(wù)和社會管理現(xiàn)狀。為使資金集中使用產(chǎn)生更大的效果，雙流縣政府引入社會力量，鼓勵社會資金參與村級社會管理。這其中，成都市小城鎮(zhèn)投資有限公司發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。小城投，作為市級小城鎮(zhèn)建設(shè)投融資平臺，將來源于社會的資金和金融機構(gòu)的資金通過貸款的方式提供給需要進(jìn)行社會管理融資的村莊。

經(jīng)村民(代表)會議決策同意后，需要融資進(jìn)行社會管理的村級自治組織可以以市縣財政每年發(fā)放的專項資金為抵押向成都市小城鎮(zhèn)投資有限公司申請融資貸款，額度為一次性不超過資金的7倍。由此產(chǎn)生的資金利息由村委會承擔(dān)2%，其余部分利息由市縣兩級財政按比例補貼。復(fù)核通過的項目，由成都市小城投公司與村委會簽訂項目投資合同后，嚴(yán)格按照8:2比例分兩次撥付至融資村在成都農(nóng)村信用社開立的專用賬戶。首次撥付項目資金的80%，以保證村委會按相應(yīng)民主程序按時足額支付工程進(jìn)度款，加快項目推進(jìn)。預(yù)留的20%的資金，便于在項目竣工結(jié)算階段，發(fā)揮村級自治組織有效監(jiān)督和檢查作用，同時，又可解決投資合同金額與項目實際決算之間可能存在的差額，在總額不超的前提下，據(jù)實撥付尾款。超過項目投資總額的部分，由村委會自籌。

3.以“政府購買、市場運作、民主管理”為原則，村級公共服務(wù)外包，解決村級社會管理的常年性經(jīng)費

在雙流縣村級社會管理改革與探索的實踐中，一個創(chuàng)新之舉就是將村級公共衛(wèi)生服務(wù)實施外包，嚴(yán)格按照“政府購買、市場運作、民主管理”的原則，對村級公共衛(wèi)生服務(wù)進(jìn)行管理，以提高村級醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平。在村級社會管理改革過程中，雙流縣改變了一直以來由市縣政府財政直接撥付，村委會大包大攬的做法，將村級公共服務(wù)和社會管理納入市場競爭的范疇，試行村級公共服務(wù)和社會管理由政府購買，市場化運作，村民民主管理的辦法，解決了村級社會管理的常年性經(jīng)費，更是實現(xiàn)了提升村級公共服務(wù)質(zhì)量和水平的目標(biāo)，該項做法已經(jīng)走在了成都市推進(jìn)村級社會管理改革的前列。

自2007年起，雙流縣將由政府安排的500萬元建立重大疾病社會援助基金，用于援助戶籍在雙流縣且經(jīng)濟(jì)條件困難的重大疾病患者。從4月開始正式啟動，基金會設(shè)在雙流縣民政局。“重大疾病社會援助基金”主要援助戶籍在雙流縣范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)低保對象、優(yōu)撫對象中的貧困戶和五保戶，以及家庭年收入在2萬元以下的居民。這一援助基金的最大特點是由政府財政買單，慈善會運作。據(jù)統(tǒng)計，從9月開始，重大疾病援助病種由過去的8種擴(kuò)展到18種，受到幫助的人群面更廣。自從重大疾病援助基金啟動以來，已經(jīng)資助貧困的重大疾病患者24人，耗資 39 萬元。［6］

目前雙流縣所有社區(qū)、村都開展了村級公共衛(wèi)生服務(wù)外包。“2010年全縣共外包項目1176個，節(jié)約資金336萬元，降低了服務(wù)成本，提高了服務(wù)質(zhì)量。”雙流縣有關(guān)負(fù)責(zé)人說，雙流縣村級公共服務(wù)和社會管理改革，一直堅持事前決策群眾說了算，實現(xiàn)了公共服務(wù)和社會管理向村(社區(qū))延伸，通過市場運作，確保社會管理服務(wù)到位。

三、村級社會管理籌資模式創(chuàng)新的啟示

以雙流縣為典型的村級社會管理籌資模式改革，自09年開展改革試點工作以來，取得了卓越顯著的成效。在財政投入穩(wěn)定增長的基礎(chǔ)上，積極完善村級自治組織和公共服務(wù)平臺建設(shè)，形成了群眾廣泛參與的基層民主管理機制，做到了“有錢辦事”和“民主議事”的有機結(jié)合，受到了廣大人民群眾的歡迎，統(tǒng)籌了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，城鄉(xiāng)人民一齊共享發(fā)展成果。

(一)引入市場機制，利用民間資本，構(gòu)建多渠道多層次的村級社會管理籌資模式

盡管各級政府是村級公共服務(wù)和社會管理的投資主體，但政府扶持并不意味著完全由政府提供。一般來說，完全公共產(chǎn)品可以由政府公共提供，準(zhǔn)公共產(chǎn)品則可以通過政府補貼的方式，由政府和私人混合提供。政府在政策上應(yīng)以給予優(yōu)惠和適當(dāng)財政補貼等方式，大量地引入民間資本參與農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供，以多種籌資渠道和提供形式緩解資金的不足。吸引民間資本投資，吸引產(chǎn)業(yè)資本到農(nóng)村進(jìn)行改造，以整合本村范圍內(nèi)的資源，這也是解決我國目前村級社會管理資金不足的有效途徑。雙流縣在公共衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域就積極引入了市場機制，采取“政府購買、市場運作、民主管理”等形式，將公共衛(wèi)生服務(wù)外包，提高了村級醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平。因此政府要善于利用市場機制，把民營資本動員和整合起來，加入到建設(shè)村級公共基礎(chǔ)設(shè)施和提高村級社會管理的活動中，使企業(yè)、社會組織及自然人也成為村級公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資主體。中央政府要加大對村級公共服務(wù)和社會管理的財政支持力度，及時地發(fā)放財政補助;而地方政府也要結(jié)合具體實際創(chuàng)造性地開展籌資工作，補救市場缺位，要善于利用一切社會力量，增強籌資能力。

在金融領(lǐng)域，也必須充分發(fā)揮市場機制的靈活性，結(jié)合財政資金和信貸資金，積極探索新型村級社會籌資模式，應(yīng)考慮引入社會的力量發(fā)展民間金融，解決農(nóng)村金融貧血。據(jù)統(tǒng)計，我國民間金融資本存量不少于10萬億元，但巨大的民間資本卻并未進(jìn)入投資領(lǐng)域。另一方面，農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要貸款，農(nóng)民的生產(chǎn)需要貸款，而農(nóng)村正規(guī)借貸渠道十分單一，這就使得民間資本直接進(jìn)入金融領(lǐng)域有了存在的空間和合理性。可以通過必要的整合過程，成立正式規(guī)范區(qū)域性的投資公司，或者區(qū)域性投資基金，如產(chǎn)業(yè)投資基金、行業(yè)投資基金和基礎(chǔ)設(shè)施投資基金，讓民間金融浮出水面，以合法的身份更好的支持村級公共服務(wù)社會管理的建設(shè)。

(二)嚴(yán)格實行資金監(jiān)督制度，保證村級社會管理專項資金合理、公正、高效使用

村級社會管理專項資金使用的合理、高效，有利于資金的再籌集，有利于村民獲得持續(xù)、穩(wěn)定的公共服務(wù)和社會管理。為此，應(yīng)制定專門的財務(wù)公開監(jiān)督制度，對村級社會管理資金專項賬戶收支的情況，進(jìn)行民主管理，接受群眾監(jiān)督。村莊的財務(wù)計劃、收入和支出、債權(quán)債務(wù)、收益分配、農(nóng)戶承擔(dān)的集資款、水費、電費、勞動積累工、義務(wù)工及以資代勞等情況都是其應(yīng)該公布的內(nèi)容。村民(代表)會議還可以自發(fā)成立義務(wù)監(jiān)督理事會，按村莊的大小、事務(wù)的多少具體決定理事會人數(shù)，對其村級財務(wù)管理和財務(wù)審計方面的權(quán)利及時向群眾解釋，并對多數(shù)村民要求公開的專項財務(wù)活動單獨進(jìn)行逐項逐筆的公布。對固定收入、土地承包及項目承包調(diào)整等重要活動，應(yīng)充分實行民主，廣泛征求群眾意見。廣泛推行公共事業(yè)聽證、公共資源使用的監(jiān)督和檢查、對基層領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督約束和政府官員決策失誤問責(zé)等項制度，以保證公共基礎(chǔ)設(shè)施資金的高效使用。［7］

(三)建立村級自治組織，完善村民民主管理機制，提高村民自我籌資能力

當(dāng)前，村民對村級社會管理的普遍認(rèn)識不夠，“搭便車”心理較強，公共意識較差，對公共服務(wù)和社會管理的消費熱情有余，而投資的積極性不足。表面上反映了村民的公民意識差，從深層角度看這是缺乏民主管理機制的表現(xiàn)。因此，在加快村級社會管理建設(shè)步伐的同時，必須建立村級自治組織，完善村民民主管理機制，提高村民的自我籌資能力。主要做法有:首先，完善各項民主管理制度，增強村級自治組織建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施的能力;其次，要健全各項激勵制度，調(diào)動村級自治組織、村民投身社會管理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的積極性;再次，要加強村民的公民意識教育，逐步培養(yǎng)村民的自我服務(wù)、自我建設(shè)、自我發(fā)展的意識。最后，要創(chuàng)新對村級公共服務(wù)和社會管理的需求表達(dá)機制和決策機制，改變傳統(tǒng)的自上而下的供給導(dǎo)向機制，實行自下而上的需求導(dǎo)向機制，以保證村級公共服務(wù)和社會管理的供給決策符合客觀實際。

［1］胡錦濤.扎扎實實提高社會管理科學(xué)化水平，建設(shè)中國特色社會主義社會管理體系［N］.人民日報，2011－02－20(1).

［2］彭國甫.關(guān)于加強村級治理的調(diào)查與思考——以湖南省岳陽縣為例［J］.中國行政管理，2011，(6):115－118.

［3］李梅華.構(gòu)建多渠道村級公共物品融資模式［J］.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2008，(6):59 －60.

［4］吳佳妮，吳平.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下村級公共品供給融資方式新探——基于成都試驗區(qū)調(diào)研［J］.改革與戰(zhàn)略，2011，(2):80 －81.

［5］清華大學(xué)社會學(xué)系課題組.村級公共服務(wù)與社會管理相互促進(jìn)的成都模式——成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革專題研究之三［EB/OL］.財新網(wǎng)，2011－01－29.

［6］李舒.關(guān)愛潮涌低收入人群，雙流縣低保救助工作紀(jì)實［N］.成都日報，2007－09－29(12).

［7］徐學(xué)偉，張廣勝.論村級公共基礎(chǔ)設(shè)施籌資渠道的多元化［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2008，(2):57 －58.