我國土地征用制度存在的問題及改革路徑探析

劉曉霞，周 軍

（1.吉林農業大學 馬克思主義學院，吉林 長春 130118；2.遼寧師范大學 馬克思主義學院，遼寧 沈陽 110034）

我國土地征用制度存在的問題及改革路徑探析

劉曉霞1，周 軍2

（1.吉林農業大學 馬克思主義學院，吉林 長春 130118；2.遼寧師范大學 馬克思主義學院，遼寧 沈陽 110034）

隨著我國城鎮化發展進程的加快，越來越多的農村土地成為征占的對象。由于我國土地征用制度存在著各種各樣的缺陷，在土地征用過程中不斷發生損害農民權益的現象，由此產生的失地農民問題已經嚴重影響到我國的社會穩定與和諧發展。從改革路徑看應通過嚴格界定征地范圍，保護耕地；完善土地征用程序，健全土地征用法規；完善政府征地權力的監督約束機制；成立專業仲裁機構解決征地糾紛等多方面措施進行完善。

土地征用制度；征地價格；土地征用程序

土地征用是國家根據建設和城市發展的需要，依據相關法律對集體所有的土地收回所有權，并給予適當補償和剩余勞動力安置的行為。其結果是集體所有的土地產權轉變為國家所有，國家享有土地的進一步處分和收益權。我國現行的征地制度具有明顯的計劃經濟特征，難以適應市場經濟條件下城鎮化發展的需要，隨著工業化、城鎮化發展速率的加快，我國現行土地征用制度存在的問題開始浮現出來。

一、我國土地征用制度的內在缺陷

（一）土地征用行為不規范

土地征用是世界各國解決土地需要問題的通用措施，發展中國家在現代化和城鎮化進程中的土地征用行為表現得更為突出，各國憲法也都明確和嚴格規定了土地征用行為。一般認為，行使土地征用權的目的是國家為了公共利益的需要，把土地征用權屬確定為政府特有的權力，同時規定對征用的土地必須給予一定的補償。各國對土地征用權的行使都有詳細的限定，我國在相關的法律法規中對公共目的也進行了界定，但對公共目的的限定過于寬泛，表述過于模糊，我國的《土地管理法》第二條明確規定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地進行征用”，但在實際操作的過程中，許多征地行為明顯超出了“公共利益”的范圍，其原因就是相關法律法規對“公共利益”的解釋，在內涵和外延上界定模糊。同樣是《土地管理法》，其第四十三條又將征地范圍擴大為“任何單位和個人進行建設”，明顯脫離了“公共利益”、“公共目的”的征地宗旨，將公共利益從“公共事業”、“公共設施”等擴大到所有的經濟和社會建設領域，特別是一些地方政府受利益驅使，隨意擴大征地范圍，以滿足土地財政的目的，造成土地資源的無序使用。

（二）土地征用行為缺乏公正性

由于土地征用制度的不完善，使征地權被濫用，農村農業用地大量流失，從而導致失地農民數量不斷增加，失地農民問題不斷產生。“我國征地只是由行政機關獨自審批，審批程序中沒有征地目的合法性的專項審查，征地程序中也沒有向公眾說明（證明）征地目的合法性（符合公共利益需要）和合理性的步驟，更沒有引入征地目的合法性的司法審查程序。”[1]由于土地征用權使用的混亂，模糊了對征收土地目的合法性的認識，無論是公共利益用地還是經營性用地都采用征地方式。特別是一些地方政府不按規定履行征地程序，甚至根本不公告征地補償安置方案。還有一些地方政府，不征求被征地農村集體經濟組織和農民的意愿，隨意批準土地征用項目，而被征地農民的合法權益受損時，處于面對政府的無助狀態。由于土地征用行為缺乏公正性，農民的合法權益嚴重受損時，各種群體性事件時有發生，這是影響農村社會穩定的一個重要原因。

（三）土地征用程序的不規范性

土地征用程序一般包括申請用地、審批用地、征地實施、征地管理等過程，在征地實施中，經批準的建設用地，必須發布征地公告。其中涉及的很多內容主要包括土地用途、范圍、征地補償標準、農業人員安置辦法和辦理補償的期限；支付土地補償費、地上附著物和青苗補償費；安置農業人口；征收用地單位的費稅；協調征地爭議等。目前我國也針對土地征用過程中出現的問題，對原有的征地程序進行了相關的補充，特別是關于征地公告和征地聽證的規定，較以前明晰了很多，但從整體來看，征地程序仍不完善。目前我國制定的相關征地法律條文中關于征地者在獲得土地的占有和使用權時是否應該履行相應程序和必須遵守的前提是非常模糊的，一些征地者可以在沒有或全部支付征地補償費之前占用農村土地，致使被征地農民的權利沒有法律上的保證，造成因涉及征地而利益受損。

（四）征地價格與土地再次出售價格的非對稱性

由于現行的土地法律法規不健全，導致征地權運用的不規范，從農民手里征地用的是計劃經濟模式，農民沒有發言權和討價還價的空間，而在出售土地時按市場價格，遠高于征地價格，這部分利益，農民沒有得到。農村土地轉成建設用地，要通過國家強制征用，農村集體土地，即使是經營性用地，不經過征用，不能隨意轉變土地的用途，也不能直接進入用地市場。我國的土地征用制度明顯帶有計劃經濟的特征，國家成為集體農地的唯一購買者，也是土地一級市場的唯一供給和出售者，國家可以以低廉的征地價格獲得集體土地并轉為國家所有，再以高額的出讓價格讓出使用權，在土地進入二、三級市場后則以市場價格流轉，征地價格和土地進入二三級市場以后的價格差異是非常巨大的，在這種土地價格不對稱的模式下農民失地成為問題也就成為事實上的必然。

二、探尋我國土地征用制度改革的路徑

（一）嚴格界定征地范圍，保護耕地

《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中對征地的范圍及征地用途和規劃等一些基本問題作了政策上的相應的規定，為此，在具體的征地過程中要嚴格界定公益性和經營性用地的范圍。公共利益建設項目應該是以國家做為投資主體，由各級人民政府為具體的義務主體，通過項目的實施使不特定的大多數人都受益的非營利性的建設行為。為了限制土地征用權的濫用，“公共利益”應該嚴格限定在能源交通用地，公益、福利性用地，軍事用地，水利、環境保護用地，公共設施用地，國家重點工程用地，特殊用地，其它被認定的或者是由法院裁決認定的公共利益用地。[2]（P145）明確征地目的和適用范圍后，應嚴格按照公益性用地的目錄進行征地，其他建設用地均按經營性項目用地，必須通過市場方式取得。在土地征用程序設計上，為確認征用土地是否符合“公共利益”，增加“公共利益用途”的審批環節。對非公益性用地必須按照市場土地價格規范，同時必須把土地的增值預期計算入土地價格中，從而保證被征地農民的土地權益增值效益，以減少因征地導致的后期可能出現的社會問題。任何土地征用，都必須以符合土地利用總體規劃為前提，并且以盡量減少征地，尤其是耕地為原則，確保國家糧食安全。

（二）完善土地征用程序

《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》提出要“逐步建立城鄉統一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統一有形的土地市場、以公開規范的方式轉讓土地使用權。”[3]按照這一要求，地方土地利用必須進行總體規劃，向社會公開，它的編制和修改，必須經過嚴格的法定程序。土地征用過程中一定要避免隨意性，土地征用的全過程都要堅持公開透明的原則。

在征地實施前，必須征詢農村集體和被征地農民的意見，并按期舉行土地征用聽證會，充分尊重和保障被征地農民的知情權和選擇權，以保障農民的合法權益為宗旨，征地時要與被征地農民充分協商，賦予農民更多的參與權、監督權和申訴權，從“以人為本”的理念出發，充分尊重被征地農民的個人意愿，從擬征用土地開始，一直到批準、補償和正式征用土地的每一個環節都應該對被征地農民公開，保障他們的知情權。

（三）健全土地征用法規

沒有完備的法律作為保障，土地征用的不規范性就難以避免，因此，健全土地征用法規勢在必行。該法律要明確規定國家征用土地過程中公權力行使的規范與限定，同時提出對土地被征用者合法權益的保障措施。對征地過程中所有涉及到的各項內容具體化和細化，從土地的使用到土地的征用和征購都要制定詳細的法律細則，內容包括征地申請、公告、調查論證、審批、補償的原則和標準，還包括被征土地的使用監督等各個方面。同時對國家土地管理部門的權限、義務及行政行為，通過法律規范的形式加以界定。目前加拿大的《土地征用法》和澳大利亞的《土地取得法》都是比較詳盡的和相對成熟的土地征用方面的法律，在制定專門的土地征用法律時都可以參考。

目前我國的《農村土地承包法》和《土地管理法》有關土地管理方面的許多表述過于寬泛和含糊不清，缺乏具體的實施條例和細則，隨意性很大。因此，對現有的農村土地法律法規要進行完善和修改，制定具體的實施條例，改變與現行的法律法規有沖突的地方。修改現行的《征用土地公告辦法》，必須在土地征用審批前發布土地征用方案的公告，征地機構在向上級主管部門上報土地征用方案時，應同時上報征地補償和征地安置等方面的社會聽證意見材料一并予以審批。要進行司法制度改革，為農民提供法律服務，當農民土地權益遭受侵害時，要有能為農民提供救濟的制度與機制，如法院不受地方政府控制，擁有獨立審判權，能相對公平地裁判農民與地方政府間的土地糾紛。[4]

（四）完善政府征地權力的監督約束機制

一方面，政府應建立一些具體制度，使征地權力正常高效運行。如征地用途告知制度規定要向民眾告知土地征用是公益性用地還是商業性用地；征地審批前協商制度規定不管是哪一類征地，都要與土地產權人進行協商對話，共同參與征地行為；補償標準聽證制度規定讓當事人依據事實和理由充分發表自己的意見，實現為自己辯護的權利，以實現征地補償的公正性和合理性；信息公開制度規定要充分保證被征地人的知情權，通過各種方式和途徑讓被征地者全面了解征地活動的情況及相關信息資料；違規違法出讓土地責任追究制度規定對土地征用中的違規違法操作，應追究有關人員的責任。[5]另一方面，對征地權力必須進行嚴格的監督和制約，使監督主體保持應有的獨立性，充分發揮其監督職能，提高監督效率。

（五）成立專業仲裁機構解決征地糾紛

即使在完善的制度框架下征地過程中也有可能出現糾紛，尤其是我國在各項制度都不完備的情況下，出現糾紛是不可避免的。在我國由于沒有專業的仲裁機構，所以政府理所當然地承擔起土地糾紛調解的職責，在這種情況下，政府具有了雙重身份，既是土地征用者同時又是糾紛的調解者，在出現土地征用糾紛時，調解或仲裁不可避免會出現公正缺失，常常會出現土地被征用者在權益受損時欲告無門的情況。征地過程中的糾紛一般產生在兩種情況下，即是否應該征用土地和如何進行合理合法的補償。在許多國家，當征地過程和征地補償出現糾紛時，需要通過法院或者專門的征地委員會進行裁定。如英國，對征地使用范圍和是否應該征地有質疑的時候，可以在征地被批準前舉行聽證會，如果在征地獲準后有質疑可以通過法院進行裁決。而在加拿大，聽證會的成員必須是由政府任命的非公共部門人士，對提出的質疑進行調查取證，做出調查聽證報告，由政府綜合作出是否可以最終確認征地的決定。在我國同樣需要建立一個專門的仲裁機構來有效及時地解決征地糾紛。對于仲裁機構，政府應在宏觀層面上加以引導和規范，使其能夠公正公平地進行裁決，從而更有利于保護農民的切身利益。

[1]周飛，倪紹祥.我國現行土地征用制度缺陷及其改革[J].江海學刊，2004，（6）.

[2]本書編寫組.中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定[M].北京：人民出版社，2008.

[3]祝愛武，閔桂林.中國農村土地產權制度改革方向探討[J].中國流通經濟，2007，（12）.

[4]賀日開.我國征地補償安置爭議裁決機制構建研究[J].江海學刊，2008，（2）.

[5]蔣永穆，戴中.我國失地農民安置補償模式的重構[J].河南社會科學，2004，（6）.

［責任編輯：解梅娟］

F301.2

A

1008-8466（2012）05-0024-03

2012-04-12

劉曉霞（1971—），女，吉林長春人，吉林農業大學馬克思主義學院副教授，馬克思主義基本原理和思想政治教育專業博士，主要從事勞動就業與社會保障問題研究；

周軍（1969—），男，遼寧朝陽人，沈陽師范大學馬克思主義學院副教授，主要從事思想政治教育研究。