論發(fā)揮參政黨民主監(jiān)督功能的價值與路徑

袁為海，吳 輝

（中共中央黨校 黨建教研部， 北京 100091）

論發(fā)揮參政黨民主監(jiān)督功能的價值與路徑

袁為海，吳 輝

（中共中央黨校 黨建教研部， 北京 100091）

民主監(jiān)督是我國參政黨的一項重要功能。發(fā)揮參政黨的民主監(jiān)督功能，是中國政黨制度的一大特點和優(yōu)勢。充分發(fā)揮參政黨的民主監(jiān)督功能，提高參政黨民主監(jiān)督的效果，客觀上有利于增強中國政黨制度的合法性和正當性。

政黨制度；參政黨；民主監(jiān)督

一、發(fā)揮參政黨民主監(jiān)督功能的價值

民主監(jiān)督是我國參政黨的一項重要功能。充分發(fā)揮參政黨的民主監(jiān)督功能，對于中國共產(chǎn)黨始終為人民執(zhí)好政、掌好權(quán)，對于參政黨自身發(fā)展，以及對于增進中國政黨制度的合法性，具有重要意義。

首先，發(fā)揮參政黨的民主監(jiān)督功能，有利于執(zhí)政黨加強和改進工作。不受監(jiān)督的權(quán)力是危險的權(quán)力，不受制約的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗。權(quán)力必須受到監(jiān)督和制約，這已是現(xiàn)代社會共識。孟德斯鳩指出：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有邊界的地方才休止。”[1](P154)基于歷史原因和具體國情，我國形成了由中國共產(chǎn)黨一黨執(zhí)政、多黨參政的政黨制度。在這種政黨制度下，要防止和制約執(zhí)政黨及其干部濫用權(quán)力、蛻化變質(zhì)，必須充分發(fā)揮參政黨的民主監(jiān)督功能。

參政黨的民主監(jiān)督能夠幫助執(zhí)政黨加強和改進工作。鄧小平曾指出，“在中國來說，誰有資格犯大錯誤？就是中國共產(chǎn)黨。……憲法上規(guī)定了黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨要領(lǐng)導(dǎo)得好，……就要受監(jiān)督”，[2](P225)包括黨內(nèi)監(jiān)督、群眾監(jiān)督以及民主黨派和無黨派民主人士的監(jiān)督。“黨外的民主人士，能夠?qū)τ谖覀凕h提供一種單靠黨員所不容易提供的監(jiān)督，能夠發(fā)現(xiàn)我們工作中的一些我們所沒有發(fā)現(xiàn)的錯誤和缺點，能夠?qū)τ谖覀兊墓ぷ髯鞒鲇幸娴膸椭！盵2](P270)國務(wù)院新聞辦2007年發(fā)布的《中國的政黨制度》白皮書也指出：“中國共產(chǎn)黨與各民主黨派互相監(jiān)督，有利于強化體制內(nèi)的監(jiān)督功能，避免由于缺乏監(jiān)督而導(dǎo)致的種種弊端。”各民主黨派反映和代表著各自所聯(lián)系群眾的具體利益和要求，能夠反映社會上多方面的意見和建議，能夠提供一種除中國共產(chǎn)黨自身監(jiān)督之外更多的外部監(jiān)督，有利于執(zhí)政黨決策的科學(xué)化、民主化，有利于督促其更加自覺地抵制和克服官僚主義和各種消極腐敗現(xiàn)象，加強和改進執(zhí)政黨的工作。

其次，發(fā)揮參政黨的民主監(jiān)督功能，有利于參政黨實現(xiàn)自身價值，是參政黨獲得發(fā)展的重要途徑。從歷史上看，中國共產(chǎn)黨在建國之初保留民主黨派的一個重要目的就是發(fā)揮其民主監(jiān)督功能。毛澤東曾指出：“我們有意識地留下民主黨派，讓他們有發(fā)表意見的機會，……就是那些罵我們的，……我們也要養(yǎng)起來，讓他們罵，罵得無理，我們反駁，罵得有理，我們接受。這對黨，對人民，對社會主義比較有利。”[3](P34-35)在《關(guān)于正確處理人民內(nèi)部矛盾的問題》一文中，毛澤東又提出：“一個黨同一個人一樣，耳邊很需要聽到不同的聲音。大家知道，主要監(jiān)督共產(chǎn)黨的是勞動人民和黨員群眾，但是有了民主黨派，對我們更為有益。”[3](P235)可見，發(fā)揮參政黨的民主監(jiān)督功能，是歷史賦予中國參政黨的重大責(zé)任。從現(xiàn)實看，中國共產(chǎn)黨作為領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨，要實現(xiàn)科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，實現(xiàn)決策的科學(xué)化、民主化，抵御各種消極腐敗因素侵蝕的危險，迫切需要來自各方面的監(jiān)督。在這方面，參政黨擁有獨特優(yōu)勢。它們既可以根據(jù)自身人才、知識匯聚的特點，集思廣益，提出切中時弊的意見建議，推動執(zhí)政黨決策的科學(xué)化和民主化，又可以通過對執(zhí)政黨權(quán)力運行及官員履職情況的監(jiān)督，促使執(zhí)政黨保持先進性和純潔性。從這一意義上講，民主監(jiān)督是參政黨的現(xiàn)實政治價值所在。從參政黨自身發(fā)展來看，充分發(fā)揮民主監(jiān)督功能是參政黨擴大影響力，實現(xiàn)自身發(fā)展的重要途徑。目前，與執(zhí)政黨黨員隊伍的迅速上升相比，我國各民主黨派的發(fā)展相對緩慢。這既與民主黨派招收黨員的特點有關(guān)，也與一段時期以來民主黨派的代表性趨于模糊有關(guān)。參政黨要走出發(fā)展困境，有必要通過發(fā)揮民主監(jiān)督功能，強化自身的影響力，并以此吸納黨員，實現(xiàn)自身發(fā)展壯大。

再次，發(fā)揮參政黨民主監(jiān)督功能，是緩解我國政黨制度壓力，增強政黨制度合法性的題中之義。當代世界各國的政黨制度大致可以分為壟斷型、競爭型和合作型三種。我國實行的政黨制度，既非蘇聯(lián)式的一黨制，也區(qū)別于西方國家的兩黨制和多黨制，而具有鮮明的中國特色。長期以來，國外對我國政黨制度的合法性抱有很多疑慮。譬如，一些西方國家指責(zé)中國搞“一黨專制”，執(zhí)政黨的權(quán)力不受約束，因而是與民主相悖的。在國內(nèi)，處于體制轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型時期，執(zhí)政黨的建設(shè)還面臨不少問題，有的還很嚴重，一定程度上引起人們對中國政黨制度合法性的擔(dān)憂。而充分發(fā)揮參政黨的民主監(jiān)督功能，提高參政黨民主監(jiān)督的效果，客觀上有利于增強中國政黨制度的合法性和正當性。

二、發(fā)揮參政黨民主監(jiān)督功能的路徑思考

發(fā)揮我國參政黨的民主監(jiān)督功能，提高參政黨民主監(jiān)督的效力，需要考慮從以下方面著手。

（一）提高對參政黨履行民主監(jiān)督功能的認識

當前，不論在執(zhí)政黨還是參政黨內(nèi)，對于參政黨履行民主監(jiān)督功能都存在一些認識上的誤區(qū)。在執(zhí)政黨方面，部分領(lǐng)導(dǎo)干部對我國多黨合作制度形成的背景了解不多，對多黨合作制度重要性的認識不足。他們往往習(xí)慣于把民主黨派視為中國共產(chǎn)黨的異己力量或政治擺設(shè)，認為開展多黨合作是執(zhí)政黨自尋煩惱。在這種潛意識支配下，他們把參政黨的民主監(jiān)督看得較輕。在參政黨方面，對于履行好民主監(jiān)督職能也存在信心不足。例如，有的民主黨派成員存在“三怕”心理，即怕越位、怕添亂、怕冒風(fēng)險——擔(dān)心民主監(jiān)督會影響到參政黨與中國共產(chǎn)黨之間的友黨關(guān)系。這在一定程度上影響和制約了參政黨民主監(jiān)督的積極性和主動性。因此，發(fā)揮參政黨的民主監(jiān)督功能，需要加大對我國政黨制度的宣傳力度，提高各政黨對參政黨履行民主監(jiān)督職能重要性的認識。執(zhí)政黨要把多黨合作制度知識的培訓(xùn)納入干部教育的范疇，把干部自覺接受民主監(jiān)督的情況作為考核干部的硬性指標。參政黨要強化責(zé)任意識，勇于對執(zhí)政黨進行監(jiān)督，以積極作為體現(xiàn)自身價值。

（二）提高參政黨民主監(jiān)督的法制化水平

法制化是參政黨發(fā)揮監(jiān)督功能的重要前提。當前，我國參政黨民主監(jiān)督的法制化水平還不高，主要表現(xiàn)在三個方面。一是民主監(jiān)督缺乏法律約束力。參政黨的民主監(jiān)督，與國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督和行政、司法機關(guān)的監(jiān)督相區(qū)別，不具有法律強制性。政協(xié)機關(guān)作為參政黨參政議政、民主監(jiān)督的重要組織形式，發(fā)揮監(jiān)督職能，但是政協(xié)的監(jiān)督也不具法律效力。政協(xié)的監(jiān)督作用，主要表現(xiàn)為協(xié)商、討論，對政府工作提出批評和建議，但這些批評建議對政府沒有約束力。二是民主監(jiān)督缺少具體法律依據(jù)。我國雖然在1993年憲法修正案中，將政黨制度寫入了憲法，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度受法律保護，但至今還沒有出臺有關(guān)參政黨履行民主監(jiān)督功能的具體法律。三是民主監(jiān)督缺少可操作的實施細則。盡管我國先后出臺了一系列規(guī)范參政黨民主監(jiān)督的文件，如《關(guān)于政治協(xié)商、民主監(jiān)督的暫行規(guī)定》、《關(guān)于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》等，但這些文件主要是執(zhí)政黨的黨內(nèi)文件和人民政協(xié)的內(nèi)部文件。這些文件對參政黨民主監(jiān)督的原則、內(nèi)容和方式作了規(guī)定，但缺少具體實施細則，如對監(jiān)督的程序、監(jiān)督的職責(zé)等缺少可操作的規(guī)范。這種狀況使參政黨的民主監(jiān)督往往流于形式。

要改變上述狀況，迫切需要出臺一部專門的《民主監(jiān)督法》，以此來增強參政黨民主監(jiān)督的法制化水平。《民主監(jiān)督法》應(yīng)當確定民主監(jiān)督在我國監(jiān)督體系中的法律地位，以及民主監(jiān)督的原則、內(nèi)容、程序、方式等，維護監(jiān)督主體的法律權(quán)益，保證被監(jiān)督對象在憲法和法律范圍內(nèi)活動。這種法制化建設(shè)將使參政黨的民主監(jiān)督有法可依，并且形成規(guī)范。但它本身不會改變參政黨的性質(zhì)，也不會造成國家權(quán)力的多元化。

（三）不斷增強參政黨民主監(jiān)督的實效

我國的八大民主黨派，具有人才薈萃、聯(lián)系面廣、相對超脫等特點和優(yōu)勢。執(zhí)政黨接受民主黨派的監(jiān)督，要重視發(fā)揮參政黨的人才優(yōu)勢，拓寬政治參與的渠道，為參政黨實現(xiàn)監(jiān)督創(chuàng)造條件。要發(fā)揮參政黨聯(lián)系面廣的優(yōu)勢，重視采納參政黨提出的意見、建議，暢通信息交流渠道，對不予采納的意見要及時進行說明和反饋。要重視發(fā)揮參政黨民主監(jiān)督的地位和經(jīng)驗優(yōu)勢，認真總結(jié)參政黨的監(jiān)督實踐，并使之上升為理論，以進一步指導(dǎo)未來的監(jiān)督工作。

（四）加強參政黨建設(shè)，提升參政黨民主監(jiān)督的能力

參政黨發(fā)揮民主監(jiān)督作用的質(zhì)量如何，不僅與作為被監(jiān)督者的中國共產(chǎn)黨有關(guān)，也與作為監(jiān)督者的參政黨民主監(jiān)督的能力有關(guān)。早在1957年2月毛澤東就曾指出：“共產(chǎn)黨同各民主黨派長期共存，這是我們的愿望，也是我們的方針。至于各民主黨派是否能夠長期存在下去，不是單由共產(chǎn)黨一方面的愿望作決定，還要看各民主黨派自己的表現(xiàn)，要看它們是否取得人民的信任。”[3](P235)這就提出了參政黨自身建設(shè)的問題。參政黨要發(fā)揮好民主監(jiān)督功能，有必要加強組織和人員兩方面的建設(shè)。就組織建設(shè)而言，當前我國參政黨履行民主監(jiān)督功能，缺乏相應(yīng)的組織機構(gòu)，客觀上制約了監(jiān)督的效果。加強參政黨的組織建設(shè)，應(yīng)做好以下方面工作：建立專門的民主監(jiān)督機構(gòu)，負責(zé)匯總有關(guān)信息、開展民主監(jiān)督；健全工作制度，確保監(jiān)督機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)；提高機構(gòu)工作人員素質(zhì)，以優(yōu)良作風(fēng)樹立參政黨的良好形象。就人員建設(shè)而言，首先，參政黨要努力把那些監(jiān)督意識強、敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督的人吸收到黨內(nèi)來。其次，要綜合考慮年齡、職業(yè)、知識、工作背景等因素，優(yōu)化人員構(gòu)成，發(fā)揮各類人才的優(yōu)勢，提高監(jiān)督實效。再次，參政黨應(yīng)鼓勵本黨黨員進入國家政權(quán)機關(guān)，參與實際政治過程，為更好發(fā)揮民主監(jiān)督功能打下實踐基礎(chǔ)。

（五）保障參政黨知情權(quán)，提高民主監(jiān)督效力

充分知情是民主監(jiān)督的先決條件。當前我國參政黨履行民主監(jiān)督功能，往往面臨信息不足的困難。主要表現(xiàn)在：參政黨獲取信息的渠道相對較窄，參與多黨合作、政治協(xié)商的機制欠規(guī)范；執(zhí)政黨的一些重大決策和重要人事任免，往往只是在方案即將公布之時，才向參政黨有關(guān)人員通報情況，征求意見，使參政黨很難有充分的時間進行準備，其民主監(jiān)督往往處于被動狀態(tài)。參政黨在獲取信息方面的不足，一定程度上制約了監(jiān)督的效果。

保障參政黨享有充分知情權(quán)，提高民主監(jiān)督的效果，一要擴展參政黨獲取信息的渠道。中國共產(chǎn)黨與參政黨之間的政治協(xié)商要制度化、常態(tài)化，并形成多層面、多層次的溝通網(wǎng)絡(luò)機制。要逐步加大選拔民主黨派干部擔(dān)任政府公職的力度，使其在參與政治實踐中，充分了解真實情況，并向參政黨及時反饋。二要完善重大決策通報制度。凡是決定重大問題、重要人事任免的會議都應(yīng)邀請參政黨參加，當面聽取參政黨意見。要改變通報程序，變事后告知為事前征詢，為參政黨履行監(jiān)督職能創(chuàng)造條件。三要改進信息獲取方式。在當今時代，參政黨獲取信息，除了參與黨際協(xié)商外，還可以通過網(wǎng)絡(luò)媒體及其他多種渠道，如建立民意調(diào)查網(wǎng)站與執(zhí)政黨進行網(wǎng)絡(luò)民主協(xié)商，以及開通熱線電話、組織社會跟蹤調(diào)查等。

總之，發(fā)揮參政黨的民主監(jiān)督功能，是中國政黨制度的一大特點和優(yōu)勢。我們應(yīng)在不斷總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，把參政黨的民主監(jiān)督工作不斷提高到新水平，使之更好地服務(wù)于中國特色社會主義民主政治的實踐。

[1]孟德斯鳩.論法的精神（上冊）[M].北京：商務(wù)印書館，1965.

[2]鄧小平文選（第一卷）[M].北京：人民出版社，1989.

[3]毛澤東文集（第七卷）[M].北京：人民出版社，1999.

[4]江澤民文選（第三卷）[M].北京：人民出版社，2006.

D665

A

1008-8466（2012）06-0054-03

2012-08-12

袁為海（1987— ），男，山東泰安人，中共中央黨校黨建專業(yè)碩士研究生，主要從事中國政黨制度研究；

吳輝（1969— ），男，湖北監(jiān)利人，中共中央黨校黨建部副教授，主要從事政黨理論與黨的建設(shè)研究。

張忠義］