社會管理創新與司法改革回應

趙曉強

（中共吉林省委黨校 法學教研部， 吉林 長春 130012）

社會管理創新與司法改革回應

趙曉強

（中共吉林省委黨校 法學教研部， 吉林 長春 130012）

為適應當前的社會形勢，黨和國家提出了社會管理創新的任務。司法作為社會管理的方式之一，也必將適應新的社會形勢，在諸多方面體現出對新形勢的回應，司法權參與社會管理創新，應從能動司法、司法權社會化、聯動司法等方面進行司法改革。

社會管理創新；司法改革；能動司法；司法權社會化

社會管理創新是黨和國家在新的形勢下提出的社會管理方式的變革，其宗旨在于變革傳統的行政化的管理模式，以適應社會利益主體多樣化和公民權利意識覺醒的社會形勢。司法作為社會管理的方式之一，應改革自身制度設計，適應時代需求。

一、社會管理創新提出的時代背景

隨著我國市場經濟的發展，社會結構格局發生了深刻的變化，利益主體呈現多樣化態勢，社會矛盾凸顯，人們的思想狀態也隨著社會的變革發生了深刻的變化，這對傳統的社會管理方式提出了巨大的挑戰，黨和國家正是在這樣一種大的社會背景下提出了社會管理創新的歷史任務。

市場經濟的發展打破了我國城市與鄉村原有的社會格局。在城市，隨著國有企業的改革，大量工人從“體制內”走到了“體制外”，伴隨而來的民營企業興起，吸納了大量的社會就業。在農村，隨著城鎮化的發展，大量農地被征，農民變成了市民，同時農民工大量涌入城市，打破了農村地區原有的社會格局。在這樣一種態勢下，原來的“單位人”轉變為“社會人”，處于原子化的狀態，我國也從一個“熟人”社會逐漸轉變成為一個“陌生人”社會，傳統上由單位解決的問題轉而成為由社會來解決問題，這給社會管理帶來了挑戰。市場經濟的發展也提升了公民的權利意識，各利益群體都渴望自身的利益得到承認、尊重和保護，他們希望有更多的渠道了解黨和政府的工作，要求擴大民主，參與公共政策制定，實現社會公平正義。而我國傳統的“行政化”的社會管理模式已經不能適應現在的社會需求，社會管理創新呼之欲出。

2004年6月我黨的十六屆四中全會提出要“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創新”，2007年黨的十七大報告提出要“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”。隨后，我國各級政府、各行各業都在嘗試和探索適應新形勢的社會管理方式。社會管理創新的過程實質上是調整上層建筑以適應經濟基礎的過程。

社會管理創新的首要之舉在于政府職能的轉變。政府不能再用以往行政化的方式來管理社會，行政化的管理方式主要用指令、命令的方式管理社會，這種管理方式缺乏社會主體參與，缺乏管理者與被管理者的溝通與協商，這顯然無法適應當下利益主體多樣化、權利意識覺醒的社會形勢。因此，政府的職能必然要從“管理”向“服務”轉變，溫家寶總理指出：“管理就是服務，我們要把政府辦成一個服務型政府，為市場主體服務，為社會服務，最終是為人民服務。”

在轉變政府職能的同時，加強社會協商和民主參與成為社會管理創新的必然選擇，發揮非政府組織在社會管理中的作用，為公民參與社會管理提供途徑和方式，這樣才能實現各利益主體的平等溝通和協商，反映各種利益訴求，使公共政策最大限度地求得社會共識，實現利益的最大化。

但是，在資源有限的情況下，社會利益主體的訴求是無法全部滿足的，各種利益主體之間必然存在矛盾與沖突，在這種情況下，建立多元化的糾紛解決機制成為國家的職責之一。國家應改革制度設計，發揮社會組織在糾紛解決中的作用，充分利用調解的方式，最大程度地緩解社會沖突、化解社會矛盾。

二、司法權參與社會管理創新的目標定位

司法權作為國家權力的組成部分，其自身就是社會管理的重要方式之一，在時代呼喚社會管理創新的大背景下，也必然呼喚司法權參與社會管理方式的創新。從另一個角度講，司法權應順應時代的要求，根據社會客觀需要來確定自身的目標定位。

首先，司法權應促進政府職能轉變。司法權與政府的行政權同屬國家權力的重要組成部分，相互間存在著制衡與監督的關系。一方面，司法權應發揮制約行政權的作用，防止政府權力濫用，防止政府過度干預社會生活。另一方面，應提升政府服務意識，防止政府不作為。

第二，司法權應保障公民權利。公民權利是公民利益的載體，維護公民權利就是要承認、尊重、保障和發展各種利益主體的利益。而法律是通過權利和義務的分配進而分配利益的，司法是法律的實現過程，其目標在于權利和義務的歸位，使被侵害的權利主體的權利得以恢復和補償。目前，社會弱勢群體的利益得不到應有的尊重和保護，公民的基本權利被忽略、被侵害，甚至被剝奪，進而引發了大量社會矛盾，司法權應發揮其應有的功能，保護社會弱勢群體的權利，維護公平正義，促進社會和諧。

第三，司法權應著眼社會矛盾的化解。化解社會矛盾本來就是司法的重要功能，而在社會管理創新的大背景下，顯得更加重要。司法作為社會管理的重要方式之一，應延伸司法職能，積極主動地去化解社會矛盾，注重與其他社會矛盾調處力量的溝通和銜接，充分發揮調解的作用，不僅要“案結了事”，更要“案結事了”。司法權應為協調社會各利益主體的沖突和矛盾作出自己的貢獻，而不能僅僅局限于法律技術的運用。

三、司法制度改革對社會管理創新的回應

為回應社會管理創新，我國司法制度已經著手改革，現分述如下。

（一）能動司法

能動司法有兩種含義。一種含義是司法對于社會的主動回應，王勝俊院長指出：“我們所講的能動司法，簡而言之，就是要發揮司法的主觀能動性，積極主動地為黨和國家工作大局服務，為經濟社會發展服務。”①能動司法的基本定位是要求司法在一切可能的條件下，積極主動地回應司法的社會需求。[1]能動司法的另一種含義是相對于司法的“被動性”而言的，司法權被動性是司法權的重要特征，主要是指法官不能過多干預審判過程，表現為法官不能主動啟動司法程序，不能變更當事人的訴請內容，不能隨意參與證據的收集。被動性不但是司法權的重要特征，也是程序正義的應有之義。我們在這里探討相對于“被動司法”的能動司法，是在司法主動回應社會需求形勢下的發展。

隨著我國社會的整體變遷，社會利益主體的訴求差異越來越大，由于市場經濟優勝劣汰的規律，社會利益主體的能力差異也越來越大，同時社會各群體對于司法公正理解的差異性也有不同，不同的社會群體都站在自己的視角來審視著我國的司法制度，并用各自獨特的方式來表達對司法不公的不滿。在利益主體多樣化、案件訴求復雜化的今天，以追求法律真實為最終目標的“被動司法”原則無法適應現實的需要，在我國“法官主導式”的庭審方式下，如果法官嚴格遵循“被動司法”原則，過于克制地把握庭審，會導致因當事人訴訟能力不足而產生裁判不公的現象，這對處于社會不利地位的群體是不公平的。時下，處于社會不利地位的群體之所以處于不利地位，不能完全歸結于其自身，更為重要的原因是制度和體制的原因，讓某一群體為不能完全歸結于自身的原因買單顯然是不公平的。

因此，司法不能僅限于法律技能的運用，不能片面地強調程序正義而忽視社會效果的實現，“否則必然會導致裁判結果雖然在法律上說得過去，但是人民群眾卻不能理解和信服。”[2]社會公眾對于司法公正的理解已經不限于實體與程序上的公正，更為期待的是問題的實際解決和矛盾的根本化解。當前，人民法院的功能已經從原來單純解決糾紛日益轉向通過具體的糾紛解決參與社會的管理。[3]人民法院必須站在化解社會矛盾、參與社會管理的立場去了解案件的實際情況，合理干涉案件訴訟過程，延伸司法職能，推動社會管理創新，促進社會公平正義，實現社會和諧穩定。

（二）司法權社會化

在新的形勢下，高度國家化的司法權力無法面對復雜的社會現實，無法全面化解社會糾紛，國家開始松動對司法權的獨占，開始鼓勵訴訟外的糾紛解決機制，從而形成了司法權社會化的趨勢，這在司法制度改革上有諸多體現。

司法確認是司法權社會化的表現形式之一。《中華人民共和國人民調解法》第三十三條規定：“經人民調解委員會調解達成調解協議后，雙方當事人認為有必要的，可以自調解協議生效之日起三十日內共同向人民法院申請司法確認，人民法院應當及時對調解協議進行審查，依法確認調解協議的效力。人民法院依法確認調解協議有效，一方當事人拒絕履行或者未全部履行的，對方當事人可以向人民法院申請強制執行。《最高人民法院關于人民調解協議司法確認程序的若干規定》比較具體地規定了司法確認的程序。

人民法院的此種確認權明顯區別于傳統的裁判權，人民調解委員會是依法設立的調解民間糾紛的群眾性組織，人民調解委員會介入民事糾紛解決，體現了社會力量對于民事糾紛的干預，人民法院則通過不同于原有訴訟程序的制度安排，確認人民調解委員會的調解協議效力，并使其產生相同于判決、裁定的強制力，無疑是司法權讓渡的一種表現。

司法權社會化的另一個表現是，各地法院正在探索的社會力量參與訴前調解的制度，比較典型的是北京市海淀區人民法院的“商事特邀調解制度”。北京市海淀區人民法院與北京民營科技實業家協會聯合推出“商事特邀調解”制度，在全國首次將企業家作為特邀調解員納入到司法調解體制。企業家作為調解員，既具備法律知識又具備某一商事領域的專業知識，有助于提高調解的成功率，有利于促成雙方當事人的“雙贏”，也可以緩解主審法官調解所產生的弊端。

（三）聯動司法

聯動司法是指人民法院在行使國家審判權、履行國家審判職能、服務經濟社會發展大局的過程中始終堅持黨的領導，依靠黨委統攬全局、協調各方的政治優勢。自覺接受人大及其常委會的監督，依靠人大的支持排除非法干涉，維護司法權威。主動爭取政府的支持和配合，實現司法權與行政權的和諧聯動。積極促成法院與社會的良性互動，提高司法的公信力。努力實現法院系統內部的上下級法院之間、不同地區和行政區域的法院之間、普通法院與專門法院之間的互相配合、互相支持。[4]

2006年11月，中國共產黨第十六屆中央委員會第六次全體會議通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中規定，應當完善矛盾糾紛排查調處工作制度，有機結合人民調解、行政調解、司法調解，更多采用調解方法，綜合運用法律、政策、經濟、行政等手段和教育、協商、疏導等辦法，把矛盾化解在基層、解決在萌芽狀態。這是構建“大調解”機制的重要政策依據。

羅干同志在全國政法工作會議上講話強調，要充分發揮政治優勢，要求各級黨委、政府搞好矛盾糾紛排查調處，用調解手段化解社會矛盾糾紛，要求著力構建在黨委領導下，以人民調解為基礎，加強行政調解和司法調解，三種調解手段相互銜接配合的大調解工作體系。[5]可見，大調解機制是“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”工作要求在司法領域的體現，是司法制度改革對于社會管理創新的有力回應。

[1]公丕祥.當代中國能動司法的理論與實踐[J].審判研究，2009年第三輯.

[2]公丕祥.能動司法的廣闊天地——從做好新形勢下人民法院群眾工作展開的分析[J].司法改革研究，2011年卷.

[3]蘇力.農村基層法院的糾紛解決與規則之治[J].北京大學法律評論，1999年第2卷第1輯.

[4]張文顯.聯動司法——訴訟社會境況下的司法模式[J].法律適用，2011，（1）.

[5]羅干.政法機關在構建和諧社會中擔負重大歷史使命和政治責任[J].求是，2007，（3）.

［注 釋］

①參見王勝俊的《堅持能動司法切實服務大局》，2009年8月28日在江蘇省高級人民法院調研座談會上的講話。

D926

A

1008-8466（2012）06-0064-03

2012-09-13

趙曉強（1978— ），男，吉林磐石人，中共吉林省委黨校法學教研部講師，主要從事法理學研究。

李冬梅］