論地方服務型政府的法治建設

王海峰

（中共湖南省委黨校 黨建教研部， 湖南 長沙 410006）

論地方服務型政府的法治建設

王海峰

（中共湖南省委黨校 黨建教研部， 湖南 長沙 410006）

根據服務型政府“公共性”和“為人民服務”的價值理念，服務型政府一定是法治政府，法治建設是構建地方服務型政府的根本保障。推進地方服務型政府的法治建設，關鍵是需要在政府價值和理念上實現更新，確立依法提供公共服務的行政價值；依法規范政府職權，協調好政府職能、權力和責任的關系；在政府行政體制構造上進行改革，實現行政構造和行政關系的合理化；在政府監督機制上進行創新，強化監督的社會化和透明化。

地方服務型政府；法治建設；服務型政府

法治是現代市場經濟和民主政治的核心特征和基本要素，一個有效運轉起來的法治體系是現代國家的重要支柱。當前，中國社會主義市場經濟和社會主義民主政治建設不斷深入，整個社會對規則、程序、法律至上、司法公正和制度建設等方面的要求日益迫切，這實際上體現出對法治強烈的現實需求和積極呼喚?！皩~向市場經濟和民主政治的中國來說，法治的理想是不可替代的理想，對法治的選擇是不可替代的選擇?！雹偈袌鼋洕兔裰髡蔚某掷m發展會促進政府自身的轉型，走向法治的政府。法治政府的標準是法治政府建設目標的進一步具體化、展開和延伸，也是衡量法治政府實現程度的標尺?！八怯伤膫€方面的指標所構成的完整的標準體系：一是法治政府的價值標準；二是法治政府的職權范圍標準；三是法治政府的行政體制構造標準；四是法治政府的權力運行機制標準?！雹谑聦嵣?，對法治不可替代的選擇的邏輯也同樣適用于地方政府，一個真正的服務型政府必須是一個法治政府，從法治的角度來分析當前中國地方服務型政府的建設，其實質就是探尋地方政府法治化建設的有效路徑。

一、更新政府理念，確立依法提供公共服務的行政價值

行政價值體現了政府對政治價值的信念與追求。效率、清廉、績效、公正、民主等，這些均可視為政府的價值理念，而公共利益的實現是服務型政府的最高價值追求。服務型政府是責任政府，“其所強調的應是公共權力的責任，強調的是如何使政府及其機構和官員對其最終的所有者——公民更加負責?！保?］（P127）在政府發展的每個階段，政府價值和理念由于其追求的目標不同而存在著較大的差異。但在服務型政府中，政府價值和理念顯然是在追求以人為本、利益平衡和社會正義的基礎上積極負責地為全社會提供公共服務和公共產品，以不斷滿足廣大社會成員日益增長的公共需求和公共利益訴求。公共性和服務性體現出公共服務型政府的基本性質和價值屬性。依照公共服務型政府的性質和屬性，公共服務的供給作為政府行為的核心，決定了公共服務型政府是一個注重將“掌舵”和“劃槳”分開的政府，“政府的職責是掌舵而不是劃槳。直接生產服務就是劃槳，可政府并不擅長劃槳。”［2］（P1）掌舵的本質就是說政府主要做出關于公共產品和公共服務決策和供給活動，而不直接進行生產，在這里，政府是公共產品和公共服務的主要供給者，而公民是消費者，政府的一切政策和行為都應當以消費者（顧客）為導向，并且賦予消費者對公共產品和公共服務的選擇權和評價權。

這種提供公共服務和公共產品的行政理念必須建立在法治理念的基礎上。政府提供公共產品和公共服務的價值和理念是非常好的，但是如果沒有確立法治的理念，那么再好的理念也是有嚴重缺陷的。法治本身所追求的程序、規則和人權保障等價值理念為服務型政府提供了法律上和道義上的有效支撐。法治的一個基本理念就是程序意識和規則意識，這實際上要求任何個人和組織在社會生活中必須按照具有共識性和法律約束力的既定規則、程序去行動，而不能僅僅憑借自身的自由意志。所以制定有效的程序和規則去限制政府的任意權力就是非常必要的，因為“自由的歷史基本上是奉行程序保障的歷史?！保?］（P9）程序和規則是基于人民意志和公共利益的基礎上制定和形成的，因而也就具有了充分的民意和合法性基礎。與此同時，法治還具有的一個基本功能就是要求保障公民的自由和權利，這即是人權保障的功能。通過公正的執法、獨立的司法和違憲審查制度等的配合，法治的人權保障功能為人的自由而平等的發展創造了良好的條件。所以，如果任何政府敢于公然違背既定的程序、規則而行動，肆意踐踏法律的尊嚴，那么它對公共事務的治理就缺乏了法律上的正當性，又失去了道義上的合理性，就應當受到社會的譴責和制裁。因此，服務型政府必然要求嚴格地遵守法治，遵守法治的政府在社會中才會真正獲得法律上和道義上的支持，才能開展和進行有效的公共治理活動。當前，在建設服務型政府的大背景下，許多的地方政府價值和理念依然存在著諸多的問題，例如，過于追求經濟發展而忽視社會建設，過于追求經濟效率而忽視了社會的公平正義，過于追求短期目標而忽視了長遠的發展規劃，過于追求地方政府能力建設而忽視了法治建設，等等。這些問題大量、長期存在，無疑會嚴重制約甚至阻礙服務型政府在各地真正有效地建立起來。在現實的環境和條件下，地方政府必須堅決徹底地依法行政，從改變和更新政府價值和理念的高度去認真對待地方政府法治化建設，將政府價值和理念徹底從之前的經濟發展和效率導向中扭轉過來，提供公共服務和公共產品才是政府所需要做的。只有當依法提供公共產品和公共服務的行政理念真正樹立起來，我們才可以說在政府價值和理念的更新上取得了積極有效的進展。

二、依法規范政府職權，協調政府職能、權力和責任的關系

客觀而言，地方政府法治化建設僅確立一個好的政府價值和理念是不夠的，因為有好的政府價值和理念只是表明建設服務型政府具有了更大的可能性而非必然性。這種必然性的發生必須從政府職能、權力和責任的規范等制度層面上去進行。一定意義上講，推進依法行政、建設法治政府必須以依法規范政府職權為核心的行政體制改革為基本前提。首先，法是人民意志和利益的體現，法治政府應是為人民服務、執政為民的政府。政府如果定位去直接干預經濟，就必然會與民爭利、以權謀私，背離法治政府的宗旨。其次，法是社會公正和人民權利、自由的保障，從而法治政府應是“有限政府”。政府的職權如果不受限制，就不可避免地會造成權力濫用，導致政府功能的異化。再次，法治政府應是運用法的規范，為人們的社會、生產活動提供經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務，促進社會生產力發展的服務型政府。而政府如果無限制地擴大對社會和市場的管制范圍，行政權無處不在，就會窒息社會和市場主體的活力，窒息市場競爭，阻礙生產力的發展。［4］由此可見，依法規范政府職權對依法行政、建設法治政府具有基礎性和前提性的重要意義。世界銀行1997年的發展報告指出，政府應至少有五個方面的任務和職責：建立法律基礎；保持非扭曲型的政策環境，包括宏觀經濟的穩定；投資于基本的社會服務與基礎設施；保護承受力差的階層；保護環境中重視以人為本和人權保障、利益平衡和社會正義、政府自律和權力制衡及政府權威。③在建設地方服務型政府的背景下，這應該是中國各級政府職能轉變的重要方向。

依法規范政府職權非常重要，但也是非常艱巨的任務，它需要合理定位政府與市場之間的關系，在法治的基礎上對政府權力、職能和責任進行重新配置?，F實地看，地方政府在其現實職能的履行中面臨著一系列的問題，如政府職能的錯位、職能配置的公共性和公平性的缺失以及政府職能服務性的不足等。“近年來，雖然各級政府采取了許多措施強化社會管理和公共服務的職能，也收到明顯成效，但是總體上看還存在不少薄弱環節和亟待加強的地方。長期以來，我國經濟發展與社會發展存在一條腿長、一條腿短的問題，社會事業的發展相對滯后，投入不足，公共產品供給短缺，公共服務能力不強?！保?］社會主義市場經濟體制的建立和完善為規范地方政府職權提供了現實的基礎，但應該看到，一方面，地方政府在很大程度上并沒有完全回歸市場機制應有的范圍和作用，政府對市場機制的過度參與和干預不僅沒有促進市場機制在社會服務中作用的發揮，反而使得市場運作和政府本身的職能發揮都面臨著相應的問題?！耙恍┑胤秸k企業投資決策，干預企業正常的生產經營活動，代替企業招商引資。同時，政府與企業、社會、市場中介組織沒有完全分開，仍然管了許多不該管或不能管的事，影響了市場在資源配置中的基礎性作用的發揮。”［5］另一方面，“在市場社會里，人們的生計完全依靠市場。由于市場只為有支付能力的人服務，人們的福祉取決于其支付能力。”［6］中國社會主義市場經濟體制建立的歷史背景和現實環境決定了其無論是在規則、體制的完善還是在價值的導向和目標設定等方面都面臨著諸多理論和現實的問題，社會主義市場經濟體制既要有效激發市場機制的競爭和能效，又要充分落實其社會主義公平正義的基本價值和理念，對于地方政府而言，深化市場經濟體制改革的現實進程、合理定位和改善政府與市場之間的關系問題便直接決定了地方政府職權發揮的成效。

依法規范政府職權，還需要合理定位政府與社會之間的關系。長期以來，相對于地方政府而言，中國社會的獨立性和自組織能力十分虛弱，改革開放以來對于社會多元利益和自主性的激發雖然在一定程度上推動了社會的成長，社會組織在政府職能設定、運作和實現中所產生的作用也逐漸增強，但是，總體而言，社會組織無論就其規模、能力抑或獨立性方面都有待進一步的提升，社會和社會組織對于地方政府過度依賴的情況還沒有得到根本意義上的改善。當社會組織無法形成對于地方政府職能設定和履行的參與、監督和制約時，地方政府以自身為中心的職能設定和職能轉變往往無法契合社會的現實需要，并因此造成其職能錯位、弱化乃至腐敗的出現。因此，合理配置和落實地方政府的職權就必須持續改善政府與社會之間的關系，繼續深化社會應有的獨立和自主，培育社會組織的成長，發揮社會組織對于地方政府公共事務履行中的參與、監督和制約作用。只有在社會力量和社會組織得以成熟發展的基礎上，地方政府的職權配置才能走出長期以來的以自我為中心的困境，使其職權發揮更好地契合社會需要，進而更好地實現其公共性與服務性的本質要求。

三、依法改革行政體制，實現行政構造和行政關系的合理化

政府的行政構造和行政關系是推進服務型政府法治建設的內因力量。政府行政構造主要是指政府權力的內部制度性安排問題，主要涉及到政府內部不同部門之間的關系、中央行政機關和地方行政機關的關系、上級行政機關和下級行政機關的關系問題。②政府權力的制度性安排，最為根本的原則就是權力制衡和權力有限，權力制衡與權力有限決定所有行政關系基本的性質。服務型政府是有限政府，一般而言，有限政府是相對于無限政府或全能政府而言的，它指的就是政府自身在規模、職能、權力和行為方式等方面都要受到憲法、法律等因素的嚴格限制，并接受社會的有效監督和制約。其邏輯基于兩點考慮。一是公民和政府之間存在的權力授受關系。在人民主權的條件下，公民將自身擁有的主權委托給政府由其代為行使（治權）。政府權力必須按照公民意志和法律程序行使，否則，公民就有權收回權力，重新創建政府。④所以，政府權力的運用和行使，必須符合法定程序和授權目的。二是政府不可能是全知全能、無所不包的，政府擁有哪些權力都是由法律所規定的，政府的行為必須在其法定范圍內行使，無權任意增加和擴大自己的權力范圍。由于服務型政府將公民意志置于了公共管理的決定性地位，因此，服務型政府是諸多類型政府中政府權力受限制最大的政府。要實現政府行政構造和行政關系的合理化，就必須依照法治的基本精神和政府法治化建設的目標，貫徹權力制衡和行政效率的原則，推進行政體制改革。

注重政府內部不同部門的行政權相互制約和平衡。從某種意義上講，近現代西方法治史，就是一部權力約束和制衡史。而全部近現代法治史都證明了一個基本事實：不受約束和監督的權力必然腐敗，權力只有用權力來約束。在中國法治建設中，“絕對權力必然導致絕對腐敗”和加強權力制衡的道理已經深入人心，但那更多談及的是不同權力（如立法、行政和司法）之間的制衡，人們對政府內部權力監督與制衡關系的認識還遠遠不夠。所以，在加強政府法治化建設的進程中，我們也應該重視政府內部不同部門之間制約和平衡關系，這是法治政府的題中應有之義。注重政府內部不同部門的行政權相互制約和平衡，首先要求在行政機關內部實行權力的分離和分工協作的關系，在分工協作的過程中相互制約，以防止行政機關內部任何一種權力的濫用。其中最關鍵的是要建立、健全行政首長負責制，⑤行政機關的各個部門都向行政首長負責，不同意見通過行政首長得到權衡和決策，既要防止行政權的濫用，又要防止對所議行政事項久拖不決。與此同時，還必須對行政首長進行有效的制約，這主要通過強化行政首長的法律責任、行政機關內部的決策制約機制和外部制約機制來實現，對最高行政首長的制約主要通過憲法機制來實現。當然，由于政府組織也實行民主集中制原則，在這樣的制度環境下，許多決定都不是政府集體決定的，也不是行政首長決定的，而是由同級的黨委領導或黨組織決定的。所以，要真正實行好首長負責制，理順政府內部的權力結構和權力關系，還必須回歸到黨政關系和政治體制改革等深層次方面的問題上去。

促進中央與地方、上下級行政關系的法治化。一般認為，中央與地方關系的法治化是指在中央與地方之間建立與社會主義市場經濟相適應的、符合民主政治發展和建設社會主義法治國家要求的中央與地方適度分權的國家權力縱向配置模式，以實現中央與地方關系的科學化、民主化、法制化。我國現行憲法第三條第四款明確規定：“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則。”從本質上看，這里“兩個積極性”原則就是說要處理和平衡好中央相對集權和地方有效分權的關系。從當前中央與地方的關系來看，這方面依然存在著一些問題，就是中央掌握的資源和政治權力依然過大，同時地方自主性和積極性也很高，但是兩者之間的關系依然不協調，雙方的利益博弈甚至利益沖突的問題依然很明顯。所以，加強地方政府法治化建設，就必須進一步考慮總結60年來的中央與地方關系的實踐經驗，“注意以制度化來保證和穩定中央與地方的分權，逐步使作為一種政治策略的兩個積極性轉化為中國政治制度的一個重要組成部分，使兩個積極性都得到制度化的保證。一方面是保證國家的統一，另一方面是為地方性秩序的形成發展創造可能性和激勵因素?！雹捱@才是當前地方法治政府建設中值得努力的重要方向。與此同時，還必須依法對中央政府和地方政府之間的權限進行明確的界定，使得各自在憲法和法律規定的范圍內，按照憲法和法律規定的范圍、方式和程序行使職權。所以，從制度化和法治化的角度來處理中央政府與地方政府之間的關系是打造法治政府的治本之策，也是建設服務型政府的必然要求。

四、創新監督機制，強化監督的社會化和透明化

服務型政府所奉行的是代表人民意志和公共利益的法律，同時還必須切實為人民服務、接受人民的監督，這就為服務型政府提供了政治上的合法性保障。合法性是現代政治學理論中的核心問題。馬克斯·韋伯從政治統治的角度，認為各種真正的統治形式，都意味著最起碼的服從意愿，亦即服從的興趣。而這種“真誠的服從意愿”是政治合法性的根基。他將合法性的基礎劃分為三大類型，在此基礎上詳細分析了三種不同的權威類型：傳統型權威、魅力型和法理型權威。⑦李普賽特更加關注政治制度的合法性問題，“合法性是指政治系統使人們產生和堅持現存政治制度是社會的最適宜制度之信仰的能力。”［7］事實上，不論古今中外的專制國家還是民主國家，它們在政治生活中都存在統治的合法性或正當性這樣一個關鍵性問題。如果一個政府僅僅依靠威權、欺騙、意識形態灌輸甚至是赤裸裸的暴力去維持統治，它是很難長久地維系下去的，這從根本上講是一個人心向背的問題?？傊魏戏ㄐ灾饕獋戎赜谡误w系是否符合基本的政治道德、法律準則以及是否滿足人民的普遍意愿、獲得人民自愿的支持和擁護，是一種評價性的標準。服務型政府是基于人民意志和公共利益而進行公共事務的治理的，其根本目的是實現對人民意志和公共利益的維護和保障，這最終都歸結到一個是否能獲得人民自愿支持和監督的問題，只有建設起一個全面完備的權力監督和制約體系，確保監督的社會化和透明化，政府法治化建設才能取得實質性的進步。

強化人民代表大會對政府的制度化監督。這需要強化政府的法律機制建設，強化政府對人大負責的法律責任意識，依法向人大報告工作，依法接受人大的質詢。對此，當前地方政府的實踐還存在很大的問題。由于政府掌握著行政權和長期在經濟社會發展中的主導性作用，許多地方政府權力過度集中，對人大的法律地位和與其的權力關系認識不到位，經常導致人大的職權有限和無力，從而對政府的監督和制約難以有效進行。從根本上講，政府權力的強勢和人大監督的乏力的問題是由當代中國政治體制內在的弊端和缺陷所導致的，不提高人大的實際政治地位和法律地位，人大作為民意和代議機關對政府的制約就難以真正進行。此外，政府還需要強化與政協進行政治協商的制度意識，大力加強政協制度的建設，切實更好地發揮政協對政府的民主監督的作用。

積極支持公民有序的政治參與，通過參與公共事務實現對政府的有效監督。當代西方民主理論和實踐中最新發展的“協商民主”特別強調公民參與對民主政治的重要性，認為公民與公民、公民與政府之間的對話、協商、討論對于政治民主具有實質性意義。一般認為，公民參與最主要的就是參與到公共生活和政治決策中去。因此，在公眾的所有參與中，政治參與最具有實質性的意義。從某種意義上說，所有民主的價值和意義，只有通過公民參與才能真正實現。⑧公民參與對于政府法治化建設的主要意義是：公民參與是實現公民權利的基本途徑，它可以監督政府權力的行使，有效防止公共權力的濫用，同時使公共決策更加科學化和民主化。所以，政府對于公民參與應該積極支持、規范和引導，同時通過各種方式去培育公民的民主精神和法治精神、健全和完善公民參與的制度和機制。只有這樣，公民的權利意識和利益意識才會在政治參與中得到培育和提高，從而對政府的行為進行有效的監督和約束，這無疑會有利于法治政府的建立。

加強政府信息公開制度的建設，政府要主動接受媒體等社會力量的監督。政府信息公開制度是指為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進依法行政，充分發揮政府信息對人民群眾生產、生活和經濟社會活動的服務作用，而依法將政府信息向社會公開發布和提供查詢等方面的制度?？梢钥吹剑畔⒐_制度已經成為各國建立透明政府的熱點和趨勢，2008年5月1日開始實行的《中華人民共和國政府信息公開條例》就是打造透明政府的重要嘗試。但是在實踐中還存在著諸多的問題：如《條例》立法層級較低，與現有法律制度的銜接方面尚存在問題；配套法律制度缺位，例外信息甄別無法可依；《條例》沒有解決政府信息公開和保密之間的協調與平衡問題，等等。［8］這些都需要通過修改和完善相關法律和程序建設去保障政府信息公開制度的有效運轉，在這樣的過程中無疑會培育政府的法治精神。與此同時，政府還必須以積極開放的心態鼓勵和支持媒體對政府行為和政策的監督。輿論監督的實質主要是保障公民所享有法律權利中的表達權利和政治權利中的反對權利。所以，加強以媒體為核心的輿論對政府的有效監督在保障公民權利的同時，也將會使得政府在依法行政、對人民負責等方面做出積極的嘗試和努力。

[1]（美）珍妮特.V·登哈特，羅伯特.B·登哈特.新公共服務——服務，而不是掌舵［M］.北京：中國人民大學出版社，2004.

[2]（美）戴維·奧斯本，特勒·蓋布勒.改革政府——企業精神如何改革著公營部門［M］.上海：上海譯文出版社，2006.

[3]季衛東.法治秩序的建構［M］.北京：中國政法大學出版社，1999.

[4]姜明安.關于建設法治政府的幾點思考［J］.法學論壇，2004，(4).

[5]唐鐵漢.我國政府職能轉變的成效、特點和方向［J］.國家行政學院學報，2007，（2）.

[6]王紹光.大轉型：1980年代以來中國的雙向運動［J］.中國社會科學，2008，（1）.

[7]（美）西摩·馬丁·李普賽特.政治人：政治的社會基礎［M］.上海：上海人民出版社，1997.

[8]汪俊英.政府信息公開制度建設:成就、問題及對策［J］.中州學刊，2009，（1）.

［注 釋］

①參見劉軍寧著《從法治國到法治》，載劉軍寧、王焱、賀衛方編《經濟民主與經濟自由》（公共論叢），三聯書店1997年版，第118頁。

②參見劉旺洪著《法治政府的基本理念》，載《南京師范大學學報（哲學社會科學版）》2006年第4期。具體而言，法治政府的價值標準包括下列要素：以人為本和人權保障、利益平衡和社會正義、政府自律和權力制衡及政府權威。法治政府的職權范圍標準包括：政府的行政立法職能標準、為市場經濟的發展、社會獨立、自治提供法律保障，構建和諧社會，依法維護市場競爭、社會秩序和穩定的標準及依法進行宏觀調控和提供社會公共服務的標準。法治政府行政體制構造標準包括：行政權相互制約的標準和中央與地方、上下級行政關系的法治化標準。法治政府行政權力運行機制標準包括：行政主體的合法性、行政機關必須在法定職權范圍內行使國家行政管理權、合理行政、行政的正當法律程序、行政的高效和便民、政府誠實守信和職權和職責相統一。

③參見世界銀行《世界發展報告：變革世界中的政府》，中國發展出版社，2003年版，第4頁。

④這從理論上將可以追溯到約翰·洛克的相關論述，他在《政府論》下篇中主張統治者的權力應來自于被統治者的同意，建立國家（政府）的唯一目的就是為了保障社會的安全和人民的自然權利。當政府的所作所為與這一目的相違背的時候，人民就有權利采取一些行動甚至以暴力的方式將權力收回。

⑤這里的“行政首長負責制”即行政組織的最高行政決策權力和責任賦予行政首長一人承擔的行政制度，其要旨是在集體討論、集思廣益的前提下，突出行政首長在決策中的作用，明確行政首長對于決策所應負的責任，以提高行政效率與行政效能。詳細論述參見浦興祖主編的《中華人民共和國政治制度》，上海人民出版社2005年版，第209-212頁。

⑥參見蘇力著《當代中國的中央與地方分權——重讀毛澤東〈論十大關系〉第五節》，載《中國社會科學》2004年第2期。

⑦詳細論述參見(德)馬克斯·韋伯：《經濟與社會》，林榮遠譯，商務印書館1997年版，第238-241頁。

⑧參見俞可平著《公民參與民主政治的意義》，載《學習時報》2006年12月18日；陳國營著《公民參與研究述評：理論演變與焦點轉移》，載《中共浙江省委黨校學報》2010年第1期。

D920.0

A

1008-8466（2012）06-0028-06

2012-05-27

王海峰（1979— ），男，湖北黃梅人，中共湖南省委黨校（湖南行政學院）黨建教研部副主任、副教授、政治學博士、中共中央黨校政治學博士后流動站研究人員，主要從事當代中共政治與政府、地方治理研究。

解梅娟］