關于中國城市化健康發展的幾點思考

吳彥杰

（中共長春市委黨校， 吉林 長春 130022）

關于中國城市化健康發展的幾點思考

吳彥杰

（中共長春市委黨校， 吉林 長春 130022）

經歷了三十多年的快速發展，中國城市化進程步入了一個新的轉折期。從發展趨勢上看，未來一、二十年中國城市化進程仍將迅速推進，但速度將逐漸減緩，發展模式上也將從過去的粗放式發展走向質量提升階段。當前，城市化發展中還存在著城市化發展不均衡，土地城市化快于人口城市化；城市化發展中能源高消耗和環境污染問題突出；城市建設趨同化嚴重，城市規劃缺乏獨特的定位等突出問題，要實現新時期城市化健康發展，需要通過進一步更新城市發展理念，順應城市發展規律，科學、合理地制定城市發展戰略；加快各項改革，消除影響城市化推進的制度性障礙；重視城鄉協調發展，加快農業現代化進程；促進城市化與生態環境和諧發展，走可持續的城市化發展之路等途徑實現。

城市化；健康發展；城市發展

一、引言

諾貝爾經濟學獎獲得者、美國經濟學家斯蒂格利茨（Joseph E.Stiglitz）指出，美國的高科技發展和中國的城市化將是影響21世紀人類社會發展進程的兩件大事。同時指出，城市化是新世紀中國面臨的第一大挑戰。如今，他的判斷正在被高速發展的中國城市化進程所驗證。隨著中國經濟社會轉型加速，城市化正成為中國經濟發展的最大的潛在內需與持久動力。城市化不僅引發和創造巨大的需求、帶動投資增長、促進經濟服務化，而且成為推動中國加速實現經濟社會現代化的重要途徑。

改革開放30多年來，中國城市化進程一直以驚人的速度推進。1978—2011年，中國的城市數量從93個增加到657個，城市化從17.92%提升至51.27%，1年增長超過1個多百分點，城市人口首次超過總人口的一半，預計到2030年，中國城市化水平將達到65%左右。根據美國著名城市地理學家諾瑟姆提出的倒S型曲線理論，當城市化水平為30%—70%時，城市化進入到加速階段，同時也是諸多社會問題、復雜矛盾的高發階段。從世界范圍來看，城鎮化率從30%提高到60%，英國用了180年左右，美國用了90年左右，日本用了60年左右，而中國可能只需要30年左右。從目前中國城市化推進的現實軌跡可以判斷，目前我國城市化率已經超過50%，正處于加速由上半場向下半場轉折的階段，過去30年總體來說我們走的是一個粗放式的發展道路，從發展趨勢上看，未來一、二十年中國城市化進程仍將迅速推進，但速度將逐漸減緩，發展模式上也將從過去的粗放式發展走向質量提升階段，當前中國城市化的發展背景遠比西方發達國家城市化高潮時期以及大多數發展中國家面臨的狀態和問題更加錯綜復雜，在全球化、信息化、市場化加快推進的國際國內環境下，中國城市化正處于一個重要的歷史關口，選擇一個什么樣的城鎮化發展道路，關系到中國未來能否釋放巨大的發展潛力，順利實現經濟社會可持續長期發展。

二、現階段中國城市化發展中應突出解決的幾個問題

（一）城市化發展不均衡，土地城市化快于人口城市化

城市化率的迅速提高并不代表我國已經實現高質量的城市化，事實上，城市化的過程是部分農村土地變為城市用地的過程，更是農民轉變為市民的過程，城市化的真正標志是人口的城市化，即進城農民有充分的就業和完全的社會保障權益。我國目前的城市化水平還屬于不完全的城市化類型，表現為我國土地城市化的發展要超前于人口城市化。中國社會科學院發布的《2009中國城市發展報告》顯示，2001年至2007年，地級以上城市轄區建成區面積增長70.1%，但人口增長只有30%。①城鎮的人口密度不升反降，每平方公里人口數量從2000年的8500人降到2011年的7700人。②從動機分析，近些年來，地方財政嚴重依賴土地收益來維持政府運轉和進行城市建設，地方政府、房地產開發企業利益驅動強大，推動著城市的空間擴張。而同時，由于戶籍制度的制約，城鎮就業的擴大受到阻礙，農民工無法享受到和市民一樣的社會福利和社會保障，使人口城市化進展緩慢，這一點從目前我國城市化水平的統計分析中可以表現出來。目前城市化水平的統計方式還存在水分，根據2011年中國統計公報發布的數據，2011年末全國城鎮人口為6.9億萬人，占總人口比重首次超過50%，達到51.3%。全國人戶分離的人口為2.71億人，其中流動人口為2.30億人。③可以判斷，在我國現行戶籍制度下，絕大部分戶籍屬于農村人口，但他們已經被定義為常住在城鎮地區的人口，所以被統計為城鎮人口，但他們在城市的社會福利體系之外，沒有享受到與城市居民同等的社會保障和公共服務，這部分農村在城市流動的人口比重大約占到17%，中國按戶籍計算的城鎮化率只有35%左右。因此，中國的城市化只是一種半城市化或淺城市化，還遠遠沒有實現人口的城市化。

（二）城市化發展中能源高消耗和環境污染問題突出

現階段，資源的稀缺是我國城市化發展的一個重要瓶頸。有官員指出，今后10年到15年，我國工業化和城鎮化將剛性發展，鐵、銅、鉻、鉀鹽、石油、天然氣等大宗礦產資源將出現剛性需求并嚴重短缺，石油、天然氣、鐵、銅等11種支柱性大宗礦產進口量持續攀升，預計到2035年，中國的能源需求將占全球50%以上。隨著城市化進程的加快，生產消耗、生活消耗以及城市建設的進行都將消耗大量自然資源，而我國自然資源的總體儲備和人均擁有量都在大量下降。在政績驅動的動力下，由于過度強調發展經濟規模，熱衷于上項目，靠投資金、拼資源，很少事先考慮城市的資源承載力，往往是先規劃后發展，城市面臨的資源約束越來越強。同時，隨著城市化、工業化進程的推進，城市排放的各類污染廢棄物總量在快速增加。國家環保局《2010年全國環境統計公報》統計數據顯示，生活、工業排放已經成為空氣污染的主要污染源，水資源污染問題也相當突出。城市中的生活污水和工業廢水排放量逐年增加，污水傾倒到江河湖海，造成了嚴重的水環境污染。另外，城市化和工業化使城市人口過度集中，工業生產、建筑施工、交通運輸等導致的噪聲污染也直接影響人的身體健康。

（三）城市建設趨同化嚴重，城市規劃缺乏獨特的定位

在城市化過程中，很多城市沒有根據自身的優勢和獨特的資源稟賦，形成自己的特色定位、特色產業和特色品牌，出現了“千城一面”的現象。當前，城市建筑風格雷同，缺乏特色，傳統地域個性趨于流失，城市文化特色不鮮明。城市建設以“新”為好、以“洋”為美，城市風貌普遍雷同。城市發展與規劃缺乏市民參與。城市的主體是全體人民，城市發展的最高原則應該體現“以人為本”，城市發展的戰略與決策過程，都需要踐行公眾參與的原則。但現實的情況是，中國城市發展與規劃，更多的是政府官員意志的反應，城市設計的參與者主要是官員、設計師、學者與專家等精英階層組成。這樣設計的城市被高度物化和技術化，城市高層建筑、寬闊的馬路、宏大的廣場，抹殺了市民具體空間的平等性，作為城市主人的普通階層的市民訴求沒有合理的渠道表答。

三、實現我國城市化健康發展的路徑選擇

（一）更新城市發展理念，順應城市發展規律科學、合理地制定城市發展戰略

當前，我們已經處在城市化發展的關鍵轉折期，應該認識到，城市的發展有其自身的發展規律，要警惕政府在城鎮化過程中的過度作為，完全按照政府對規模和進程的確定，不能完全以經濟為導向對城市進行經營，而是應該強調市場在城鎮化中的基礎性作用，通過市場的引導，促進各種層級、各種規模的城市發展。應該明確，城市化發展的目的是促進產業升級、拉動需求轉型、優化城鄉結構、促進經濟發展、提高人民生活質量、合理集約使用資源。中國的城市化道路要從中國特色出發、全盤統籌，合理把握城市化的思路、目標、節奏、布局，形成城市化的科學發展模式和規劃體系。具體來說，要加快制定全國統一標準的城市化質量評估體系，為城市開發、建設、管理者提供積極有效的指導。同時，要積極完善地方政府官員的政績考核機制，改革現行的以地方GDP總量和城市化速度為核心的考核方式，使城市化發展走出粗放經營的軌道，走到質量提升的可持續的發展軌道上來。

（二）加快各項改革，消除影響城市化推進的制度性障礙

城市化的推進，不僅僅是城市建設規模的擴張，更重要的是人的生活環境的改善、可享受的公共服務水平提高、人口素質不斷提升的過程，是人的現代化的過程，人口的城市化才是城市化的本質目標。要提高人口城市化的水平，實現農民工市民化，應加快各項配套改革，消除制約城市化的制度因素，具體來說。一是推進勞動就業制度改革，消除農民進城的就業障礙。要打破城市保護主義，取消嚴格限制農民工就業范圍的歧視性政策，取消農民外出務工許可證、流動就業證制度，歸還、賦予和保護農民自愿擇業的權利。同時，加強就業培訓和就業指導，促進農民工在城市的穩定就業。二是加快推進戶籍制度改革，消除農民進城的身份障礙。按照步驟逐步放開中小城鎮戶口，推進公共服務均等化，使農民工享受到與城市居民同等的保障權利。三是改革土地制度，消除農民工進城的產權障礙。一方面通過市場化改革，打通城鄉土地市場，提高存量建設用地的使用效率，減緩“土地市場化”，防止城市面積無序擴張。另一方面，通過產權改革，使農民從農村的土地和房屋獲得財產性收入，并具有抵押和融資等權能，推動農民工市民化。

（三）重視城鄉協調發展，加快農業現代化進程

城市化過程中要特別注重解決好“三農”問題，這既是世界各國都需要把握的一般規律，更是我們這個農村人口眾多的人口大國必須更加注重的重大問題。城鎮化過程，一方面會不同程度地減少耕地，從而影響糧食和其它農產品的產出；另一方面，又會引起農村人口大規模地向城市轉移，從而增加社會對商品性農產品的需求。沒有現代化農業的支持，城市化就喪失了可持續發展的重要支撐。雖然目前我國城市化率超過50%，但農村人口仍達6.7億人。在快速發展的城市化過程中，還存在著忽視農業發展的傾向。對農業投入少，農業生產率低下，農業收入增加緩慢，而農村大量青壯年勞動力遷離農村，無異于釜底抽薪，老弱病殘留守，農村教育滯后，使農村和農業發展滯后，同時城市就業壓力和城市容納力壓力劇增，現實中農村凋零和城市無序同時存在，動搖了城市化發展的基礎。要解決這個問題，必須樹立城鄉統籌協調發展的原則，在加快推進城市建設的同時加快新農村建設。首先，繼續扶持農業發展，提高農業生產效率，加快農業現代化進程。其次，在推動城鎮化進程中，應尊重農村與城市不同的發展規律，從農業生產特性出發，進行對農村的規劃建設，改善農村的基本生活條件，大力發展農村公共事業。再次，加強教育和培訓。借鑒韓國新村運動的做法，提高農民素質，為農村經濟發展、技術推廣以及富余農村勞動力向城市轉移創造條件。

（四）促進城市化與生態環境和諧發展，走可持續的城市化發展之路

多年以來，粗放式的城市化發展對資源和環境造成了較大破壞，進入新的發展階段，針對當前中國城市化進程中面臨的日益嚴峻的資源環境保障問題，城市化道路的選擇必須與資源環境承載能力相適應，要堅持集約高效利用資源和最大限度地保護生態環境原則，以資源承載力為基礎進行系統規劃，對城市按資源稟賦規劃人口、控制規模并制定產業規劃。同時，在城市總體規劃的設計實施時，要逐漸淡化城市化水平的增長指標，突出城市化發展質量的良好指標和城市化進程的資源環境約束指標，以促進資源節約和集約使用，減少環境污染，推動城市化進程的可持續發展。

［注 釋］

①數據來源：城市化不能“大躍進”.載《人民日報》2011年2月14日第017版。

②數據來源：唐敏.把脈新型城鎮化戰略，載《瞭望》2012年第40-41期。

③數據來源：《中華人民共和國2011年國民經濟和社會發展統計公報》。

［責任編輯：解梅娟］

F291.1

A

1008-8466（2012）06-0020-03

2011-09-18

吳彥杰（1959— ），男，吉林長春人，中共長春市委黨校副校長、副教授、經濟學碩士，主要從事世界經濟問題研究。