從與民爭利到藏富于民
——制度變遷背后的稅收因素

侯卓，吳凱

從與民爭利到藏富于民
——制度變遷背后的稅收因素

侯卓，吳凱

我國的財政制度經歷了由“與民爭利”的制度模式逐漸過渡到“藏富于民”的制度模式的過程,而且這一過程正在進行中。唯有合乎理性地發揮現代稅收的橋梁作用，才能真正實現民富與國強。

財政制度；稅收體制；稅法；制度變遷

我國歷史由傳統社會逐漸發展到現代社會，經歷了很多歷史時期，財政思想和財政制度在這個漫長的過程中也發生了很大的變遷。如果從宏觀上作一個大概的區分，可以認為我國的財政制度經歷了由“與民爭利”的制度模式逐漸過渡到“藏富于民”的制度模式的過程。當然，從現實情況看，藏富于民的制度模式在我國尚未完全建構起來，但是從總體發展趨勢看，這種制度模式正在形成過程中。筆者認為，無論是與民爭利的制度設計，還是藏富于民的制度設計，都有其在當時的時空背景條件下的合理性因素，而當前向藏富于民的制度模式轉變，同樣是歷史發展的大勢所趨。筆者擬以歷史分析的視角，從稅收因素的角度出發，分析這其中的“合理性”和“大勢”，進而從一個相對較新穎的角度，對建立稅收國家、遵守稅收法定的重要性加以探討。

一、傳統社會：與民爭利的財政制度模式

（一）概貌：政治權力向經濟生活的滲透

通過政治權力獲取經濟利益，一直是中國傳統社會的一種極具可行性（當然也極具風險性）的獲益渠道。所謂“升官發財”、“爭權奪利”，人們可謂耳熟能詳，升官可發財、爭得權之后方有利可“奪”，這個中邏輯，毋庸多言。而大商人呂不韋視秦國公子異人“奇貨可居”，苦心經營，而后在異人回國即位后一步登天，由巨賈搖身變為巨宰，同樣體現了政治權力帶來巨大利益。作為商人的呂不韋，其為彼時的人質異人“苦心經營”的過程，本質上是一種最終帶來巨大收益的“政治投資”。在傳統社會，投資政治之所以比投資商業更容易致富，是由政治權力在中國社會的特殊地位決定的。在傳統社會，封建地主階級的利益追求，更主要的是經由政治途徑間接實現的，即通過執掌政權、壟斷土地并支配農民來實現經濟利益［1］220。而封建社會的國家是地主階級利益的代表，因此，國家與民爭利的現象便經常出現。

（二）對農業利益的爭奪

國家對國民農業利益的爭奪，主要表現形式有三種。

其一是農業稅的征收。“普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣”，這句話在古代社會可謂是婦孺皆知。與之緊密相連的，則是同樣耳熟能詳的“皇糧國稅”。土地全部都是國家的，征收農業稅自然是必要的。封建社會的農業本來就有“看天吃飯”的不穩定性，用現代經濟學術語說，便是產品附加值極低。即便如此，國家仍然要通過農業稅的形式，與其國民（或臣民）爭奪農業上本就不多的利益。

其二是土地兼并現象的大量出現。通覽中國封建史，土地兼并的“緩解-嚴重-極度嚴重-（農民起義）-緩解-嚴重-極度嚴重”的現象幾乎是周期性出現的。這也形成了中國歷史上引人注目的“治亂循環”。很多朝代從政策、法律層面都有打擊豪強、抑制土地兼并的規定，但這一鏈條卻依然沒有被打破。其根本的原因恐怕就在于，封建國家自身即具有要將分散的國民土地兼并的內生性需求。因為傳統社會的國家本身，便是與國民爭利的主體，而且是最大的主體。至于原因，筆者稍后再分析。

其三是限制農民遷移流動的制度安排。國家利用行政手段將農民束縛在土地之上，想盡辦法阻擾其遷移，并以此為動力形成了“保甲”等各種基層組織。之所以如此，原因在于農業生產效率低下，只有將農民固定在土地上，讓其精耕細作，才能保障國家通過農業稅等形式獲取利益。而限制農民自由流動，無疑減少了其自由尋覓更佳獲利途徑的機會，因此我們可將此種制度安排理解為國家這個“大老板”強制雇用了大量的“廉價勞動力”為其“工作”。這其中內含的“與民爭利”色彩，不言而喻。與此相關，筆者注意到一個現象：中國歷史上大量“流民”的出現，往往會導致“民變”，最終釀成大規模的農民起義。

（三）對手工業、商業利益的爭奪

傳統社會有“士農工商”的職業分層說，其中的“工”、“商”分別指稱的是手工業和商業。在傳統社會制度模式下，國家對手工業、商業領域利益的爭奪，是更為明顯而且直接的。由于二者具有一定的相似性，筆者在這里將二者統合在一起進行討論。筆者認為，在這兩個行業里，國家與民爭利主要表現為兩種形式。

1．“重農抑商”的制度安排。既有研究一般認為，中國傳統社會有“重農抑商、重本抑末”的價值取向和制度安排。陳錦江的研究結論頗具代表性：“在意識形態上，中國和其他農耕社會都具有輕視和猜疑商人階級的同樣的偏向。在傳統中國，至少在官方文件上，那些偏見被轉為各個時期的各種控制和禁止制度。”［2］20筆者以為這個說法確有相當合理性成分，但并不準確。事實上，我們通過考察史料可以發現，傳統社會所“抑”之“商”，僅限于“私商”，而對于官商，則是大力支持的。這一點，筆者稍后討論。

此處需要分析的，是為何在制度安排上有這種“抑商”傾向？過往的表述一般強調兩點因素：一是工商業為不正當之行業，商人多奸詐，容易造成社會不安定；二是工商業偏離傳統社會“以農業為根本”的立國宗旨，自然應加以抑制。但筆者認為這兩點都是不具有說服力的。前者從道德評判的角度來解釋制度安排，且將一類人同時扣上負面道德評價的帽子，其不合理性自不待言；后者則不能解釋一個問題——以農為本，并不意味著其他行業就完全不應該發展（在現代經濟學語境下，這會導致“國民經濟結構失衡”），且官商、官營手工業又為何得到國家的扶持呢？這都是難以得到充分解釋的。因此，原因需另尋。筆者認為，根本原因在于：因工商業者（此處指稱私商）多以精明之頭腦，從事逐利之行為，威脅到統治階級利益之獲取，故而須“抑商”。易言之，抑商是懼其與國爭利，或者說是怒其妨礙了國家與民爭利。“富可敵國”這個成語從詞源上看來并非褒義，至少在統治階級看來，這種行為恐怕是難以容忍的。瞿同祖先生便注意到，“商人被歧視是因為他們完全的成功。紳士和官員不滿于這一事實，即許多商人利用其財富成功地發揮著比掌權的精英更大的影響……所以嫉妒的權貴便把諂上欺下和社會歧視用做自衛手法來捍衛他們的地位和特權，反對商人染指。”

具體的抑商措施非常豐富，如貶低商人社會地位、對商人課以重稅、經常性剝奪商人財產等。這些是學者們多有論述的，筆者便不再重復了。

2．官商相對私商的絕對強勢地位。通過扶持、促進官商發展，控制手工業、商業的命脈，最大程度避免工商業的利益流入私人手中，這是典型的“與民爭利”的制度模式。現有一些研究將官商視為傳統社會的“國有企業”雛形，未嘗沒有道理。

在手工業領域，強調“為官所有”、“為官所管”和“為官所用”的官營手工業始終占據主導地位，這和一度“百花齊放”的商業情形有所不同。就積極層面而言，官營手工業既保證了維持國家機器正常運轉所需主要的和絕大部分手工業品的供應，又控制了社會上最為重要的生產和生活用品（如鹽鐵）的生產［3］151。通過這種形式，手工業領域的利益，可謂盡入國家彀中。

在商業領域，維護和加強官僚商業在國家經濟生活中的支配地位，進而全面控制商業領域，是各個朝代最大的商業政策。在《鹽鐵論·錯幣》中有一段精彩的論述：“民大富則不可以祿使也，大強則不可以威罰也，非散聚均利者不齊。故人主積其食，守其用，制其有余，調其不足……”由此及其它相關資料，我們可以發現國家在商業領域通過扶持官商與民爭利的手段主要有：（1）官商囤積，讓官商以超出私人的經濟力囤積商品，以備需要；（2）政府專賣，以政治權力確保利潤最豐厚的行業保留在國家手中，如鹽鐵專賣；（3）實行民間打擊，重課關稅（與現代意義上國與國之間的關稅概念不同），廣設關卡，嚴格限制私商的經營活動［3］173-174。通過這種制度安排，私人能從國家手中攫取的利益，幾乎可以說是微不足道的。

通過上面的分析，我們得出結論：傳統社會，國家通過各種制度安排，與民爭利，且在農業、手工業、商業等主要行業，“成效”斐然。

二、與民爭利模式背后的合理性因素

細考上述種種國家與民爭利之制度安排，忽然之間，我們發現：本來是最應采用的手段——稅收，卻明顯失位了！傳統社會固然也有稅收，如對私商重課的稅收，但這和現代社會在國家與國民間進行分配的稅收，有本質的區別。傳統社會的稅收，只是一種進行“調控”（如打擊商人）的手段，和現代意義具有多種功能的稅收，區別甚為明顯。

筆者以為，正是因為稅收體系在傳統社會的無效性，才導致了國家需要通過與民爭利的制度模式來確保國庫收入。傳統社會的稅收立法落后，基本沒有考慮到稅收在社會經濟中的作用；而且國家獲取財政收入主要也不是通過稅收的形式來達到目的的；稅務體系基本沒有建立起來，只能和各級地方政府掛鉤，這使得稅收的低效率性和可替代性非常明顯。以傳統社會發展到最成熟階段的清朝晚期為例，與同時期的日本相比，清末的稅收結構完全是按照不同地方的特點而變化、而區別的非正式規則，沒有因應國民經濟發展而增加收入的系統方法。有數據顯示，中國政府在908年得到的全部稅收收入僅占國家凈產值的.4%，而日本在1880年即達到12%或更高［2］5-6。事實上，這種現象的出現，有其必然因素。我國傳統社會對稅收的重視一向不夠，而現代稅法學也是到20世紀初，才在遙遠的德國產生，稅務體系的建立根本得不到完整理論體系的支撐。

于是，在稅收收入缺失的情況下，國家維持其運行所需要的巨額財政收入，就只能通過“與民爭利”的方式來獲取了，例如上文重點分析的官辦企業便無疑是國家斂財的重要方式之一。易言之，在財政需求極大和稅收收入極小的矛盾面前，國家與民爭利、以解決財政問題、增強國家能力，是傳統社會必須的制度選擇。這也就給傳統社會與民爭利的制度安排，提供了合理性因素。

當然，隨著歷史的發展，在稅收體系完善、稅法學研究日益深入 （且為稅收實踐提供有力的理論支撐）的今天，上述合理性因素已然不具備了。這也要求我們，必須由與民爭利的制度模式，向藏富于民的制度模式，實行轉變。

三、藏富于民：理念通向實踐

筆者認為，藏富于民背后的基本價值取向，是民富國強的理念。而稅收國家的出現和稅收法定原則的確立和貫徹，是民富國強、藏富于民由紙面上的理論構想成為現實的制度安排的關鍵因素。

（一）民富和國強應二元統一

國強民富，還是民富國強？不僅僅只是“民富”和國強”這兩個詞語的順序有區別，其內含之治國理念，可謂大不相同。統而言之，所謂“國強民富”，將國家強大視為政策、措施的出發點，認為國家強大之后，才能考慮“富民”的問題。如漢武帝劉徹，其在位近50年，前40多年大力擴張版圖、懷柔四方、大興土木，確實做到“國強”，然后深感國庫已然被其耗空、民生凋敝，遂于最后兩年休養生息，決定“富民”。而“民富國強”，則認為只有國民富足，方能真正實現國家的強大。

但也有人更喜歡短篇。相比之下，他們的理由就要簡單得多：“忙，沒時間，太長了不想看”、“費腦子，看了后面的忘了前面的，還得回頭再看，累”……

筆者以為，民富和國強之間并不矛盾，而是內在統一的。從某種意義上說，國家是為國民服務的，國家強大本身并不是目的，只有國家強大了，從而得以使其公民擁有享受高質量生活的機會，才是國家強大所追求的目標。人類歷史上曾有過不少片面追求“國強”而忽視“民富”的國家，離我們最近的例子大概就是上世紀70、80年代的蘇聯了，其國家實力確實足夠強大，是當時世界兩大超級大國之一。可另一方面，其國內卻是物資極度匱乏、國民經濟瀕臨崩潰、百姓生活困難。這種畸形的發展，最終成為其劇變解體的重要根源。更早一些，14、15世紀時，也有不少歐洲封建國家，如法國，片面追求“國富”而忽視“民富”的情形，當時的“國富”主要表現是封建王室的富有，其在給人類留下諸如凡爾賽宮之類奢華的皇宮的同時，不也因激起國內矛盾而最終被資產階級革命推翻嗎？所以，民富方能國強，民富和國強須有機結合、統一，確是萬世不易之真理。

稅收是國民和國家之間的取予關系，欲搭起民富和國強之間的橋梁，依靠傳統社會那種國家單方面以公權力剝奪公民私人財產的方式是難以實現的，真正使民富國強具有可能性的，是稅收國家的出現和稅收法定原則的貫徹。

（二）現代稅收的橋梁作用：基本分析框架

筆者認為，由現代稅收為橋梁，連接民富和國強，可以通過以下路徑實現，分為四個層次。

1．前提和出發點：稅收國家體制和稅收法定原則。

學者普遍認為，現代國家多為稅收國家體制。稅收國家是指國家的財政收入幾乎全部來自稅收的一種體制，國家本身是無產者［4］319。一般認為，前蘇聯和東歐等國未采用稅收國家體制，而中國在對國有企業征稅之后，正在向稅收國家轉變。

稅收法定原則，則是稅法的帝王條款，它和罪刑法定一起，被認為是現代法治的兩大基石。稅收法定原則，是指稅法主體的權利義務必須由法律加以規定，稅法的各類構成要素都必須且只能由法律予以明確規定；征納主體的權利義務只以法律規定為依據，沒有法律依據，任何主體不得征稅或減免稅收［5］173。

這是由稅收國家和稅收法定直接發生作用所形成的。

在稅收國家，財政收入的獲取主要是通過稅收形成的，這是建立在公民同意的基礎上的，“無代表則無稅”等法諺表達的就是這個意思。在確保公民財產權的稅收國家，財政收入必須仰賴公民的財產犧牲，公民同意或拒絕納稅，構成一國憲政發展的基礎，公民權利也由此對國家權力形成制約。因此，財政活動的目的應當具有公共性，易言之，需要保護公民的財產權。公共財政便是這種理論進路的體現。

稅收法定原則限定了國家征稅行為的邊界。稅法和傳統民法一起，同時構筑了私人財產權的雙重保障。稅收是對私人財產的正當的和初次的索取。私法意義上的財產權，是滯后于國家征稅權的財產權。所謂“私人財產不受侵犯”，首先是指私有財產不受國家征稅權的非法侵犯。財產權在憲政制度之先的意義，便是要制約針對財產權的第一次攫取。稅法對私法保護下的私人財產權而言是一個在先的前提，也正是在這個意義上說，稅法對私人財產權的保護，是先于私法而存在的。當稅法構筑起限制國家征稅權非法侵奪的抵御體系時，私人財產權才有得以在私法的規范下獲得自由行使的可能［6］42。這種稅法對財產權保護的基本前提，便是稅收法定原則在實踐中的認真遵守和貫徹。

3．目的：民富和國強。構筑起針對私人財產權的雙重保障，使國民的財富既不受來自國家等公權力的侵犯，也不受來自其他民事主體的侵犯，鼓勵國民積極發揮才智，創造、集聚財富；同時，公共財政的建立，也為國民創造財富的過程提供了較好的財政支持，公共物品的提供、公共設施的完善、公共制度的健全，都有利于激發國民的“致富”欲望和提升其“致富”能力。民富的目的，便得以實現。

根據“瓦格納定律”，隨著國家行政職能范圍的擴張，其所需要的財政收入也會增加。而建基于稅收國家之上的公共財政制度模式，保障了國家財政收入的有效獲取。另一方面，公共財政要求國家的財政支出在使用目的、使用方式、使用領域等方面具有公開性的特征，這能增加國家財政支出行為的效率，從根本上能進一步強大社會主義中國。

4．終極目標：和諧社會之建成。前述制度框架彰顯的是國家與國民之間的良性取予關系，它不同于傳統社會下國家的與民爭利，這種通過現代稅收制度作為核心要素的制度安排，在民富和國強之間搭建了橋梁，實現了二者的統一。從根本上說，它是有利于和諧社會建設的。由此，我們便不難理解，為何許多著名的稅法學家建言，稅收法治是構建法治社會、和諧社會的突破口［7］25！

（三）藏富于民：中國在路上

“在路上”的含義有二：其一，中國正在向“藏富于民”制度構造的方向努力；其二，制度轉變尚未成功，同志仍需努力。

1．“藏富于民”制度轉變已有成效。結構性減負的大方針，逐漸為決策者所認同。2011年6月提高個人所得稅工薪所得扣除標準，固然有因應物價上升、通貨膨脹等客觀情勢的因素，但減輕工薪階層稅收負擔的修法之本意，豈能忽視？同年10月開始的營業稅向增值稅轉變的改革試點，其基本立意之一也是意圖減少服務業、交通運輸業等領域長期大量存在的重復征稅現象，為這些行業“松綁、減負”之意圖，亦甚為明顯。

此外，已進行多年的“費改稅”改革等，也體現了國家建設稅收國家的努力；稅收征管效率也較之過去有較大改觀。有數據顯示，1995年稅收流失額為4474億元，當年稅收收入為6038億元，稅收流失率高達42.56%，至2000年情況便有改觀，當年稅款流失4447億元，稅收收入為12582億元，稅收流失率下降為26.11%。近10年來，稅收流失率進一步有所下降，這為稅收國家的建成提供了條件。當然，稅款征收率仍有非常大的上升空間。有稅務工作人員表示，稅收流失率能控制在15%以內，便是很令人滿意的情況了。從中可看出，我國稅款流失的現象還是很嚴重的，需要進一步改善。稅收法定原則已為學界廣泛認同，并日益受到實務界的重視和關注。這些都是構建“藏富于民”制度安排的前提性因素。

2．距“藏富于民”的制度模式仍有很大距離。由于我國長期以來是一種“與民爭利”的模式，形成了深遠的社會傳統和強大的制度慣性，因此，向“藏富于民”制度模式的轉變，注定是一個漫長的過程。從現階段看，我國處在制度轉變過程中，存在的問題仍然不少。從稅法角度觀察，包括但不限于以下幾個方面：首先，總體稅負仍然較重。中國國民的“稅痛”指數排名在有關排行榜中一直居高不下。這里面的原因很復雜，但總體稅負仍然偏高的事實，確實是我們不能忽視的。這說明國家從國民手中 “拿走”的利益仍然過多，距“藏富于民”的要求仍有距離。其次，稅款流失現象仍很嚴重。雖然較之以往，我國稅款征收率確實有提高，但不足仍很明顯，逃、漏稅款數額仍很巨大。據不完全統計，中國每年外逃資金700多億元，逃、漏稅金額至少500億元。稅款征收率低，是建設稅收國家的重大制約。從前文的“分析框架”可知，不建成稅收國家，實現藏富于民的目標便缺乏前提條件，將困難重重。再次，稅法建設制度缺失嚴重。其表現有三：許多基本稅收制度沒有制定法律，如稅收基本法；部分主體稅種僅僅靠行政法規進行規范，有待進一步上升為法律，如《增值稅暫行條例》；很多重要的制度僅僅通過效力層級較低的規范性文件進行規定。這些事實，導致稅收法定所依據之“法”缺位，縱然人們知道要依法辦事，但卻無法可依。如前文所述，稅收法定，同樣是欲達致“藏富于民”目標的基本前提。最后，公民稅法意識仍比較淡薄。稅法意識層面的缺陷表現在兩個方面：一方面，國家有關稅收的宣傳，主要是強調納稅人的納稅義務，缺乏“征稅機關也有義務”的認識；另一方面，大多數納稅人沒有認識到自己的納稅行為不僅僅是一種帶來痛感的義務，自己在稅法中也享有權利，這使得征納雙方的對立情緒比較嚴重，甚至發生群體性事件。這種不正確的稅法意識，很難促使現代稅制發揮其在民富和國強之間搭起溝通橋梁的作用，自然難以實現藏富于民的制度目標。

四、結論

傳統社會國家與民爭利的制度安排，是由于其稅收收入不足而不得已為之的行為。在現代社會，通過稅收國家的建設和稅收法定原則的貫徹，能達致藏富于民的制度目標，最終實現民富國強。中國在這條制度轉變的道路上已經取得了很大的成效，但仍有諸多不足之處，有進一步改進的空間。總之，正是現代稅法的橋梁作用，使民富和國強的和諧統一在中國幾千年的歷史上第一次具備了現實可能性。稅收學和稅法學的研究者、稅收制度的設計者和實踐者，在這一歷史性進程中是大有可為的。

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F047.1

A

1673-1999（2012）10-0080-04

侯卓（1988-），男，湖北武漢人，北京大學(北京 100871)法學院助教，2011級碩士研究生；吳凱（1989-）,男，湖北武漢人，武漢大學(湖北武漢 430072）環境法研究所2011級碩士研究生。

2012-02-23