我國無效行政行為的立法現狀與完善

賀愛英 賀玉珍

（長春工業大學 政治與行政學院，吉林 長春 130012；2.中國政法大學 國際法學院，北京 100000）

一、我國無效行政行為的立法現狀

因為我國還沒有對行政程序進行選項立法，所以對無效行政行為的內容無效、主體無效等都沒有做詳盡和概括的規定，而其他的行政法律、法規更是少有詳細的規定。另外對于無效行政行為，行政法學理論界又缺乏關注。所以，目前我國無效行政行為理論并不成熟，無效行政行為制度也比較缺乏。現行法律體系中的無效行政行為制度體現為以下四個方面：

（一）《中華人民共和國行政處罰法》明確規定“行政處罰無效”

本法第3條第2款中，采用了“行政處罰無效”的法律術語，對沒有法定依據的行政處罰，以及不遵守法定程序的行政處罰，法律直接規定為無效。本次立法的創新，無疑有利于行政機關提高執行質量，努力做到依法行政。但是不能完全等同于大陸法系國家和地區的無效行政行為，因為“沒有法定根據”、“不遵守法定程序”在其他行政法律、法規中并不能必然導致行政行為無效，經常屬于可撤銷行政行為。例如，《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條規定：若具體行政行為“違反法定程序”，則人民法院可以判決撤銷或者部分撤銷。另外，本法中的“行政處罰無效”，僅僅涵蓋了違法行為中的一小部分，沒有明確列舉和概括規定，例如當存在形式瑕疵或主體瑕疵時，何種情況可以導致無效等都沒有進行列舉。可以說無效行政行為適用的范圍是有限的，不能做到真正保護相對人的合法利益。許多內容、形式存在重大且明顯違法的無效行政行為因此繼續侵害相對人的合法利益，當行政機關強制執行時，相對人卻不能進行否定與排斥。

（二）我國法律肯定并增加了“確認無效判決”

《中國人民共和國行政訴訟法》規定：對“合法”的行政行為可以做出如下判決、維持判決、撤銷判決、履行判決以及變更判決。卻沒有對一般違法中的重大且明顯違法的行政行為給予確認無效判決。

這一障礙最終由最高人民法院的司法解釋突破，在原有四種判決的基礎上，增設了了確認無效判決。從法理意義上講，這給我國的行政法研究提供了制度創新的巨大契機。從現實意義上講，此種判決在維護政府的權威、維護正常社會秩序同時，也兼顧了對相對人合法權益的保護，而且上升到更高層次。但是我們發現這一制度還處于草創時期，沒有像法國、德國等其他大陸法系國家一樣，進行詳細列舉提起確認無效訴訟需滿足的程序要件；沒有確立無效行政行為的種類和判斷標準等。

（三）某些法律、法規規定了“無效”，但與無效行政行為不同

我國在某些法律、法規中規定了無效。例如我國1986年制定、1998年修改的《中華人民共和國土地管理法》對無權批準征用、使用土地的單位或者個人非法批準占用土地的行為給予明確規定為無效。同時將超越權限的、以及不按照土地總體規劃用途批準土地的，對批準文件都規定為無效。以及1992年制定、2000年修訂的《中華人民共和國專利法》也有類似法條規定，賦予了單位和個人對不符合專利法有關規定的專利權，可以提出申請該項專利無效。以及1995年制定的《中華人民共和國教育法》也有對無效字樣的規定，對非法舉辦國家教育考試的單位和個人，國家教育行政部門可以直接宣布考試不具有任何效力，有非法所得的，沒收非法所得。但是我們通過對無效內涵的規定以及與無效行政行為理論相比較發現，這些法律中的“無效”行政行為是個外延相當廣泛的概念，可以說它是自始無效，也可以理解為可撤銷。當然，這些都是保護行政相對人合法權益的重大突破。

（四）有些法律規定了拒絕權，但并沒有賦予抵抗權

堅持行政法定原則，對政府職能權限責任也就有更高層級的要求，隨著法制觀念的增加，人民已經逐漸摒棄傳統官本位思想觀念，對我國行政行為公定力的完全情況產生懷疑，相對人已經開始尋找保護自己權益的途徑。一些法律、法規也逐漸從保護相對人合法利益的角度出發，對重大且明顯違法的行政行為賦予拒絕權。

例如《中華人民共和國行政處罰法》規定，如果沒有統一制發罰款票據，以及有統一制發罰款票據但罰款時并不向行政相對人出具的，則對以上兩種情況的行政處罰，相對人都有權拒絕執行。該法主要是對行政主體不按照正規程序執行職務的一種拒絕權，賦予當事人對處罰不正當的抵抗權，同時也有利于行政機關按行政程序辦事。《中華人民共和國農業法》中，也有對行政機關的拒絕權，主要表現在以下兩條：首先是關于集資的特殊規定，向農民或農業生產經營者集資必須采取自愿原則，否則被集資者有權拒絕；其次，農業和生產經營者有權拒絕沒有法律、法規、規章依據的罰款。另外，《中華人民共和國稅收征收管理法》規定，納稅人和扣繳義務人對不出示稅務檢查證和稅務檢查通知書的，有權拒絕檢查。

從以上法律、法規中，我們不難發現賦予相對人對無效行政行為的拒絕權，雖然沒有明確規定行政行為的無效，但是相對人也不需要經過行政機關或者訴訟法院進行判定，才能使該行政行為失去效力，相對人可以不理睬、不遵守與不執行。

（五）某些地方性法規包含了行政程序的規定，但仍不完善

為了完善行政執行程序，一些地方相繼著手進行行政程序立法的工作。例如，湖南省于2008年10月1日施行了《湖南省行政程序規定》；山東省于2012年1月1日施行了《山東省行政程序規定》；遼寧省于2011年2月20日施行了《遼寧省行政執法程序規定》，這三部省級政府規章，對我國無效行政行為制度的建設，具有里程碑的意義。

對行政行為違法情形作出詳盡和概括的規定，對行政行為的違法情形詳細分為應當以書面形式補正或者更正、確認違法、應該確認無效、應當追究責任。同時對每種分類又進行詳細的劃分，例如《山東省行政程序規定》對應當給于確認無效的行政行為有：內容不可能實現的、未加蓋行政機關印章的、行政機關無權作出的、應當確認無效的其他情形。同時又明確規定行政決定的部分內容被確認無效的，不影響其他內容的效力。但是確認部分內容無效后行政決定不能成立的，行政決定全部無效。這些詳細的規定有利于行政相對人采取無效行政行為抵抗理念和救濟理念，有利于加強行政執法人員的程序意識以及做到依法執政，有利于國家立法機關制定完善、科學的《行政程序法》。但是，這些《規定》是由地方人民政府制定的，當與《行政處罰法》、《治安管理處罰法》等上位法發生沖突時，這些地方性規章將歸于無效。其次，《規定》的立法者，是《規定》的執法者，又是《規定》的監督者，使行政相對人的權益都掌握在同一權力機關，暴露了行政權缺乏有效制約機制。

二、修改和完善我國有關法律

2002年11月，黨的十六大明確提出“推進依法行政”的重要任務。2004年3月國務院發布《全面推進依法行政實施綱要》，其目標是經過10年左右時間，基本實現建設法治政府的目標。而針對我國無效行政行為的立法現狀，可以借鑒德國等大陸法系國家和地區的立法實踐，在適合我國國情和法律的基礎上，修改和完善《行政訴訟法》、《行政處罰法》等行政法律、法規、規章，力求保障相對人的合法權益。

對《行政處罰法》的修改可以從以下幾個方面進行：首先由全國人民代表大會及其常務委員會行使法律解釋權，明確無效行為的概念，詳細區分可撤銷、違法行為、假象行政行為。其次，還應當明確規定無效的行政處罰自始、當然和確定的不發生任何法律效力，受害相對人可以直接拒絕行政機會的行政處罰，也應該賦予相對人申請行政處罰無效，讓受害相對人享受最大范圍內的保障。最后，行政處罰法還應通過法定立法程序對無效行政行為的瑕疵內容進行明確界定，對無效行政行為的判定標準進行詳細規定，例如關于無效行政行為的認定，是由行政相對人自我認定，還是通過行政機關認定，還是需要由法院通過特殊的審判形式進行判定；規定不具備行政主體資格者實施的處罰無效、明顯超越法律權限的處罰無效、不使用財政部門統一制發的沒收、罰款財務單據的處罰無效等。

對《行政訴訟法》的修改可從以下幾個方面進行：首先，增加人民法院可以直接作出被訴具體行政行為無效的判決種類，受害相對人可以根據自己的判定，認為是無效的具體行政行為的就可以直接向法院提起確認無效行政行為的訴訟，賦予相對人的起訴權可以阻止行政機關違法執行重大且明顯違法的行為。因為行政相對人的合法權益能否獲得有效的權利保護，就是應該為他們提供更多的訴訟權利。其次，需要對行政行為無效確認判決建立具體規定。再次，對無效行政行為的確認主體需要通過法定立法確定，對于無效的行政行為，法律應該直接賦予相對人可以向民事法院、行政法院、刑事法院行使不予執行的訴訟權。最后，還應該直接賦予相對人有權對無效行政行為采取公力救濟，以及私力救濟的權利。

我國在修改、完善現行《行政處罰法》、《行政訴訟法》等有關的法律、法規的基礎上，應該制定對我國無效行政行為制度作出專門、系統、詳盡規定的行政程序法，這也是我國行政法學者研究無效行政行為制度的關鍵所在，也是我國從根本上保護相對人合法權益免受行政機關強制執行的關鍵。我國應借鑒大陸法系國家和地區的豐富經驗，以及適應中國特色的國情，制定我國的《行政程序法》，并確定無效行政行為明確的判定標準，堅持無效行政行為的具體原因和無效行政行為的判定標準相互適應，給予相對人合理和充分的救濟途徑和救濟利益。

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