恩施州部門決算編制問題研究

湖北恩施州財政局 譚大元

恩施州部門決算在各級財政編審人員及各預算單位的努力下，自2004年以來在全省考核評比中連年榮獲一等獎。雖然通過各級財政部門的艱苦努力，完成了部門決算編制工作，但是從編制中還是發現了部門預算編制和執行、決算編制和審核中的一些突出問題，筆者試圖通過問題研究，以期找尋改進決算編制的更好方法，提高我州部門決算編制水平。

一、部門決算編制中存在的問題

（一）預算編制測算過粗，執行不嚴格主要表現在：

（1）部門預算編制與會計年度工作計劃在時間上不同步，制約著部門預算推進的進程。編制部門預算必須以會計年度工作計劃為基礎，但由于部門預算編制時間提前，單位在編制預算時，無法預先掌握下年的工作計劃，一些資金無法細化到具體項目，達不到部門預算改革的目標。

（2）編制政策、資料依據掌握不全不準。財政部門安排預算時必須依照法律、按政策規定編制預算，但是不少財政部門對于政策法規的掌握并不是特別清楚、準確、全面。

（3）預算編制方法落后，未推行規范的零基預算。地方部門預算編制仍采用基數法，簡單地用上年收支數額加一定增長的辦法確定財政撥款資金分配，沒有充分考慮預算規模及變動因素，對不合理的收支結構未及時進行調整，預算數額逐漸膨脹，與部門實際支出嚴重脫節。財政部門為了控制基數的異常增長，在部門預算編制初期，將部門的一些正常收支項目不列入預算，形成預算方案后，在執行過程中隨意追加支出，造成部門預算不完整。

（4）部門領導對部門預算不重視。將部門預算管理停留在形式上，認為預算編制、資金分配只是財務部門的職責，沒有提升到全局的高度，缺乏總體戰略指導；或者部門預算編制依據不充分，重投入輕績效、重編制輕管理，資金損失浪費、擠占挪用等情況較多。

（二）賬務處理偏離制度，核算不規范主要表現在：

（1）會計賬目沒有按照資金性質核算賬務，預算內外支出混用，預算外事業單位超支后事業基金彌補，預算內財政撥款又存在結余，造成總的結余分配大。事業單位上年預算外項目結余轉事業基金，本年預算外項目超支及預算外往來指標混用。

（2）支出預算編制不細化，部分支出項目超支嚴重或結余過大。部門預算經批準后，必須嚴格按預算執行，非經法定程序和有權單位的批準，不得隨意變更和調整。在實際執行過程中，部分單位支出不按預算項目走，亂支亂用，造成公用經費超支嚴重；有的單位挪用、擠占項目資金，彌補公用經費不足；而另一些項目支出由于項目未落實或資金被挪用，造成項目結余過大；項目預算資金未能及時撥付，造成項目支出完成情況與年初預算存在很大差異，財政資金使用效益不能完全顯現。同一支出功能科目下的項級科目因不同項目支出既有結余又有超支，導致一個項級科目既有結余，又有事業基金彌補。如州廣播局中專教育下的“2010年中等職業學校家庭經濟困難學生和涉農專業學生免學費資金支出”本年結余69000元；中專教育下的“2010年秋季中職助學金”又用事業基金彌補171250元。

（3）不能合理區分基本支出與項目支出。合理劃分基本支出和項目支出是編制決算報表的一項重要工作，部門決算主表中，有4張涉及基本支出和項目支出的劃分問題。但從編報情況來看，基本支出和項目支出劃分隨意性很大，口徑年度間反復變動，可比性不強，可用價值不高。如性質相同的兩個單位。有的單位全部支出都填在基本支出內，而有的單位除工資和日常經費外，其他支出全部填寫在項目支出中；同一性質的支出，有的單位今年填在了項目支出中，明年填在了基本支出中，或者今年填在了基本支出中，明年填在了項日支出中。

（4）會計核算的日常基礎工作不高。單位年終決算是單位日常基礎工作的總結，沒有日常核算工作質量，就不能為決算工作提供基礎性條件。凡基礎工作扎實和管理規范的單位，決算報表的差錯率就低，反之。差錯率就高。有的單位在一級科目下設置了“基本支出”和“項目支出”明細科同，項目支出和基本支出的劃分就比較準確。有的單位平時就建立起了嚴格的內控制度，稽核工作比較扎實，年終決算的差錯就少。有的單位如醫院根本就沒有按基本支出與項目支出劃分。

（三）預算執行沒有考核機制，監督不到位 目前，部門預算注重的是編制方法的可行性、編制內容的準確性，而對預算的執行沒有明確的監督、考核制度，預算執行的嚴肅性得不到體現，尤其對項目支出執行更需要監控。

（1）部門預算執行審計監督機制落后。主要表現為審計監督方法滯，在單位部門預算編制時沒有起到監督作用，只是在年終決算后，通過審計查找問題，手工操作簡單的查賬方法運用得多，信息系統科學的查賬方法運用得少，所以出現了“事后查處多，事前控制少”的局面。

根據系統功能語言學三大元功能的思想，在底層起基礎作用的概念功能包括經驗功能和邏輯功能，而經驗功能可通過及物性體現出來（胡壯麟等 2005：74）。通過及物性語義系統，人們對現實世界（包括外部世界和內部世界）的經驗被識解成可操作的六個“過程”（Halliday&Matthiessen 2004/2008：172）。通常，我們的各種經驗可以用這些過程來“自然地”表征和交流。但是，世界圖景并非一清二楚，而我們的經驗和語言表達又是豐富多彩的，于是出現了Halliday提出的“概念語法隱喻”現象，即對經驗的不同識解方式和表征形式。

（2）部門預算執行審計監督查出問題處罰不力。近年來，在開展財政審計監督活動中，有些審計監督機關沒有認真執行財政法規，對個別被審計單位發現問題進行處罰時，抱著“批評從嚴，處罰從寬”的觀點，采取“大事化小，小事化了”的辦法，重處罰違紀違法的部門和單位，輕處罰或不處罰相關單位的負責人和直接責任人，或者對審計結果，只是提出整改建議。

（3）人大對預算的監督流于形式。目前人大審議部門預算的時間很短，在很短時間內，要想認真、逐項地審議部門預算很難做到，只能對預算進行總體性、一般性審查，最終流于形式上的程序性監督。由于受政策、經濟社會事業決策與預算決策不協調、中心工作和重點任務多等不確定因素影響，預算執行往往缺乏有效的監督制約辦法。

（4）部分預算資金未落實到具體單位和項目，客觀上造成了“部門伸手、領導批條、追加預算”等隱性分配或二次分配，從而弱化了預算執行的嚴肅性和應有的約束力。

（四）預算決算欠缺互動作用，利用不全面 主要表現在：

（1）在部門決算報表的設置中，部門預算執行情況得不到體現，從決算報表中，看不到單位部門預算執行情況。對財政部門、主管部門以及預算單位來說，編報決算報表，都希望真實了解單位的部門預算執行情況，以此提高單位的部門預算編制水平。但是，目前的決算報表體系中，沒有設置相應的預決算表進行對比，也就無法反映預算單位的部門預算執行情況。

（2）編報決算不僅是為了將全年收支匯總向上級報送，更重要的是要充分挖掘決算數據的價值，指導來年單位部門預算編制工作。有的單位“重預算、輕決算”，“重分配、輕管理，”不能從部門決算中獲得更多的有用信息，也不能向單位領導和財政部門提供可行的項目基礎資料。在單位預算執行過程中，經常會出該干的工作或該購買的設備沒有預算，而有的項目結余卻很大，而這時單位又要用錢，導致預算無法執行，財政部門只能將經費打通使用，最終就造成了資金使用效率不高。

（3）重數字，輕分析。就算分析，也只是兩年數字的簡單對比，沒有將決算數據與預算數據對比，有的單位甚至不知道怎樣計算“增幅”，更談不上結合本系統、本單位的中心工作，從決算分析的廣度和深度入手，最終造成決算分析的可用價值不高。

（五）決算報表設置背離實際，體系不完善 目前，部門決算使用的是久其公司1999年開發的報表軟件，至今已經14個年頭，該軟件操作確實方便，穩定性好，但不足之處表現在：

（2）每年內容變化比較大，結構不盡合理，軟件約束力和報表實用性有待進一步提高，參數的設置采用限制條件約束，束縛了填報單位按照實際情況反映，決算軟件的監控和助手作用沒有得到充分的發揮。部分表樣及編制口徑幾乎每年都在變化，許多收入、支出無法歸類到具體項目中，其他收入反映金額很大，支出明細中的“其他”，填報困難比較多，真實性也有待提高。

（3）部分主表、附表及補充指標表沒有設定審核公式，所以報表出錯率比較高。省廳一旦增加新參數報表出錯的現象比較普遍，有許多單位存在上下年度數據不一致的現象。由于附表和補表未設定核對參數，許多是數量單位，差錯比較多，如補充資料表的公共安全補充資料表，有的單位將數量錯誤的填寫為金額，有的將“平方米”錯誤填列為“萬平方米”，如附表資產情況表的單位供暖面積。這說明報表設計有不合理之處，但主要還是報表經辦人員責任心不夠，內部控制也不健全，該有的審核功能沒有履行。

二、部門決算編制工作建議

（一）從實際出發，加強預算單位會計基礎工作 主要表現在：

（1）加強組織領導工作。各單位必須高度重視部門決算工作，認真做好組織實施工作，把決算工作列為每年年末和年初的首要任務，制定工作時間表，對決算編制、審核、匯總、上報、批復和核查等都要制定工作計劃，明確時限要求。要在總結經驗的基礎上，完善決算編審的工作制度．重視督促和落實的作用，杜絕漏報、重報現象，尤其是要杜絕因個別單位上報不及時影響決算總體進程的現象。

（2）加強會計基礎工作。在健全會計機構，合理配備會計人員的基礎上，按照《會計法》和國家統一會計制度的規定建立會計賬冊，進行會計核算，及時提供合法、真實、準確、完整的會計信息。允許預算單位決算收支不平衡，這是客觀實際，財政部門要根據當年情況的變化修改決算報表編制說明，部門決算報表編制要求和會計報表的真實性不能相違背，一味地追求平衡和有關部門的標準只會導致會計信息失真。如實填報收支項目，維護財務數據的合規性和真實性，客觀真實反映單位財務收支狀況。加強對預算單位暫存、暫付往來款項的清理和監督，各項往來款項年終前應清理完畢并進行處理，不得將年終應進入決算的收入和支出掛在往來賬戶。加強財產物資的清理，及時處理財產物資的盤盈、盤虧，確保賬實相符。做好其他項目年終清理和年終結賬，對單位的所有收支進行全面清查、核對、整理和結算，確保資金及財產安全。

（3）加強會計對賬工作。各預算單位在嚴格按程序撥付資金和強化會計核算的同時，尤其要重視對賬工作，要努力做好上下級單位之間、單位與財政部門主管業務科室之間，單位與銀行之間的對賬工作，通過反復核對，確保部門決算數字準確無誤。

（4）規范單位會計核算。要求單位會計賬分資金性質核算，并建立臺賬，各個項目要分賬核算，不允許混用，年末未完工項目結余不允許轉入事業基金，如是已完工項目，其項目結余要單位出示依據后進行結余分配。單位往來款項與單位預算內外指標做到分賬核算。

（二）從全面出發，確定現行決算編報體系 現行部門決算報表體系自1999年統一匯總會計報表以來，設計建立在政府收支功能分類和經濟分類科目之上，由于財稅體制改革，報表表樣年年都在變化。

（1）報表數量。2003年48張（主表26張，補表22張），2004年46張（主表11張，附表17張，補表18張），2005年44張（主表11張，附表15張，補表18張），2006年44張（主表11張，附表15張，補表18張），2007年38張（主表15張，附表10張，補表13張），2008年35張（主表15張，附表13張，補表11張），2009年39張（主表15張，附表13張，補表11張），2010年39張（主表15張，附表13張，補表11張），2011年47張（主表20張，附表13張，補表14張）。

（2）表樣變化。2006年增加了財政代列資金報表，取消了收支總表下的二張附表，取消了基本數字表按科目和部門劃分；2007年取消了鄉鎮匯總錄入表，財政部門不允許編制經費差額表，增加了財政代列資金任務；2008年取消了水利建設基金明細補充表；2009年增加了中央駐外機構4張補表；2011年增加了一般（基金）預算財政撥款及基本支出和項目支出明細表、“三公經費”和預算單位銀行賬戶等3張補表。

（3）填報口徑。2008年，中央單位和地方單位財決01表至財決06－2表均包含政府性基金收支，財政撥款指標包括一般預算財政撥款和政府性基金撥款；2009年，將機構人員表中的行政機構修改為共產黨機關等7個明細項；2010年，明確“基本建設支出”僅指由本級發展與改革部門集中安排的一般預算財政撥款收支；2011年，根據《財政部關于將按預算外資金管理的收入納入預算管理的通知》（財預[2010]88號）要求，刪除收入決算表的“行政單位預算外資金收入”，行政單位（含參公單位）非稅收入全部繳入預算管理，增加“財政專戶管理資金”的指標說明；增加《基層醫療衛生機構會計制度》的“會計科目與部門決算報表對應關系表”。

由以上三大變化可見，報表設計緊跟形勢，尤其今年財政部文件要求將預算外非稅收入納入預算管理，報表軟件也變化了，但是實際改革步伐滯后，建議財政部召集基層決算經辦人員，開展調研，從單位實際需要出發，盡快確定報表體系，一旦設置，要一定多年不變。

（三）從規范出發，跟蹤問效做好預算編制執行 主要表現在：

（1）年初結余必須按照資金性質，區分預算內外，分基本支出與項目支出編制。年初結余應嚴格區分資金性質，按照“基本支出結轉和結余分一般預算財政撥款結余、政府性基金財政撥款結余、財政專戶管理資金結余；項目支出結轉和結余分一般預算財政撥款結余、政府性基金財政撥款結余、財政專戶管理資金結余；基本建設資金結轉和結余分一般預算財政撥款結余、政府性基金財政撥款結余、財政專戶管理資金結余編制。

（2）嚴格按照政府收支科目的經濟分類目級科目編制單位支出明細。預算單位要結合近幾年的支出，準確測算下年度支出，并且嚴格按照經濟分類目級科目編制，一旦編制，在預算執行中必須從嚴，不要為了方便用錢，允許單位經費打通使用，編制的經濟分類目級科目執行必須嚴格，某個目級科目預算多了，或者預算少了，經費不允許打通使用，只能通過調整預算的方式進行解決，切實貫徹“有收入來源，無支出預算的不支；有支出預算，無收入來源的不支”。

（四）從真實出發、放開口徑反映單位決算收支 決算報表的格式和參數是數據的載體，是做好決算報表的基礎。隨著報表體系的不斷完善和數據可用價值的提高，單位決算已成為本單位決策的重要依據，每年的決算設置了嚴格報表的格式，嚴格的審核參數，可以說是高起點、高標準，但是與單位實際嚴重不符。主要措施為：建議將財政代列資金任務歸并到部門決算報表，減少核對工作量；允許財政部門編制經費差額表，全口徑反映部門收支；允許超支單位按照實際情況反映負結余，真實反映單位原貌；建議除單位通過發改部門安排的項目可以結轉外，其他單位小型項目年終全部進行結轉；建議機構人員情況表刪除A0-1160公式，行政單位因有事業單位，有多個獨立編制機構，雖然是核實性公式，但是錄入人員為了省事，大多只填列一個機構，與實際不相符；建議將支出明細的經濟分類目級科目與單位財務軟件會計科目進行關聯，編制一個“政府收支經濟分類目級科目與單位財務軟件會計科目對應關系表“，讓決算經辦人員填表時不同科目歸集有依據；建議將基本數字表中的“一般預算財政撥款開支人數與一般預算財政補助開支人數”合并為“一般預算財政撥款（補助）開支人數”，因為許多單位由于單位性質、預算科目使用的不規范問題，對撥款與補助人員分類不準確；對資產情況表車輛分類，應該確定價格區間，因有的鄉鎮購買兩成左右新的，價值2萬元左右的小轎車，此也填入了小轎車，與實際不相符，應該統一填入其他車輛；事業單位離退休和醫療經費為預算內專用科目。政府收支科目并沒有說明只能是財政撥款專用科目，財務會計制度也沒有規定，只能反映預算內財政撥款，而且作為預算單位在進行賬務處理時，將事業單位離退休年終沒有用完的資金進行結余分配轉入事業基金；同時，醫療經費因預算內經費不足，單位用其他資金彌補，應該允許反映。

（五）從及時出發，健全人大審計決算監督制度 主要表現在：

（1）加大審查、監督部門預算的力度。人大財經委要提前介入財政預算草案的編制，及時了解政府在制定預算收支計劃過程中的主要情況和各部門對預算安排的意見建議，人大的預算審查要在做深做細上下功夫，同時加強對一般預算支出安排使用和預算外資金管理的監督。

（2）人大采用經常與突擊檢查相結合，加強部門預算執行監管，定期與不定期開展預算執行檢查，增強預算約束力。

（3）強化項目管理，提高財政資金使用效益。對項目從立項、執行、考核評估嚴格按照規定、流程來進行。對于重大項目的預算決策，可實行政府和部門兩個層次集中研究、協商安排資金的管理方法，由預算部門根據政府重大決策部署，結合部門發展規劃做出具體的發展方案，經財政部門初審后供政府選擇定事，從根本上保證項目的可行性，減少阻力。在項目執行過程中，要強化預算項目的績效管理，制定明確的績效量化指標和具體可行的落實措施，加大項目支出的績效評價力度，真正實現對財政資金事前、事中、事后全過程監督，有效提高財政監管水平，調動全部門參與預算管理的積極性，使預算管理收到較好的效果。

（4）加強財政資金監督與管理，提高預算執行質量。加大財政監督力度，可以有效提高資金使用效率，鞏固預算管理成效。可以開展多種形式的監督檢查，將財政分配活動置于人大、審計、社會各界乃至廣大人民群眾的監督之下，提高財政分配活動的公開性和透明度，盡可能地發現存在的問題，及時修正管理策略，以促進資金使用單位建立良好的理財機制。

（5）財政部門發揮監督的主導作用，會計局、財政監督局要定期、不定期地組織專班對預算資金財政資金的分配、撥付及使用效益進行統計、監督、檢查、評估，杜絕擠占、挪用財政專項資金的違法現象。