公辦普通高校財務風險成因及防范對策

陜西理工學院 王 靜

近年來，隨著高等院校教育體制改革的不斷深化，高等院校已經形成了多元化的籌資辦學經費格局，銀行貸款已成為主要的籌資渠道，幾乎所有的高校都有貸款，“負債經營”已經成為目前我國高校的一個基本特征。到2006年底，全國高校貸款規模在4500億元到5000億元。按照銀行貸款利率為7%計算，高校利息的支出就在140億元以上。

另外，還存在部門預算后的赤字預算問題。現在高校執行的是政府收支預算制度，但是在高校預算的編制和執行過程中不嚴謹、彈性較大，存在著赤字預算的風險，主要有體制性突破、隱形突破和操作性突破，這些預算的突破就表現為高校在經營過程中的財務風險，這些風險對高校的健康、長久發展是非常不利的。

一、公辦普通高校財務風險成因

（一）管理層缺乏風險管理意識 高校作為非營利性組織，以前一直處在國家預算約束下，不需要考慮財務風險管理的問題，所以導致是管理層風險意識淡薄。有很多高校未建立完善的財務預警機制，不結合實際盲目攀比追求加快加大發展。很多高校管理者往往忽視了財務風險的監測和財務危機前的預兆，從而未能及時采取措施，導致學校出現嚴重的財政赤字，同時也加劇了高校財務運作風險。

（二）高校體制層面原因 具體有以下幾個方面原因：

一是高校法人實體地位缺失。政府從法律上規定了公辦高校的法人地位，除了相關法規規定了高校的法人地位以外，政府相關部門還通過采取一系列措施不斷擴大高校在辦學上的自主權。然而，不論什么措施，公辦普通高校作為政府的附屬機構的地位卻未發生根本改變。因而主體地位的不明確導致高校管理者缺乏自我約束的意識，貸款規模的隨意擴大，投資盲目性較強，只是重視投入而不注重經營績效的現象日益嚴重，但是管理者們卻無視這些行為帶來的巨大財務風險。

二是高校財務內部控制制度不完善。高校財務內部控制制度的健全和執行力度的程度對高校日常財務管理有著舉足輕重的作用。縱觀各高校發生的多起違紀違法案件，發生的原因是多方面的，但大都與高校的內部控制內容不夠全面、控制范圍不夠廣泛，內部控制執行弱化，監督制約機制不健全，沒有達到《會計法》規定的內部控制的要求有關。

三是缺乏財務預警、監控系統。大多普通高校由于管理人員的技術和管理理念方面的原因，一方面基本都未建立較為完善的高校財務預警系統，甚至大部分普通高校從未意識到建立高校財務預警系統這道“防火墻”的重要性和迫切性；另一方面，就算已經建立了財務風險預警系統的學校，由于對高校的實際情況分析不足，現行財務預警系統存在很大的局限性，而且，在一定程度上缺乏實際的操作性，其預警管理工作仍停留在系統制定的表面工作上。

（三）客觀原因 具體如下：

一是財政教育經費投入不足。首先是國家財政性教育經費占全國國內生產總值（GDP）的比例偏低，自2007～2009年雖然有逐年提高的趨勢，但是提高的幅度較小。

同時預算內教育經費占財政支出的比例則有下降的趨勢，2008年比例從16.32%下降到15.69%。這些不能說明我國對教育經費的投入在減少，因為我國的GDP基數在逐年增加，實際上我國的教育經費也是在每年增長，按年度比較增長比例幅度也很大，但是隨著我國教育體制改革和高等教育的快速發展，我國的教育經費還是無法滿足教育發展的需求。

二是高校擴招帶來的建設壓力。到2010年，大學招生規模以年均約30%的速度遞增。隨著高校擴招政策的實施，全國普通高校在辦學的“硬件條件”方面也需要相應的建設；另一方面，高校辦學條件中的固定資產、尤其是教學儀器設備等“硬件條件”有所提高，但是和高校擴招人數相比，資源相對還是匱乏，高等學校的儀器設備、師資力量、校舍和圖書仍然滯后于規模的擴張。

二、公辦普通高校財務風險防范的建議

（一）政府給予政策支持 具體如下：

一是加大財政投入力度。隨著我國教育體制改革和高等教育的快速發展，我國的教育經費還是無法滿足教育發展的需求。要改變這種狀況，首先，要加強政府責任，加大財政投入；其次，對學校為維持日常教學的基礎建設的貸款項目進行全額貼息，減輕高校的還債壓力；最后，政府要構建和完善高校的公共財政體制，調整財政支出的比例結構，在實際財政支出結構中真正體現出教育的優先和適度超前發展的政策。

二是明晰高校和國家的產權關系，落實辦學自主權。高校自主權的核心是處理好政府與高校、社會、市場與高校的關系，其中處理好政府與高校的關系是重中之重。在政府與普通高校的關系處理上，一方面，政府在首先保證對高校最終控制權的前提下應給予高校充分的辦學自主權。另一方面，政府對于高校的貸款應建立監督機制。財政部門應該加強對高校貸款進行監督，主動從高校財務自主權方面進行全面監控。在行政和事業單位分開的基礎之上，使高等學校真正變為面向社會自主辦學的法人實體。

三是建立教育擔保機構，為高校提供融資擔保。目前高校在除政府財政性撥款以外的最主要的融資渠道便是向商業銀行貸款。在中國，公立高校按照不同的行政隸屬關系由中央和地方政府分級管理，鑒于此，政府應成立國家專門的教育擔保中心，開始的啟動資金由中央財政和地方財政按照一定比例分批注入，專門為高校貸款提供融資擔保服務。同時，為了規范日常操作和控制財務風險，該擔保中心可以實行實名會員制。而且，教育擔保中心還要對擔保的資金運營進行跟蹤監督，面臨危機時及時采取適當的防范措施，保證擔保資金運行的安全性。

（二）加強高校內部治理 主要包括：

一是高校必須增強內部控制意識。為了促使高校樹立風險意識與責任意識，高校管理層必須充分認識到，內部控制對高校有著舉足輕重的作用，應重視內部控制采用科學的管理方法和加強全員的風險意識，創立良好的組織結構和權責分派體系，加強內部控制，降低風險。

二是加強普通高校的內部財務控制，完善內部會計系統。高校的內部會計控制制度是作為各個高校進行自我調節、自我約束和關系平衡的內在制度，內部會計控制制度建立、健全和實施效果是高校財務管理工作運行好壞的關鍵點。那么，良好的內部會計控制制度主要應該包括以下幾方面：職權分離，相互監督；加強貨幣資金管理；控制內容范圍全面；明確對財務定期進行內部審計和考核的辦法和程序。

三是建立財務狀況預警系統，加強財務風險預測。財務風險測度指標是高校財務風險評價體系的依據和根本，對分析高校財務風險狀況有重要的影響，所以，建立科學、可行的高校財務風險評價指標體系是高校預警管理至關重要的一步。根據高校的實際情況和財務風險預警的方法的特點和應用的廣泛性和實際性，選用財務模型應能夠對財務運作中的潛在風險預警，從而使學校能夠通過該系統了解財務狀況，以及時加以控制，降低風險。

四是完善高校預算體系。高校預算應做到集權分權有序，高校作為事業單位，預算體系的完善和建立至關重要，因此要求學校設立專門的財務預算機構來進行預算管理，該機構要負責全校的預算編制和論證工作。首先，高校各級部門根據上一級有關部門的要求審核、確認的基本信息，編制本部門本年度的預算數并且上報主管部門；其次，高校主管部門審核高校其他部門編制的預算支出，結合本校當年的資金情況收支狀況測算出建議數，然后由高校預算管理委員會向高校各個相關各職能部門通報本期財務收入、支出等各項預算控制數；再次，高校預算管理委員對高校各個相關職能部門進一步征求預算的修改意見，然后各個職能部門再上報學校預算編制委員會，由預算編制委員會按預算控制數進行調整，并經過校務會集體討論通過后再上報上級主管部門；最后，學校各部門經費預算方案經上級主管部門批復后，向全校公布正式預算收支狀況，該流程的最終目是提高預算的透明度，增強預算的內、外部監控力量。同時對支出各階段進行嚴密的合規性控制，以防在預算執行過程中出現財務違規。

（三）銀行加強外部監管 具體有：

一是銀行應構建普通高校的財務評價體系。對于高校的貸款業務，銀行應該建立高校的信用和財務評價體系，應該改變目前只是由政府教育管理部門對高校的辦學質量和教育水平進行行政和程序評價的傳統做法，結合各個利益相關者探索新的高校評價辦法。結合利益相關者應該以高校教育部門為主、金融部門和社會各個組織參與，形成以市場需要為導向、以確定高校實際信用等級為目的、以服務于所有的高校利益相關者為最終目標的高校辦學質量評價監控體系。

二是完善銀行對高校的審批制度。在高校貸款調查時，要特別注意政府、教育部門和財政部門的審批文件，通過分析高校幾年來的財務狀況，貸款需求，認真研究貸款用途，實施“有計劃政策性貸款、有條件商業性貸款”相結合的制度。強化貸款審批制度。要建立貸款審批制度，從根本上嚴格控制高校新增貸款的規模；加強高校貸后管理工作，加強日常監控，努力保證資金順利回籠；建立和完善高校貸款業務的評價記錄。

［1］葛志鴻：《財務預警系統在高校財務風險防范中的運用》，《財會通訊》2008年第6期。

［本文受陜西理工學院“漢水文化”省級重點學科課題（編號：SLGH 1218）資助］