政府規(guī)制在跨國并購風險控制中的引導作用

中南財經政法大學 張 鵬

一、概述

政府規(guī)制，又稱政府管制、政府監(jiān)管，是指政府運用公共權力，通過制訂一系列的制度、法規(guī)，對個人或企業(yè)組織的行為加以約束、調節(jié)和控制的政府行為總稱。政府監(jiān)管是各級政府機構對市場與企業(yè)等組織個體的監(jiān)管，是一種典型的外部監(jiān)管方式，其主要目的在于維護國家經濟安全，提高經濟增長的速度與質量、完善市場資源配置機制、保護廣大投資公眾權益、引導企業(yè)良性競爭以及健康發(fā)展，政府規(guī)制的具體手段主要包括經濟性監(jiān)管手段和社會性監(jiān)管手段兩大范疇的內容。

所謂經濟性監(jiān)管，是指通過制定特定產業(yè)的進入、定價、融資以及信息披露等政策對主體行為進行有效的調整，以避免出現競爭主體過多或過少而引起過度競爭或競爭不足，造成資源浪費或者配置低效率，妨礙社會生產效率和服務供給的公正、穩(wěn)定。經濟性管制手段主要包括價格管制、進入和退出管制、投資管制、質量管制、信息管制等內容。

而社會性監(jiān)管，主要針對外部不經濟和內部不經濟，前者是市場交易雙方在交易時，會產生一種由第三方或社會全體支付的成本。像環(huán)境污染，自然資源的掠奪性和枯竭性開采等。政府因此必須對交易主體進行準入、設定標準和收費等方面的監(jiān)管。社會性監(jiān)管是交易雙方在交易過程中，一方控制信息但不向另一方完全公開，由此造成的非合約成本由信息不足方承擔。比如說假劣藥品的制售、隱瞞工作場所的安全衛(wèi)生隱患等。所以，政府要進行準入資質、產品標準以及信息披露等方面內容的監(jiān)管。

從我國目前已實施跨國并購的投資主體構成來看，主要以具有一定資產規(guī)模和經濟實力的上市公司組成，而其中擁有國資背景的原國有企業(yè)又占據了相當大的比重，這種情況是由我國資本市場發(fā)展的特殊性所決定的。

在我國資本市場的建設過程中，原有國企往往經過產權改制后獲得上市公司的主體資格，它們在資源分配、融資渠道、和優(yōu)惠政策等方面更容易獲得各級政府的大力扶持，在市場競爭中也具有絕對的優(yōu)勢，基本構成了我國市場經濟發(fā)展的中堅力量。

黨和政府在“十二五”規(guī)劃中已經明確提出了“大膽走出去”的戰(zhàn)略發(fā)展思路，欲通過對外直接投資的方式來獲得全球市場上資源、科技、管理、市場及品牌等各方面的規(guī)模經濟效應，以提高我國在世界經濟鏈條中的議價和競爭能力，同時為改革開放以來積累的巨額外匯儲備尋求增值和保值的渠道。在這一特定的歷史背景下，擁有國資背景的企業(yè)應當仁不讓地擔負起開拓國際市場、提升國家間競爭力和推動經濟結構轉型的重任。

在已有的對外直接投資方式中，跨國并購由于自身優(yōu)勢所占比重逐年增加，以目前的發(fā)展趨勢來看必然成為對外直接投資的主流。因此，從國有資產保護和國家經濟安全的意義上講，我國的宏觀管理部門應該以政府規(guī)制為具體手段，為企業(yè)的對外投資保駕護航，為跨國并購的風險控制提供信息、資金和政策等各方面的引導。

二、打造公共信息平臺以提高企業(yè)海外風險預警能力

圍繞跨國并購的風險管理所打造的公共信息平臺，從信息內容和風險等級上應包括兩個層次的內容，具體如下：

第一，東道國宏觀經濟風險的公共信息平臺。關于東道國宏觀經濟風險的公共信息平臺，其分類信息中應分別針對東道國的自然風險、政治風險、法律風險、市場風險和文化風險的內容加以分析，并對綜合投資環(huán)境給出數量化的風險評級，使得國內企業(yè)對在該國開展對外投資活動的風險程度能夠加以參考。在宏觀經濟風險評級中應包括以下具體指標：

東道國的政局穩(wěn)定程度；

有無戰(zhàn)爭可能；

有無恐怖活動；

宏觀經濟政策；

經濟波動周期；

具體產業(yè)政策；

匯率利率水平；

稅制體系（免稅抵扣條款）；

是否簽訂貿易投資協(xié)議；

相關法律管制（特別是反壟斷法、反不正當競爭法、外商投資法、勞工法等法律法規(guī)）；

自然災害類型；

社會文化傳統(tǒng)；

社會價值取向；

民族宗教禁忌；

消費習慣和生活習慣等。

另外，還應該對多極化的國際政治經濟格局中，該國與我國的利益沖突焦點、地緣政治關系、與我國的往來友好程度、有無社會價值差異等內容以及趨勢走向加以預測、分析和評價，并以直觀的熱點風險提示、風險警報等級、控制指引、風險分布圖等形式及時調整風險控制信息，全方位地引導我國上市企業(yè)規(guī)避某一具體東道國源自宏觀經濟環(huán)境層面的投資風險。

近年來，在我國企業(yè)的對外投資活動中，由于以上系統(tǒng)性風險信息的缺乏而造成的國有資產損失問題嚴重，具體案例不勝枚舉。

例如，中海油于2006年收購尼日利亞“OML130”AKPO油田45%股權，由于當地政局的動蕩，政府軍與反政府武裝在該項目所在地發(fā)生沖突，導致我國中海油實際損失超過70億美金。

在2011年的利比亞危機中，中方的中石油、中海油以及中鐵建等企業(yè)近188億美元的投資項目裸露于高度的政治風險當中無法收回。

這些主要由國家投資的國有企業(yè)在此次危機中損失慘重，不

風險管理

Risk Management但在政局高度不穩(wěn)的國家易遭受系統(tǒng)風險，有時在規(guī)范的市場經濟國家中，由于對方制度的“規(guī)范”也給我國企業(yè)的對外投資造成不小的損失。

例如，TCL收購德國施耐德，中石化參股加拿大阿爾伯特省油砂項目，中海油并購美國優(yōu)尼科等，相繼遭到“國家之門”的阻力和風險，對方不是擺出“國家戰(zhàn)略利益保障”，就是拿出民調結果，祭起的同樣是“規(guī)范”的法寶。

甚至，中國在當地企業(yè)的用工、稅務、環(huán)保和安全問題，中資企業(yè)在國內加工工廠的勞動強度、質量標準甚至廠房環(huán)境，也不時作為“規(guī)范”的對象被拎出來，成為風險的來源。而我國在構建東道國宏觀經濟風險的公共信息平臺方面的進程嚴重滯后于國內企業(yè)的對外投資步伐，目前只有商務部會在每年的海外投資報告中對已造成實際損失的對外投資項目加以公布，而事前的風險評估信息幾乎為零。其它的有關海外投資風險信息發(fā)布均零散地分散于某些具體行業(yè)研究機構當中，例如，中國出口信用保險公司連續(xù)推出的年度《國家風險分析報告》。

第二，東道國具體行業(yè)風險的公共信息平臺。圍繞著海外投資所面臨的行業(yè)風險來構建公共信息平臺，其分類信息中應主要包括相關行業(yè)內的市場格局變動情況，特別是在該年度某一行業(yè)內具有重要影響的并購與破產事件。除此之外，具體行業(yè)細分情況、行業(yè)產出在GDP中所占比重的變化情況、行業(yè)內重要專利的占有和轉讓情況等，都是國內企業(yè)在對外直接投資，特別是跨國并購活動中規(guī)避市場風險和行業(yè)進入風險所需的重要參考信息。

根據中國出口信用保險公司2007年度《國家風險分析報告》數據顯示，作為世界第三大貿易體的中國，正面臨日益嚴峻的海外投資和貿易風險，出口業(yè)務壞賬率竟是發(fā)達國家的10～20倍。因此，打造公共信息平臺以提高我國企業(yè)海外投資風險預警能力的工作已刻不容緩，本文認為應由國務院或在全國人大之下專設海外投資委員會來牽頭協(xié)調，由外交部、商務部、國資委等相關部委、駐各國使館以及各行業(yè)中的風險管理部門建立數據和風險信息的相互聯(lián)動機制，參照聯(lián)合國貿易發(fā)展委員會（UNCTAD）每年發(fā)布的《20XX年度世界投資報告》的形式，以定期出臺《海外投資環(huán)境白皮書》的形式來對我國企業(yè)的涉外投資風險規(guī)避加以引導。

三、締結多邊貿易投資協(xié)定以降低企業(yè)海外市場進入風險

根據市場營銷學的觀點，社會意識形態(tài)或傳統(tǒng)價值觀念存在差異的國家之間，彼此進入對方市場通常會受到一定程度的抵制，這種抵制可能來自政府組織或行業(yè)協(xié)會，也可能來自作為消費者的普通公眾，這會給在兩國間開展跨國經營的企業(yè)帶來或高或低的市場進入風險。

我國企業(yè)在歐、美、日等西方發(fā)達國家開展資本運營活動時就經常遭遇到這扇無形的“國家之門”的抵制，這種抵制對于那些往往已經付出巨大融資成本的國內企業(yè)而言，意味著較高的海外市場進入風險。我國政府在對上市企業(yè)跨國經營的風險治理中，應該積極地利用外交方式或貿易談判方式，通過簽訂互惠互利的雙邊、多邊貿易投資協(xié)議，為國內企業(yè)的對外投資，特別是跨國并購創(chuàng)造一個良好的市場投資環(huán)境，規(guī)避企業(yè)由于海外市場進入風險所引發(fā)的綜合財務風險。

第一，建立友好互惠的外交關系以規(guī)避東道國的制度風險與文化風險。我國政府應積極與其它國家建立良好的外交關系，旨在推進雙方之間在貿易和投資之間互信、互惠、互利的同時，也為我國企業(yè)在對方國家境內直接投資（跨國興建與跨國并購）提供一個公平、友好的市場環(huán)境。在此基礎上，應著力于雙邊、多邊貿易投資協(xié)定的簽署，同時大力推進民間文化、教育以及經貿領域的交流，建立良好的國家形象，避免東道國公眾的企業(yè)文化抵制，以降低我國企業(yè)在東道國開展跨國經營的文化風險和整合風險；增進國家間的相互理解，避免貿易摩擦和市場管制，以降低我國企業(yè)進入對方市場的政治風險和市場風險。

中國是一個發(fā)展中大國，作為世界第一大外匯儲備國和第三大貿易經濟體，在國際社會中對于全球的經濟增長起著舉足輕重的作用，本世紀以來我國經濟的高速增長日益受到世界各國經濟發(fā)展的倚重，我國應牢牢抓住這一契機，積極加強與W TO組織內的其它國家之間簽訂各類貿易投資協(xié)定，避免全球資本運營中不必要的貿易摩擦和市場抵制。

同時，中國又是世界上最大的社會主義國家，雖然推行市場經濟體制多年，但在意識形態(tài)和價值取向上，與其它的資本主義國家仍然存在差異，我國政府應加強與這些國家的各類交流，以交流增進互信，以互信促進互利，避免將經濟問題政治化。當我國企業(yè)在涉外投資活動中受到不公正待遇時，國家政府相關部門（如商務部和各地使領館）應主動照會東道國政府組織，重申我國企業(yè)的正當投資權益，并調動在東道的各類社會資源，特別是華人華僑團體，開展危機公關和政治游說，幫助企業(yè)度過難關。

當然，我國企業(yè)由于環(huán)境制度的不同，具體實施跨國并購等活動之前往往又未做足準備工作，在進入不同制度背景和文化背景的市場環(huán)境中時，某些在國內經營中長期形成的管理模式和經營方法容易招致東道國政府機構、社會團體、其它企業(yè)或社會公眾的誤解，當出現這類情況時，我國政府除了幫組企業(yè)積極澄清誤解、開展危機公關的同時，還應該在事前和事中引導涉外經營企業(yè)了解當地社會環(huán)境，承擔當地社會責任，以開放的心態(tài)主動融入到當地的社會、市場和文化中去。

第二，重視國際法與國內法的相互銜接以規(guī)避東道國的法律風險。在對外經貿投資活動中，國際公約是一種重要的投資權益保障手段，也是國際法的一種重要形式，我國政府應積極加入各類國際組織，并與之締結國際公約，以使得我國企業(yè)的跨國并購以及其它涉外投資活動能受到其保護。

同理，東道國政府為了獲得有利的國際環(huán)境，也會按照具體需要加入各種多邊的國際公約組織，例如世界貿易組織（W TO）、世界糧農組織等。根據義務與權力對等的原則，締約國在自己的權益受到保障的同時，也必須承擔對組織內其它國家的權益加以保障的義務。目前，我國的對外投資活動日益頻繁，政府應充分重視國際公約和國際組織的保護作用。

國際公約的保護性條款可以有效地降低我國企業(yè)從事跨國并購等投資活動的政治風險。當我國作為資本輸出國的情況下，特別是在目前我國尚未完善建立專門化的海外投資保險制度的具體情況下，國際公約及多邊貿易投資協(xié)定可以在一定程度上為中國的海外投資企業(yè)彌補國內立法保護的不足。

我國企業(yè)從事跨國并購等對外投資活動可以借助國際公約和

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·綜合 2012年第9期（中）其它多邊貿易投資協(xié)定來獲得海外投資所需的投資擔保、最大程度地分散跨國經營風險。根據國際慣例，某些具體行業(yè)的海外投資項目無法獲得國內的投資保險以及投資擔保，如能源開發(fā)、礦產開采等，此時，我國企業(yè)可以與合作方一起共同獲得多邊投資擔保機構的承保，這又為我國企業(yè)的海外經營提供了一種有效的風險分散方式。

我國已經加入了《多邊投資擔保機構公約》以及《解決國家與其它國家國民之間投資爭端的公約》，成為這兩個國際公約組織的正式締約國，但是我國跨國投資企業(yè)對這一公約仍然比較陌生，利用其保護自身海外投資權益的意識還十分薄弱，我國政府機構（主要是商務部）應該利用自身所掌握的國內企業(yè)申請海外經營的審批權，加大對這兩個公約的宣傳力度，使我國開展跨國并購和海外建廠的企業(yè)能夠熟練地運用這兩個公約的程序與保護條款，加強對自身投資權益的保護和涉外經營風險的分散。

特別是要組織企業(yè)熟悉多變投資擔保機構（M I GA：根據以上兩個國際公約成立的國際投資保險組織）的擔保服務，了解國際投資的投保程序、投保要求以及免責條款，增強運用承保機制中相關條款來規(guī)避投資風險的能力，最大程度地提高我國企業(yè)對外投資活動的安全系數。該機構和公約主要承保F D I的四種政治風險，即外匯凍結風險、資產征用風險、合同終止風險、武裝沖突和社會騷亂風險，正確的使用該公約的保險機制，受到實際風險損失的企業(yè)可以迅速獲得保險賠償。

［1］葉建木：《跨國并購：驅動、風險與規(guī)制》，經濟管理出版社2008年版。

［2］陳忠陽：《金融風險分析與管理研究》，中國人民大學出版社2001年版。

［3］張敦力：《風險基礎財務管理研究》，中國財政經濟出版社2002年版。