湖北省農村信用合作社內部控制

湖北汽車工業學院 周恩德 湖北省十堰市會計局 黃朝生十堰城區農村信用聯社茅箭信用社 姚 磊

一、概述

（一）關于湖北省農村信用合作社 農村信用合作社（Rural credit cooperatives，農村信用社、農信社）指經中國人民銀行批準設立、由社員入股組成、實行民主管理、主要為社員提供金融服務的農村合作金融機構。湖北省農村信用合作社的發展，最早可追溯到1951年7月浠水縣農村信用社的成立。先后經歷了上世紀六七十年代的跌宕起伏階段、上世紀八十年代改革攻堅階段和上世紀九十年代的蓬勃發展階段。2005年5月，湖北省政府出臺了《關于加快農村信用社改革發展的工作意見》，為湖北農村信用社的發展指明了方向。2005年7月28日，湖北省農村信用社聯合社掛牌成立。

（二）關于內部控制 內部控制理論產生于18世紀產業革命之后。2003年，我國內部審計協會在借鑒COSO報告的基礎上，在發布的《內部審計具體準則第5號—內部控制審計》中，將內部控制定義為：“內部控制，是指組織內部為實現經營目標，保護資產安全完整，保證遵循國家法律法規，提高組織運營的效率及效果，而采取的各種政策和程序”。準則指出，內部控制包括五個要素，即：控制環境、風險管理、控制活動、信息與溝通和監督。內部控制是社會經濟發展的必然產物，它是隨著外部競爭的加劇和內部強化管理的需要而不斷豐富和發展的。縱觀內部控制的演進過程，大致可以分為：內部牽制、內部控制制度、內部控制結構、內部控制整合框架和企業風險管理框架五個階段。

（三）農村信用合作社內部控制能力提升的必要性 有著近60年歷史的農村信用合作社，其歷史積弊早已成為困擾中國金融業的難題。隨著金融市場競爭的加劇，農村信用社必須轉變觀念，加強內部控制體系建設。當前，農村信用合作社正在經歷著向商業銀行的轉型。在轉型過程中或者轉型后都必須高度重視內部控制機制的建設。有效提高農村信用合作社自我約束能力和防范風險能力，進一步改善經營環境，從而為農村信用合作社的成功轉型提供制度保障。同時，還必須通過完善內部控制體系，加強內部控制能力建設，構建風險防范長效機制來揚長避短，提升自身核心競爭力。

二、湖北省農村信用合作社內部控制中存在的問題

（一）法人治理結構不夠完善，各主體履職盡責不充分 2005年以來，按照國務院關于“信用社交由地方政府負責”的要求，湖北省政府全面承擔對全省農村信用合作社的管理和風險處置責任，堅持政企分開、依法管理的原則，加強對農村信用合作社的領導，不干預信用社的具體業務和經營活動，不把農村信用合作社的管理權下放給市、州、縣政府。全省推行組建農村合作銀行和以縣級為單位統一法人兩種產權模式的改革。按照公司治理原則，建立了一套由社員代表大會、理事會、監事會組成的三會制度，實行了決策權、執行權、監督權相互制衡，激勵和約束相結合的經營機制。但在實際運作中，作為委托人的社員代表大會與作為代理人的理事會，由于信息不對稱和道德風險的存在，二者之間的行為目標并不總是保持一致，社員代表大會實質上也是由理事會控制；在日常經營管理中，作為最高權力機構的社員代表大會并沒用真正體現出其決策地位。監事會對聯社理事會和主任的決策行為缺乏有效的監督，沒有真正發揮其應有的監督制約作用。縣級聯社監事會由于沒有常設機構，一般只設監事長，通常的做法是由內審稽核部門負責人擔任，實質上使監事會成了聯社內部稽核審計的一個部門或者科室，無法有效履行其監督職責。理事會作為社員代表大會的執行機構和經營決策機構，在信用社的日常工作中有著十分重要的地位。由于現行農村信用合作社《章程》規定：職工理事不得超過理事會人數的三分之一，加上非職工理事對信用社的性質、作用和經營方針了解不夠，缺乏相關的法律及金融業務知識，對信用社經營管理關注程度不足，直接影響理事會決策的正確性。

（二）風險管理意識不強，內部控制制度缺乏系統性、執行力度不夠 輕風險管理過程，重事后監督檢查，是目前農村信用社內部控制管理的重要誤區。由合規經營管理向風險預警管理轉變的意識不強，在風險控制方面缺乏有力措施。主要表現在：第一，缺乏風險預警體系，過分依賴事后監督。干部、員工的風險鑒別能力、風險化解能力以及自我約束能力較弱，存在經驗管理強于制度控制現象。重制度建設，輕執行落實，重事后檢查，輕事前防范，在業務操作風險的防范上，過分依賴于事后監督中心的檢查和整改。第二，內部控制制度缺乏系統性。目前不少制度在分社系統內部控制制度建設中重此輕彼，各取所需，缺乏統一考慮，使現行的內部控制制度缺乏系統性，影響了內部控制制度整體作用的發揮。第三，內部控制制度執行力度不夠。一方面，崗位自我約束機制不健全，有章不循，違章操作，有些創新業務相關制度尚未建立就盲目運作。缺乏嚴格的、經常性的檢查，互相監督制度執行上也存在脫節情況。另一方面，在內部控制制度的執行過程中，存在制度執行不系統的現象。部分基層農村信用社，內部業務崗位之間相互監督，相互制約制度未能完全落實，內部控制制度執行情況不盡人意。

（三）內部控制機構建設薄弱，監督職能弱化 目前，農村信用社的內部控制機構建設薄弱，大多數農村信用社的內部控制機構是以稽核監察部門為主。一方面，內部稽核監察部門人員較少，致使內部控制檢查不能形成合力，監督檢查的深度、廣度和頻率不夠，對有關業務的相關人員監督檢查也存在一定的盲區和死角。同時當前農村信用合作社的內部監督存在一定的滯后性。稽核審計部門只是通過對業務憑證的審查和賬務核準對已經發生的經營行為進行事后監督，沒有對經營管理過程進行事前指導和事中監督，未起到風險防范作用。另一方面，內部稽核部門缺乏獨立性，其內部控制監督缺乏權威性。由于目前農村信用合作社的稽核部門都是作為聯社的內部機構而存在，這種稽核管理體制不能對由于主任決策失誤造成的損失進行有效的監督，致使稽核部門不能獨立行使監督職能。稽核部門要對主任和同級部門負責，對審計查出的結果，不經主任同意就不能上報，不能獨立做出處罰決定，因此，也弱化了其審計監督職能。

三、提升湖北省農村信用合作社內部控制水平的對策

（一）理順管理體制，完善治理機制 良好的公司治理機制是現代企業運營的核心，同時也是農村信用合作社科學發展的基石。農村信用合作社由于長期產權制度不明晰，法人治理結構不健全，管理職權和責任不到位，導致其內部控制建設嚴重滯后于業務發展。其治理模式也只是“形似而神非”，并未真正實現向現代公司治理模式的轉變。加強農村信用合作社內部控制建設，必須理順現行管理體制，改革產權制度，完善法人治理結構，要根據國務院深化農村信用社改革試點方案要求，因地制宜，按照不同的產權模式選擇確立相應的法人治理結構。當前農村信用合作社的治理機制建設要借鑒商業銀行的經驗，明確社員代表大會、理事會、監事會和經營班子各自的職責。充分發揮社員代表大會的決策作用，認真履行理事會的戰略管理職能，有效發揮監事會的監督職能。進一步完善社員代表大會、理事會和監事會的履職評價體系，明確各自的職責界限，建設規范高效的管理團隊，加強完善“三會”之間的信息溝通和相互監督機制。

（二）構建風險預警體系，健全內部牽制制度 一方面，要建立風險預警體系，及時發現問題，防范于未然。農村信用合作社應當圍繞經營行為、業務管理、風險防患、資產安全等環節建立定期的業務分析、信貸資產質量評價、資金運用風險評估制度，健全內部控制系統的評審和反饋。及時對帶有苗頭性、傾向性的問題進行風險預測、預報，并根據可能出現的影響農村信用合作社正常營運的各類事件、各個重要部門、各營業網點等制訂切實的應急應變方案，以有效降低業務風險。另一方面，要健全內部牽制制度，按照內部牽制人員分工、多部門參與、工作銜接、步步檢查原則，構建包括事前預防、事中控制和事后監督三個層次的內部牽制制度。在具體操作中，還可采用“變形蟲式管理”、崗位輪換制等方法。

（三）規范貸款程序，強化風險管理 在貸款過程中，要規范貸款程序，嚴格按照銀監會2010年2月頒布的“三個辦法一個指引”的指導意見從準入、運行和退出三個環節加強信貸“三查”，嚴格控制新增的不良貸款，提高新增貸款質量，確保貸款資金安全。以防范風險為前提，按照銀行監管部門風險管理和《巴塞爾協議Ⅱ》的要求，建立覆蓋市場風險、信用風險、操作風險和政策風險的全面風險管理體系，切實提高風險管控能力。

（四）健全內部稽核制度，提升內部稽核效力 內部稽核制度是指各單位的會計機構指定專職或者兼職會計人員，負責對本單位的會計憑證、會計賬簿、財務會計報告和其他會計資料進行審核的制度。內部稽核制度是內部控制制度的重要組成部分，是農村信用合作社內部控制的重要防線。首先要確立稽核工作的權威性地位，實行內部稽核由省聯社垂直領導。建立起稽核部門向理事會直接負責和報告工作制度，實行垂直領導和向下派駐的稽核體系，同時確保稽核費用與被稽核單位相分離。其次，要提升內部稽核效力。實行稽核處罰制，發現違章違規問題要嚴格按規定進行處罰，防止稽核檢查走過場。對稽核部門的內部管理實行主稽人負責制，對稽核人員實行問責制。最后，要提高稽核人員業務素質，不斷吸納熟悉金融法規和制度，具有豐富工作經驗和綜合分析能力的人員從事稽核工作，并采取經常性培訓制度，更新知識結構，使稽核人員能適應新形勢，確保內部控制制度的全面執行。

（五）建立健全激勵約束機制 第一，建立社員對管理層的激勵約束機制。在實踐中，信息不對稱促使了高級管理人員為謀求自身利益的委托代理問題和道德風險發生，需要建立長期激勵約束機制來減少甚至消除管理人員的道德風險。第二，建立管理層對員工的激勵約束機制。完善對員工的聘用、評價、培訓、獎勵、提拔和處罰等的量化考核機制，將員工薪酬與其崗位職責、業務素質、工作量和工作水平等綜合因素掛鉤；第三，適當提高一線員工的收入水平，促使其自律程度和工作積極性的提高。

［1］李春景：《我國農村信用社改革中面臨的若干矛盾的分析》，《管理世界》2008年第8期。

［本文系湖北省教育廳人文社會科學研究項目“基于風險管理理論的湖北汽車零部件企業內部控制問題研究”（2011jy t q073）階段性研究成果］