試析以電子政-務為基礎的行政服務標準化——以“新泰模式”為視角

趙宇

(中共重慶市委黨校 公共管理學教研部,重慶 400041)

試析以電子政-務為基礎的行政服務標準化
——以“新泰模式”為視角

趙宇

(中共重慶市委黨校 公共管理學教研部,重慶 400041)

隨著政府職能的轉變,行政服務標準化成為擺在各級行政服務機構面前的一項重要而緊迫的課題。山東省新泰市在電子政務的基礎上,首創行政服務標準化模式,創造性地將行政服務與電子政務融為一體,在理念上將標準化與電子化融合,在機構設置上實現了跨部門綜合性與跨層級聯動性的有機結合,構建了切實可行的服務標準體系和服務程序,并設計了全程標準化的考核激勵機制,為我國地方政府電子政務建設提供了新理念、新維度、新路徑。

電子政務;行政服務;標準化;新泰模式

行政服務作為建設服務型政府的重要內容,與群眾生活以及經濟發展最密切,其服務質量的優劣不僅關系到政府自身的發展,而且對于提升政府形象,改善投資環境,建設服務政府、責任政府、法治政府、電子政府和廉潔政府都具有重要的意義[1]。隨著管理型政府向服務型政府轉變,行政服務首次被列入服務行業。因而,以何種方式來規范服務行為,提高服務質量,打造服務品牌,就成為擺在各級行政服務機構面前的一項重要而緊迫的課題。

山東省新泰市行政服務中心首創行政服務標準化模式,創造性地將行政服務和電子政務融為一體,在行政服務的內容、責任、規范、程序和考核等方面制定標準并付諸實施,為群眾提供“全覆蓋、零距離、高質量、無差別”的行政服務的同時,也成功地塑造了“政府e站”的政務品牌。行政服務標準化不僅是政府在履行社會管理和公共服務職能的過程中不斷堅持服務理念,改進管理模式,完善服務標準和深化技術應用的表現,也為我國地方服務型政府建設提供了參考和借鑒,為提高我國行政服務質量做出了有益的嘗試。

一、行政服務標準化:電子政務成功實踐的“新泰模式”解讀

2005年,山東省新泰市行政服務中心借助建設服務型政府和電子政務化的良好契機,針對基層行政服務“審批部門過多、服務過程脫節、服務行為不規范、服務質量差別化”等問題,以行政服務標準化建設為依托,深入探索將標準化手段與信息化技術相融合,首創行政審批服務“全程標準化”,將政府現實“工作流”轉換成高效快捷的“電子流”,為管理型政府向服務型政府轉變提供了具體的考量體系。經過六年多的積極探索,目前新泰市行政服務中心已經形成了較為完備的行政服務標準化體系。該中心在國內首創了“以顧客為中心”的全程質量控制的行政審批服務規范,填補了我國行政服務領域服務標準體系建設規范的空白,先后形成5項山東省地方服務標準,并正式發布實施[2]。服務標準化工作正式實施后,規范了行政服務工作人員行為,減少了行政服務環節,暢通了行政服務流程,提高了行政服務辦結率,提前辦結率達96.5%,群眾評價滿意率達99.99%,其辦事效率被市內外投資客商譽為“新泰速度”[3]。

1.標準化與電子化相融合:行政服務理念的創新

新泰市行政服務中心的服務標準化經歷了一個由服務標準化為主、標準化與電子化并行到標準化與電子化相融合的過程。2005年,新泰市在總結全國行政服務成功經驗時發現,我國行政服務的管理經驗大多還處于“個案”狀態,未形成統一的、規范的標準體系。于是,新泰市首創了以“行政服務標準體系”為支撐的“全程標準化”管理體系,為電子政務有序、規范進行奠定了基礎。

2008年,為解決當時電子政務總體框架設計與現實業務流程不兼容的問題,新泰市以行政服務標準為依托,積極探索行政服務電子化,將重點放在網絡基礎設施建設、門戶網站建設和部門應用系統的建設上,但當時的電子政務建設仍處于電子政務交互和事務處理階段,還存在重“電子”輕“政務”,重“單一管理”輕“增加服務”,重“表層應用”輕“深入拓展”的問題。

2010年,新泰市堅持在統一標準、統一規范、統一模式和統一方法上做文章,構建了全程電子政務管理體系,實現了業務和數據的跨部門共享和面向服務對象的“一站式”服務,并把標準化的行政服務過程與高效便捷的電子政務過程融為一體,形成了較為完善的標準化電子政務平臺,在實現行政服務標準化與電子化的完美統一的同時,也實現了行政審批理念的轉變:由官本位轉向社會本位;由市場否定轉向市場肯定;由粗放型、多標準的行政規制轉向依法規制、適度規制、激勵規制、標準規制[4]。

2.跨部門綜合性與跨層級聯動性:行政服務機構設置的創新

隨著人民群眾對政府職能不斷提出新的要求,以直線職能制為基礎的行政服務中心組織機構設置暴露出了諸多弊端,已經難以適應當前經濟社會發展的要求。因此,新泰市行政服務中心根據電子政務對機構設置的特殊要求,在大部制的基礎上形成了寬幅度、扁平化的組織結構,以提高對信息時代多樣性需求的回應性和適應性。自2005年起,新泰市行政服務中心對進駐的49個部門、106名工作人員、386項進駐項目進行了全面整合和重組,形成了綜合辦公系統(綜合辦公系統通過打破部門間的條塊分割,提高了各個部門間的協同性和共享性,保證行政服務流程的服務質量和暢通運行),實現了行政服務信息的集中管理和分權控制,使原先分屬于各個進駐部門的服務信息資源在統一的網絡辦公平臺上實現集中和共享。

在跨部門整合服務信息資源的同時,新泰市還統一開發建設了市公共行政服務中心、市直各部門單位、鄉鎮(街道)三級網上聯動行政審批服務與電子監察的公共服務網絡與應用系統,實現了三級服務平臺的互聯互通,也實現了辦公業務網絡、部門政務專網和政務門戶網站的有效整合,將行政服務的全過程實行網上流轉,實現了進駐中心的所有事項“窗口或政務門戶網站受理,部門政務專網網絡辦理,窗口和政務門戶網站反饋”的三級聯動服務。

3.切實可行的服務標準體系:行政服務規范的創新

為解決行政服務規范性問題,新泰市行政服務中心通過對行政服務事項的梳理和服務規范的共性總結,參照企業標準化運作經驗,經過全方位實踐檢驗和不斷修正,最終編制形成了以《行政服務標準體系要求》為統領,《行政服務標準體系服務質量標準體系》、《行政服務標準體系服務管理標準體系》、《行政服務標準體系服務工作標準體系》等相配套的一系列標準。2008年,新泰市起草的這四項系列標準,經多方征求專家和相關單位意見后,作為山東省地方標準正式發布實施。這也標志著新泰市行政服務工作進入了標準化服務時代,實現了行政服務規范的突破性創新。

《行政服務標準體系要求》主要規范了標準化管理機構及人員的職責,標準體系修訂的原則、程序、審查、編寫要求,標準體系的評價與改進等方面,旨在提供一個適用性和針對性較強的行政服務標準體系構建的工作思路和方法;《行政服務標準體系服務質量標準體系》對行政服務標準框架中的服務質量部分進行了統一的界定和規范,旨在對行政服務標準化建設工作的服務質量進行規范和指導;《行政服務標準體系服務管理標準體系》將行之有效的管理方式、方法以標準的形式固定下來,對行政服務管理進行約束和規范,保證服務質量的優質性、穩定性和連續性;《行政服務標準體系服務工作標準體系》對行政服務崗位工作的名稱、人員資質、職責權限、工作內容與要求等進行約束和規范,使崗位之間互相銜接,互相制約,做到“崗崗有標準規范,人人按標準履職”,保證工作不錯位、不越位、不缺位,為進一步深化服務型政府建設提供了重要保障。

在整個行政服務標準化體系中,服務質量標準體系、服務管理標準體系和服務工作標準體系這三大體系,是服務標準化建設的中心內容。其中,服務質量標準體系是核心,服務管理標準體系和服務工作標準體系為實現質量標準提供支持和保障,三個體系互相制約,互為補充,協調配套,為行政服務規范建設奠定了堅實的基礎。

4.簡捷便民的服務程序:行政服務流程的創新

新泰市行政服務中心遵循“便民、簡捷、規范、高效”原則,將行政服務流程進行了三大改造,在打造全程標準化、簡化審批流程的同時,打造了“政府e站”的服務品牌,拉近了與服務對象的距離。

(1)制度化梳理中心內外關系,保障服務流程通暢。新泰市將原有復雜的行政服務流程進行了有效梳理,并按照行政服務中心的組織結構特點,將其劃分為“中心工作流程”、“窗口辦理程序”和“窗口386項審批服務事項辦理規程”三個部分。中心工作流程旨在通過協調各進駐單位、業務窗口及服務對象之間的關系,為行政服務對象和進駐窗口提供雙向服務;窗口業務辦理程序,將每項業務的辦理過程劃分成告知、收件、審查、受理、辦理、收費、評價、辦結等八個環節,使窗口服務過程形成一個完整的回路;窗口386項審批服務項目對業務辦理事項的申辦手續、辦理程序、工作要求等具體辦事流程進行梳理和規范。以上三個部分不僅相互承接,相互補充,也對中心與窗口以及窗口與群眾的關系進行了制度化的梳理,為行政審批流程進行優化奠定了牢固的基礎。

(2)系統化整合行政服務環節,提高服務輸出效益。新泰市經過多年的探索和充分論證,得出了行政服務過程類似于生產流水線,具有規律性、重復性和可循性,完全具備實施服務標準化的條件的結論,從而對政務環節進行有效整合,創造性地提出了“一費制”、“一表制”等審批機制,有力地推動了新泰政務服務全面提速。如通過企業 “一表通”,將以前多表格中重復填寫的內容合并,合并為一張表,信息平臺在實現信息共享的同時實現跨部門聯動審批,滿足了服務的舒適性、時間性和經濟性的要求。此外,行政服務流程改造還打破了部門權力分割,改串聯的金字塔辦事方式為并聯的扁平化辦事方式。環環相扣、步步相連的“四條并聯審批流水線”應運而生:以發改委、規劃局牽頭的基本建設項目并聯審批鏈,以工商局牽頭的企業注冊登記并聯審批鏈,以建設局房產處牽頭的房產并聯審批鏈;以公安、民政等部門牽頭的便民服務鏈,“中心”用一支“管理手”串起部門“連心橋”,最大限度地實現了行政提速。

(3)透明化公開行政服務流程,堅持服務過程便民化。新泰市服務中心始終將“惠民”、“利民”和群眾參與放在突出位置,打破了以往封閉式的審批方式,實施陽光透明的開放式服務,向社會全面公開了行政服務的辦理部門、辦理事項、審批依據、審批條件和材料、辦理規程、辦理時限、收費標準、審批責任人、公開投訴電話等十項政務信息。為了減少服務對象在辦理審批事項時的不便,新泰市行政服務中心還開通 “行政服務直通車”,實行聯合上門服務、聯合審圖、聯合驗收,強化“上門辦”、“陪同辦”、“網上辦”等特色服務機制,擴大預約服務、延時服務、免費代辦服務的覆蓋面,行政效能和服務質量不斷得到提高。

5.全程標準化的考核激勵:服務標準化動力機制的創新

考核激勵不僅是行政服務標準化實施的有效保障,也是服務標準化順利運行的重要動力機制。新泰市行政服務中心按照過程控制理論和工作成果 “倒逼法”,設計了全程覆蓋、獎懲分明、公眾參與的“全程標準化”考核機制。

(1)全程覆蓋的標準化監督,確保行政服務規范化。“全程標準化”明確界定了政府審批服務的具體內容和程序,把每個人、每件事作為行政權力的控制點,使行政審批工作的每一個環節和細節都有了可量化、可操作、可評價、可監督的標準。在全程覆蓋的標準化監督下,行政服務將遵循統一的標準運行,不因為人的因素產生差異性服務,有效地避免了自由裁量權過大、工作人員權力尋租等問題,確保行政服務進入無差異化、程序化和規范化的良性發展軌道。

(2)獎懲分明的考核機制,確保行政服務管理科學化。新泰市行政服務中心制定了 《窗口單位考核辦法》、《窗口分管負責人考核辦法》、《窗口考核標準》、《窗口工作人員考核辦法》,以及《中心科室績效考核辦法》、《評先樹優辦法》等標準,形成了窗口人員、窗口集體、進駐單位考核成績逐級掛鉤、層層聯動的激勵機制。這些標準,在體系中相輔相成,層層掛鉤,構成了規范的獎懲系統。根據監督情況,依據每項質量標準運行生成的量化結果,進行獎優罰劣,激發了標準化服務熱情,形成了爭先創優的良好態勢。

(3)公眾參與的社會監督機制,促進行政服務民主化。新泰市行政服務中心堅持“民生是根本、發展是核心、服務是天職”的價值觀,在積極打造服務品牌的同時,也積極引入社會監督機制,采取問卷調查、社會監督、督查回訪、質量評價、企業評判等多種方式,建立了科學的社會評價和監督機制,形成了“定責、督責、評責、究責”群眾全程參與的問責程序鏈,適應了人民群眾對政府職能不斷提出的新要求,為打造“以人為本”的和諧社會找到了一條不斷完善的新路子。

二、“新泰模式”之啟示:地方政府電子政務建設的新理念、新維度、新路徑

新泰市行政服務中心創立的行政服務標準化模式引發了人們關于如何推進地方行政服務工作的深入思考,這項工作所體現的新理念、新維度、新路徑,為我國今后探索地方電子政務提供了有價值的經驗和借鑒。

首先,行政服務標準化的理念,成功地填補了我國在行政服務領域標準化建設的空白,為我國行政服務的縱深發展提供了動力。我國行政服務效能過低的問題長期被人們詬病,其主要原因是體制內部沒有一套完整的制度和機制來調動政府部門的積極性,政府服務總是停留在“回應”階段,導致公共服務型政府的建設嚴重滯后,而行政服務標準化理念的提出,從制度源頭解決了這個問題。行政服務標準化是理念和機制的結合體:在理念層面,行政服務標準化力求打造“積極服務型政府”而不是傳統的“回應性政府”,是以主動滿足公共需求為導向的新型政府模式,其意義就在于把握公共需求以適應新形勢下的社會發展;在機制層面,行政服務標準化通過“全程標準化”的方式使整個審批流程都處于監督之下,使得崗位責任的考量更為數量化和客觀化,更加有利于調動工作人員的積極性。

其次,伴隨著地方電子政務的發展,作為地方政府的一次創新型實驗,新泰市行政服務標準化建設為我國地方電子政務的建設與完善提供了新維度和新思路。山東新泰行政服務標準化體系在立足服務標準化的基礎上,主要從四個維度進行構建:在內部管理上,通過全程標準化的方式將審批工作的各項內容加以量化和統一,實現內部流程的無縫隙對接,為電子政務的合理性實施打下基礎;在對外服務上,通過輸出服務的統一化和標準化,避免因為自由裁量權引起的服務質量差異,使行政審批服務邁入標準化管理軌道;在政府形象上,堅持以群眾需求為導向,通過對各級工作人員進行行為上和思想上的塑造,著力打造“陽光型政府”和“服務型政府”,踐行“管理即是服務”的理念;在獎懲監督上,通過建立“全程標準化”的方式,形成了對整個審批流程的全程監督,為政府監督部門的評估和糾錯工作提供新的方法和新的思路。

最后,跨部門綜合性與跨層級聯動性的組織結構改革是地方電子政務建設的新路徑。由于行政審批服務的自身特點,一項行政審批事項可能牽扯多個部門和多個行政層級,因此建立什么樣的機構體系來提高行政服務效能成為每個行政服務中心必須面對的問題。如果要求行政服務中心的機構設置與政府對應設立,必然會產生政出多門、多頭管理、服務不力的現象。新泰市行政服務中心的實踐表明,行政服務中心應該更多地強調各部門間的協同性和各層級間的聯動性,而不需要按照政府直線職能制的方式來運行。實事求是的做法是構建寬幅度、扁平化的組織結構,通過跨部門共享平臺對整體流程的切分和對信息的整合來實現各部門間的協同,通過跨層級行政服務電子系統的互聯互通實現各層級間的聯動。跨部門綜合性與跨層級聯動性的互補互促,成功打造了一個虛擬的行政服務系統回路圖。

[1]王強.探索行政服務“全程標準化”,破解基層電子政務的基礎性難題——以山東省新泰市為例[J].電子政務,2010,(10).

[2]劉艾迎,馬曉鷗.山東行政服務標準體系解讀[J].標準生活,2009,(4).

[3]中國質量新聞網.山東新泰實施行政服務標準化引領基層政府管理創新[EB/OL].http://www.cqn.com.cn/news/zjpd/dfdt/293013.htm l,2010-01-12.

[4]汪波,金太軍.從規制到治理:我國行政審批制度改革的理念變遷[J].上海行政學院學報,2003,(6).

D63

A

1008-6382(2012)01-0056-04

10.3969/j.issn.1008-6382.2012.01.014

2011-12-07

趙宇(1987-),男,山東泰安人,中共重慶市委黨校碩士研究生,主要從事城市政府管理、地方政府管理研究。

(責任編輯 侯海燕)