試論社會保障中政府責(zé)任的重構(gòu)

郭榮軍

(河南檢察職業(yè)學(xué)院 檢察系,河南 鄭州 451191)

社會保障是一種普遍得益、共同享受,而無利可圖(對供給方而言)的公共物品,必須要有一個超越私人的公共組織,亦即政府介入才能有效運(yùn)行?？梢哉f,在社會保障制度的產(chǎn)生、發(fā)展和完善進(jìn)程中,政府都起了關(guān)鍵性作用,離開了政府,就根本不可能建立真正意義上的社會保障制度。

一、政府介入社會保障的必要性

社會保障是政府的一種制度行為,以一定范圍內(nèi)的全體成員為保障對象,主要是為社會成員提供生活保障和福利服務(wù),促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,維護(hù)社會穩(wěn)定。這一目標(biāo)只能靠作為全體社會成員代表的政府來實(shí)現(xiàn)。

1.社會保障的公共物品屬性要求政府介入

社會保障作為一種特殊的物品,既具有私人物品屬性,又具有公共物品屬性,且公共物品屬性更為突出。正因?yàn)樯鐣Ｕ暇哂腥绱藦?qiáng)的公共品屬性,由國家之外的其他社會組織來承擔(dān)其社會職能是不現(xiàn)實(shí)的。政府作為社會公共利益的代表,保障社會成員的基本生存權(quán)利和發(fā)展權(quán)利,保障國家與社會的穩(wěn)定是其主要的政策目標(biāo)之一。因而,政府有義務(wù)建立與發(fā)展社會保障制度。

2.社會保障的社會性要求政府介入

社會保障的覆蓋范圍應(yīng)是全體社會成員,具有鮮明的社會性特征。各行各業(yè)的勞動者及無業(yè)者,一旦遇到生存危機(jī),原則上都應(yīng)得到基本生活保障。社會保障的社會性,要求必須有一個統(tǒng)一的管理體制,統(tǒng)一的資金收取與支付標(biāo)準(zhǔn),按照相關(guān)法律制度來運(yùn)行,而只有國家通過其權(quán)威與強(qiáng)制性手段才能滿足這種社會性的要求。

3.市場的失靈與缺陷要求政府介入

社會保障所具有的公共物品屬性與市場缺陷的存在是導(dǎo)致社會保障中市場失靈的主要原因,也是政府介入社會保障領(lǐng)域的基本理由。在市場經(jīng)濟(jì)條件下,市場主體是追求經(jīng)濟(jì)利益最大化的理性經(jīng)濟(jì)人,而社會保障制度的目標(biāo)則是追求社會效益的最大化。若單純依靠市場調(diào)節(jié),必然無法實(shí)現(xiàn)社會保障制度的目標(biāo)。因此,社會保障制度建設(shè)必然需要政府參與。

4.社會保障制度的有效實(shí)施需要政府介入

社會保障是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,從資金的籌集、運(yùn)營到支付涉及到眾多的行業(yè)、組織及個人,單純依靠市場機(jī)制實(shí)施社會保障,不僅會帶來不確定性,而且會產(chǎn)生巨大的交易成本。政府介入社會保障,可以運(yùn)用政府立法權(quán)對社會保障資金的征收、管理、運(yùn)營和支付作出強(qiáng)制性的規(guī)定,并通過強(qiáng)制力予以執(zhí)行,從而降低不確定性,減少過高的交易成本,獲得較高的經(jīng)濟(jì)效率。同時,國家財(cái)政具有較好的風(fēng)險防御能力,能更好地克服社會保障在資金上的困難。

5.社會保障制度的持續(xù)發(fā)展需要政府介入

政府是社會保障的政策主體,政府通過制訂各種政策,使社會保障能沿著正確的軌道發(fā)展,特別是在有關(guān)社會保障的法律體系尚不健全的情況下,政府的行政法規(guī)更起著舉足輕重的作用。同時,雖然社會保障的責(zé)任主體已呈現(xiàn)出多元化發(fā)展趨勢,但政府應(yīng)對動態(tài)性的、社會性的風(fēng)險能力是其他商業(yè)保障機(jī)構(gòu)難以比擬的,政府可以運(yùn)用行政權(quán)力把一定的社會風(fēng)險盡可能地分散化解,而其他社會組織則很難抵御社會系統(tǒng)風(fēng)險和市場風(fēng)險,也難以獲得投保人較高的信任度。因此,只有依靠政府的政策支持、財(cái)政支持,社會保障制度才能長期持續(xù)發(fā)展。

二、西方國家社會保障發(fā)展中政府責(zé)任的變遷

英國伊麗莎白一世時期頒布實(shí)施的《濟(jì)貧法》可以說是社會保障法的萌芽,從此,政府代替教會承擔(dān)起濟(jì)貧救困的責(zé)任;但真正具有現(xiàn)代意義的社會保障制度的建立是以1883年德國制定世界上第一部 《勞工疾病保險法》為標(biāo)志的。從此,社會保障進(jìn)入了政府主導(dǎo)的發(fā)展時期[1]。

1.政府全面干預(yù)階段

19世紀(jì)末至20世紀(jì)70年代初,是社會保障法律制度的建立時期,政府全面干預(yù)理論一直占據(jù)主導(dǎo)地位。19世紀(jì)80年代,俾斯麥政府先后頒布了《疾病社會保險法》、《工傷事故保險法》、《老年和殘障社會保險法》,成為世界上第一個建立起社會保險制度的國家。由此,社會保障體系正式成為政府的一種制度安排,國家成為社會保障的當(dāng)然主體。

20世紀(jì)初,在庇古福利經(jīng)濟(jì)學(xué)和凱恩斯經(jīng)濟(jì)學(xué)的直接影響下,西方發(fā)達(dá)國家開始推行福利國家政策,使政府在社會保障中成為第一線的重要角色。政府通過承擔(dān)發(fā)展社會福利的責(zé)任,大幅度提高生活福利,以提高資本的有效需求和居民的消費(fèi)需求,從而抑制經(jīng)濟(jì)危機(jī)。1935年,美國政府實(shí)施的包括建立社會保障法律體系在內(nèi)的羅斯福新政,是最具代表性的政府干預(yù)政策。1946～1948年,英國先后頒布《國民保險法》、《工業(yè)傷害保險法》、《國民健康服務(wù)法》、《國民救濟(jì)法》,最終形成了包括失業(yè)、傷殘、疾病、養(yǎng)老、死亡、家庭津貼等內(nèi)容在內(nèi)的社會保障體系。由此,英國政府全面擔(dān)負(fù)起保障公民普遍福利的職責(zé),成為公民 “從搖籃到墳?zāi)埂本斜Ｕ系摹案＠麌摇薄８＠麌业奶攸c(diǎn)就是國家對全體公民實(shí)施普遍的社會福利項(xiàng)目,國家財(cái)政支付社會保障資金全部或大部,國家在整個社會保障系統(tǒng)中占據(jù)絕對主導(dǎo)地位[2]。福利國家的出現(xiàn),使政府在社會保障領(lǐng)域的作用發(fā)揮到了極致。

本論文采用調(diào)查問卷和錄音的方式進(jìn)行研究，調(diào)查對象來自桂林電子科技大學(xué)和廣西師范大學(xué)的學(xué)習(xí)漢語的泰國留學(xué)生，共計(jì)48人，男性和女性泰國留學(xué)生均有24人，年齡在17-26歲，且都通過HSK5級，漢語水平都比較高。

2.政府責(zé)任削弱階段

20世紀(jì)70年代以來,一方面,由于石油危機(jī),歐美發(fā)達(dá)資本主義國家經(jīng)濟(jì)紛紛陷入“滯脹”,社會失業(yè)及貧困人口增加,社會保障支出日益膨脹,財(cái)政不堪重負(fù),福利國家的社會保障運(yùn)行陷入了財(cái)務(wù)危機(jī)。另一方面,福利的平均化和救濟(jì)過度造成受益不公,致使人們的工作欲望減弱,對政府和社會的依賴心理加重,福利國家受到“以公平損失效率”的質(zhì)疑。于是,高福利的社會保障制度一時成為眾矢之的。

為改變這一被動局面,西方福利國家開始對國家在社會保障制度中的作用和介入范圍進(jìn)行新的反思,市場調(diào)節(jié)理論一度興起。市場調(diào)節(jié)理論崇尚市場機(jī)制萬能論,主張?jiān)谏鐣Ｕ项I(lǐng)域,福利服務(wù)應(yīng)實(shí)行市場化和自我負(fù)責(zé),讓市場發(fā)揮基礎(chǔ)性和主導(dǎo)性作用。

在市場調(diào)節(jié)理論的影響下,福利國家開始進(jìn)行“瘦身運(yùn)動”,普遍對社會保障制度進(jìn)行調(diào)整和改革,掀起了社會保障產(chǎn)業(yè)化、社會保險商業(yè)化、社會服務(wù)社會化的改革浪潮,減少國家干預(yù),強(qiáng)化市場機(jī)制對社會保障的調(diào)節(jié)作用,采取優(yōu)惠措施,引導(dǎo)、鼓勵私人機(jī)構(gòu)參與社會保障的管理和運(yùn)營,鼓勵發(fā)展商業(yè)性保險,以拓展社會保障資金來源。由此,政府在社會保障體制中的直接責(zé)任逐漸減少。

3.政府與市場機(jī)制相結(jié)合階段

實(shí)踐表明,社會保障制度的管理實(shí)施,不是用理想的政府去代替不完善的市場,也不是用理想的市場去代替不完善的政府,而是要把政府與市場結(jié)合起來,充分發(fā)揮二者的互補(bǔ)作用。許多發(fā)達(dá)國家通過提高接受福利者資格的方法壓縮社會福利,減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān);將福利項(xiàng)目盡可能市場化,以期用市場機(jī)制的優(yōu)點(diǎn)來克服政府管理機(jī)制中的一些弊端;以“工作福利”取代“社會福利”,以解決“搭便車”的問題;嘗試引進(jìn)社會力量,推動公共服務(wù)社區(qū)化。盡管各國在該問題上的做法并不完全相同,但也充分表明,政府所扮演的角色在近些年已有相當(dāng)大的轉(zhuǎn)變,從過去的福利的“提供者”逐步向國民基本生活的“保障者”和“規(guī)范者”轉(zhuǎn)變。

三、我國社會保障發(fā)展中政府責(zé)任的變遷

新中國成立后,我國社會保障開始從傳統(tǒng)社會保障時期進(jìn)入現(xiàn)代社會保障時期。從20世紀(jì)80年代中期到本世紀(jì)初,社會保障制度建設(shè)經(jīng)歷了兩次比較大的調(diào)整和變革,據(jù)此,建國以來社會保障事業(yè)的發(fā)展大略可以劃分為三個階段:

1.政府全面負(fù)責(zé)階段

從新中國成立到20世紀(jì)80年代中期,我國社會保障制度處于建設(shè)階段,實(shí)行的是與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的社會保障制度。這一時期社會保障的特點(diǎn)是國家負(fù)責(zé)、單位包辦、工會參與、版塊分割、封閉運(yùn)行、全面保障。國家擔(dān)負(fù)社會保障制度確立、行政支持和最終保證者的責(zé)任。但同時,政府在社會保障制度建設(shè)過程中的職能定位不夠明晰,政府責(zé)任過大,完全排斥市場的作用,對社會保障干預(yù)過度。

2.政府責(zé)任萎縮階段

3.政府責(zé)任理性回歸階段

黨的十六大后,我國社會保障制度進(jìn)入調(diào)整完善階段。針對我國社會保障體制改革過程中出現(xiàn)的問題,國家對社會保障制度建設(shè)的認(rèn)識逐漸回歸理性:制度建設(shè)應(yīng)循序漸進(jìn),應(yīng)當(dāng)合理確定政府的職能邊界,促使其向公共服務(wù)回歸,承擔(dān)起本應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任[3]。在實(shí)踐上,政府針對社會保障領(lǐng)域出現(xiàn)的新問題、新矛盾,通過“再改革”,糾正前期改革中的偏差。以醫(yī)療體制改革為例,2009年4月公布的 《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》摒棄了此前過度市場化的做法,承諾強(qiáng)化政府在基本醫(yī)療衛(wèi)生制度改革中的責(zé)任,不斷增加投入,維護(hù)社會公平正義,逐步建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本醫(yī)療衛(wèi)生制度。

四、未來我國社會保障制度中政府責(zé)任的重構(gòu)

黨的十七大提出,到2020年,要在我國建立起覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障制度。因此,重構(gòu)我國社會保障制度中的政府責(zé)任是設(shè)計(jì)新型社會保障制度的重要內(nèi)容,也是順利推進(jìn)各項(xiàng)社會保障改革的重要前提。

1.堅(jiān)持政府在社會保障中的主導(dǎo)性責(zé)任

從某種意義上說,社會保障體系已與社會信用體系一道構(gòu)成市場經(jīng)濟(jì)的兩大支柱。中國走社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展道路,在理論上和實(shí)踐上要求把建立與完善社會保障體系作為社會主義市場經(jīng)濟(jì)一個重要的配套工程。政府應(yīng)適時作為社會保障資源的配置主體,最大限度地發(fā)揮作用。我國社會保障模式的選擇在今后相當(dāng)長的一段時期內(nèi)都應(yīng)堅(jiān)持政府的主導(dǎo)地位,尤其是在我國目前還處于經(jīng)濟(jì)體制與社會保障制度的雙重轉(zhuǎn)型時期,政府在社會保障中的主導(dǎo)性作用和所需承擔(dān)的職能不僅不能削弱,反而需要增強(qiáng)。

2.承擔(dān)加快社會保障立法的責(zé)任

強(qiáng)制性是社會保障制度的基本特征之一,這一強(qiáng)制性需要通過國家立法才能得到有效的體現(xiàn)。當(dāng)前,我國社會保障制度覆蓋面還比較窄,社會保障基金征繳率還比較低,很大程度上是因?yàn)樯鐣Ｕ系牧⒎蟆Ｕ畱?yīng)通過制定社會保障法,為社會保障制度運(yùn)行提供一個完整的制度框架和基本準(zhǔn)則,盡快出臺社會保險法、社會救助法、住宅法等相關(guān)社會保障法律,加緊修訂、充實(shí)現(xiàn)有相關(guān)法律,明確政府的主導(dǎo)作用,厘清各種責(zé)任和權(quán)限關(guān)系,確保社會保障制度健康運(yùn)行和持續(xù)發(fā)展。

3.承擔(dān)社會保障資金的最后保障責(zé)任

社會保障必須有充足的社會保障資金,否則,再好的社會保障制度也是一紙空文。政府是社會保障資金的主要承擔(dān)者之一。目前,我國社會保障基金的籌款采取的是國家、企業(yè)、個人三方分擔(dān)機(jī)制。針對目前國家財(cái)政特別是地方財(cái)政對社會保障提供資金方面缺乏規(guī)范與穩(wěn)定性的現(xiàn)狀,政府必須調(diào)整各級財(cái)政的支出結(jié)構(gòu),提高社會保障在中央財(cái)政總支出中的比重,此外,要明確其相應(yīng)的增長機(jī)制,并通過立法將財(cái)政責(zé)任以及中央財(cái)政責(zé)任和地方財(cái)政責(zé)任法制化、穩(wěn)定化,以使我國的社會保障資金有穩(wěn)定可靠的來源。

4.承擔(dān)社會保障體系的監(jiān)管責(zé)任

對社會保障制度承擔(dān)監(jiān)督管理責(zé)任,是政府作為社會保障制度的主導(dǎo)者和公共管理者的內(nèi)在要求,也是社會保障制度作為公共物品的內(nèi)在要求。政府一方面要加強(qiáng)日常監(jiān)督,確保社會保障制度的運(yùn)行規(guī)范,確保政策傳遞和政策實(shí)施的有效性,及時糾正失范現(xiàn)象;另一方面要加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)督,確保社會保障基金的運(yùn)營符合法制規(guī)范,以防違法違紀(jì)行為的發(fā)生,達(dá)到監(jiān)管的目的。

5.承擔(dān)推進(jìn)社會保障社會化的責(zé)任

政府管理部門在社會保障領(lǐng)域承擔(dān)的許多社會性事務(wù)應(yīng)逐步移交到相應(yīng)的社會組織,充分發(fā)揮其優(yōu)勢。同時,社會保障的社會化還依賴于公共部門與私人部門社會保障職能的合理分工。因此,政府必須積極推動私人部門對社會保障的供給,吸引更多的社會力量參與到社會保障服務(wù)中來。

[1]符啟林,周慧.通向公平分配之路[J].財(cái)貿(mào)研究, 2007,(3).

[2]張繼,趙倩.社會保障歷史發(fā)展中的政府作用演進(jìn)及原因分析[J].蘭州學(xué)刊,2006,(6).

[3]黃清峰,石靜,蔡霞.建國60年中國社會保障制度變遷路徑分析——基于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角[J].社會保障研究,2010,(3).