內蒙古牧區可持續發展與社會保障制度的構建與完善

金 華，馬 林，趙 穎

(大連民族學院經濟管理學院，遼寧大連116605)

《國務院關于促進牧區又好又快發展的若干意見》(以下簡稱《意見》)中提出草原是中國面積最大的陸地生態系統，又是全國畜牧業的重要組成部分;是中國戰略資源的重要接續地。牧區多分布在邊疆地區和少數民族地區，承擔著維護民族團結和邊疆穩定的重要任務。為促進牧區又好又快發展，《意見》要求廣大牧區要深入貫徹落實科學發展觀，牢固樹立生態優先理念，以加快轉變經濟發展方式為主線，以保障改善民生為根本出發點和落腳點，加強草原生態保護建設，積極發展現代草原畜牧業，努力開辟牧民增收和就業新途徑，大力發展公共事業，不斷提高廣大牧民物質文化生活水平，努力建設生態良好、生活寬裕、經濟發展、民族團結、社會穩定的新牧區。改革開放三十余年，內蒙古牧區經濟得到長足發展。農牧民的生活質量和水平有了很大提高，農村牧區相應的社會保障制度幾經改革也取得了可喜的成績。逐步建立農村最低生活保障制度，探索建立多種形式的農村養老保險，加快推進農村合作醫療，已初步形成了覆蓋城鄉居民的社會保障體系。但是，伴隨著市場經濟的發展，城鎮化的步伐不斷加快，人口老齡化的加劇，少子老齡化是內蒙古區域經濟可持續發展中面臨的前所未有的挑戰。因此研究和探討構建符合內蒙古牧區特點的社會保障制度對保障內蒙古區域經濟的可持續發展有著深遠的影響和現實意義。

一、內蒙古牧區社會保障制度發展現狀

1.多種形式的養老保障模式并存

內蒙古農村牧區養老保障，在其制度化之前，一直是以家庭養老為主，以集體供養、群眾幫助和國家救濟為輔的養老保障體系。1992年民政部頒布了《縣級農村社會養老基本方案》，據此內蒙古農村牧區也開始了社會養老保險的試點工作。至1998年，全區12個盟市中，除烏海市情況特殊外，其他10個盟市、63個旗、977個鄉鎮、7 919個嘎查開展了農村牧區社會養老保險工作，共有近100萬農村牧區居民參加了養老保險，約占農村牧區人口的7.1%，積累基金1.16億元。2000年按照國務院有關意見停辦了農村牧區社會養老保險工作。

2009年9月國務院辦公廳發布《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，內蒙古自治區政府依照《指導意見》，下發了《新型農村牧區社會養老保險試點辦法》。截止2010年底，全區55個旗、縣、區開展了新型農村牧區社會養老保險試點工作，參加新農保人數達到216.85萬人，其中，享受待遇人數為48.02萬人①資料來源:《2010年度內蒙古自治區人力資源和社會保障事業發展統計公報》內蒙古自治區政府公報，2010.22。。

內蒙牧區養老保障制度經過20余年的改革，結合內蒙古各地區的經濟發展水平，形成了具有地區特色的多樣化養老保障制度，歸納為以下四種模式:

(1)2005年制定的呼和浩特市失地農民的養老保險。該制度規定凡年滿16周歲的被征地農轉非人員，必須由原村集體為單位統一組織，整體參加被征地農轉非人員養老保險，保險費按照3∶3∶4的比例由個人、村集體和市土地收購儲備拍賣機構三者承擔，繳費方式分為一次性繳納和分期繳納兩種。截至2008年年初，全市已有2萬名失地農民參加了社會養老保險，參保村已經覆蓋十余個城中村。該制度雖然保障水平較高，但繳費標準也相對較高。

(2)將養老保險制度建設和生態建設結合起來的“綠色養老保險制度”。克什克騰旗為切實解決獨生子女戶、雙女戶養老問題，自1992開始開展的計劃生育養老保險林試點工作。凡是克旗及其農村的獨女、雙女戶及蒙古族三女戶在知情選擇的前提下，均可領取一定數量的綠色養老保險林作為對其執行國家計劃生育政策的獎勵。符合條件的夫婦可以領到綠色養老保險證，表明林地的所有權。擁有綠色養老保險林的農戶可將每年的林業收入作為養老資金。只是林業收入具有階段性，這種模式的可持續性受到局限。

(3)2007年7月在錫盟建立的牧區基本養老保險制度。規定了采取定期繳費、預繳和一次性繳費三種形式，當地財政按年人均480元的標準給予補助，個人繳費額以上年度當地牧區人均純收入為基數，繳費比例為8%。且實際繳費年限滿15年，在男年滿58周歲、女年滿53周歲后可按月領取基本養老金。這種養老保險起點低，繳費方式靈活，政府盡到了一定的責任，但其覆蓋范圍卻很窄［1］。

(4)阿拉善盟式的養老保險方式。即退牧還林、退耕還林和公益林保護項目下的基本養老保障模式。保險費由個人、中央和自治區財政負擔。個人繳費部分繳費比例可按農牧民人均純收入水平的10%～30%的比例自主選擇，從國家支付給個人的退牧還草或公益林保護項目補助金中扣繳，計入個人賬戶，實行完全積累。中央和自治區財政補貼部分建立統籌基金，用于退休人員基礎養老金的發放［2］。

2.多層次醫療保障體系初見成效

內蒙古農村牧區在建國后經過多年的發展，基本醫療服務基本實現全覆蓋，但80年代伴隨著集體經濟解體，合作醫療發生了嚴重衰退和大幅度滑坡;到了九十年代，全區農村牧區參合人口只有5%，大多數的農牧民失去了醫療保障。

2003年12月，內蒙古政府辦公廳根據國務院辦公廳轉發衛生部等部門《關于建立新型農村合作醫療制度的意見》，印發《內蒙古自治區新型農村牧區合作醫療管理暫行辦法》明確提出要在全區建設新農合，并規定合作醫療資金是以旗、縣為單位進行統籌，實行農牧民個人繳費、集體扶持和政府資助相結合;籌資金額為人均30元，個人、地方政府和國家按1∶1∶1的比例進行繳納。主要是對大額醫療費用進行補助，重點解決農牧民大病住院的費用補助問題。新農合試點以來，內蒙古轄12個盟市101個旗、縣(市、區)中，有98個旗、縣全部納入新農合，參合人數達到1 201.8萬人，參合率為89.2%①資料來源:內蒙古新農合工作協調領導小組辦公室。。

在建設新農合的同時，內蒙古民政廳、衛生廳、財政廳印發《內蒙古自治區農村牧區醫療救助工作實施方案》，開始建設醫療保障體系中最后的保護屏障——農村牧區醫療救助制度，與新農保互為補充、互相促進，“因病致貧、因病返貧”現象得到一定緩解，合作醫療工作已經取得實效。

3.農牧區居民最低生活保障制度的發展與實施

建國初期很長一段時間內蒙古自治區農村牧區的社會救助，主要采取臨時救濟的辦法。2004年9月，內蒙古自治區民政廳、財政廳發布《關于建立和完善農村牧區居民最低生活保障制度實施意見》，2006年自治區開始在12個旗、縣全面建立農村牧區最低生活保障制度，將家庭年人均收入農區低于625元、牧區低于825元、40萬特困農牧民納入到低保范圍，每人每年補助水平不低于360元，實行定額發放，低保資金由地方政府承擔。農村牧區最低生活保障制度克服了傳統社會救濟制度存在的救濟范圍窄、標準低、隨意性大的缺陷，使貧困農牧民的生活有了基本保障。

二、內蒙古牧區社會保障制度的特殊性及政府職能缺失分析

內蒙古作為民族地區，特別是農村牧區，在社會保障制度的構建與實施上存在著一定的特殊性。

1.牧區居民社會保障需求與政府提供服務脫節

新農合是以大病統籌為主，小病輔助為輔，制度與現實不符。加之牧民大多以游牧為生，分散居住的時間較長，從自然條件上得到醫療服務并非易事，形成牧民并沒有受惠于新農合的感覺，因此“沒有認識到新農合有好處”“對新農合存在疑慮”的牧民比例很高，牧民對新型合作醫療制度的信心不大，參合積極性不高，有病看不起的現象依然普遍存在［3］。

2.最低生活保障制度治表不治里

最低生活保障制度是救助制度，是政府救助貧困的一項制度。但是，貧困是由多方面原因造成的，不僅僅是收入低的問題，還有因病、因教育等高支出因素造成家庭貧困。而這些高支出貧困卻游離于最低生活保障制度的保護傘之外，牧民的貧困依然未能得到救助，未能從根本上解決牧區貧困問題。

3.地方政府職責定位不明確，養老保險制度不統一

長期以來，中央與地方政府在養老保障制度設計和政策制定上職責劃分不清，地方政府社會保障職責越位、缺位現象比較嚴重。養老保障制度設計與實施多停留在政策層面，且政策缺乏統一性，以地方政策性試點和自主實施為主，出現社會保障的多種管理模式。以農村牧區養老保障制度為例，如上所述典型的養老保障模式就達四種，而在這四種養老模式中，政府的主導地位并不明確，且行政體系的“下管一級”體制使得養老保障的事權層層下放，籌資責任最終由縣鄉基層政府和個人來承擔，這與財權分配不相符，基層政府財政缺口原本就很大，難以履行自己的保障責任，更談不上提升養老保障制度運行質量。

另外制度設計雖是國家、集體與個人責任相結合，但實際中更強調的是減輕國家財政的包袱，在大部分地區保險費全部由個人交納，自愿參保，完全實行的“個人賬戶完全積累制”，缺乏同代人和代際間的互濟性，可以說現行的新農保并非是真正意義上的社會基本養老保險。

4.社會保障制度設計存在缺陷

農村養老保障制度、新型農村合作醫療保障制度及最低生活保障制度的設計只強調如何保障牧民的基本經濟生活，一切的給付與保障都是以經濟指標來衡量。實際上對于牧民的生活保障不僅僅是經濟保障，還有一系列老弱病殘的看護與護理等保障體系需要配套跟上。且制度相互間存在的交集部分也應合理地進行設計，使社會保障這一保護傘能全方位地保障牧民的生活［4］。

5.牧民對社會保障制度的規避風險功能認同程度低

調查發現，牧民對社會保障制度的規避風險功能的信任程度不高，僅有28.5% 的牧民認為社會保障制度能夠規避風險;31.5%的農牧民認為有一定的規避風險功能，但作用很小;11.5%的牧民認為一點作用都沒有;28.5% 的牧民并不清楚是否可以規避風險。可見牧民未認同社會保障制度的規避風險功能［5］。

綜上所述，內蒙古農村牧區社會保障制度經歷了20余年的探索和實踐，取得了一定的成效。但由于民族地區的特殊性及政府職能的缺失等原因，導致各地制度不統一，制度設計存在內在缺陷。內蒙古牧區如何構建社會保障制度，保障農牧民基本生活、促進內蒙古牧區經濟的可持續發展具有重要意義。

三、完善內蒙古牧區社會保障制度的措施

1.明確政府職責，構建“四位一體”的多社會保障體系

回顧內蒙古20多年的社會保障制度改革與實踐的過程，不難看出現行的社會保障制度在解決農村牧區的社會風險問題時所面臨的問題，可持續發展一直未能實現。構建社會風險管理框架，要運用多種風險管理機制與工具，有效發揮政府、市場機制及個人在社會風險治理和管理的重要作用，為社會成員提供社會保護制度。因此，結合民族地區的特殊性，在進一步完善現行社會保障制度的基礎上構建“中央政府——社會基本保障(第一支柱)”、“地方政府(集體)——補充保障(第二支柱)”、“市場——商業保險(第三支柱)”、“社會(家庭、社區、民間機構)——互助(第四支柱)”組成的四位一體的、多層次社會風險管理機制，結合民族地區的特殊性，將多種社會力量進行有效整合，明確各級政府的職責，構建和完善內蒙古牧區社會保障體系。

2.整合一旗一策養老保險政策，構建以地方政府為主導的補充養老保障制度

如前所述，內蒙古牧區現有的養老制度呈現一旗一策的碎片式養老保障制度，無論是籌資方式、政府補貼、待遇調整、工作機制等都不統一，造成新農保各地分割，為未來實現城鄉一體化帶來阻礙。因此，在推進新農保制度建設的同時，搞好各旗間協調，構建好銜接、可轉移的養老保障的第二支柱，即以地方政府(或集體經濟)為主導的補充養老保障制度。

3.完善最低生活保障體系，構建多主體共同參與的救助制度

貧困阻礙著社會和諧發展、經濟持續發展。而造成貧困的因素除了家庭收入問題，還有其他社會因素，要解決社會問題則需要社會保障這一保護框架來實現。而社會保障服務必須利用社會力量、調動社會資源，借助眾多社會組織共同提供，構建起多主體共同參與的救助體系。從國際經驗來看，社會保障服務的提供，均堅持政府與民間合作的原則，鼓勵各種行業協會、慈善團體等社會組織的參與，可以有效彌補政府安全網。內蒙古牧區，經濟發展相對落后，基層政府財力有限，單靠政府的力量無法徹底解決社會問題。因此，政府應動員全社會力量，鼓勵民間救助制度，發動單位、社會團體、個人捐助，進一步發揮“紅十字會”等非盈利組織的作用，共同構建救助制度。

4.提高牧民風險意識，構建符合區情的社會保障制度

雖然近幾年內蒙古農村牧區的生活水平有所提高、與外界的溝通日益頻繁，接受新知識、新觀念的能力有所加強，但牧民受傳統思想和文化的影響較深，人們的思想觀念依然較為保守，對風險認知程度較低。多數人更傾向于以現金形式保持家庭的一部分收入，以應付日常支出或突發性事件。與城鎮人口相比，牧民的醫療養老完全靠微薄的牧業收入和外出打工收入，來源單一，在生存需求沒有得到充分滿足的前提下，要求其選擇更高層次的保障需求是勉為其難，因此建議當地政府一方面大力發展經濟，提高牧民的收入水平;另一方面進一步完善、構建適合于收入穩定性較差的牧民的社會保障制度，從區情出發，制定更為符合少數民族民情的實施方案，以吸收更多的牧民參保。

［1］于存海.牧區社會政策建構的需求約束及適應路徑分析——以內蒙古牧區社會保障制度建設為例［J］.內蒙古社會科學:漢文版，2008(2):104-108.

［2］林義.強化我國社會風險管理的政策思路［J］.經濟社會體制比較，2002(6):16-19.

［3］張彥青，司選明.對新型農村養老保險建設的幾點建議［J］.西安社會科學，2009(4):116-117.

［4］孟慶躍，姚嵐.中國城市醫療救助理論和和實踐［M］北京:中國勞動社會保障出版社，2007.

［5］哈斯其其格.完善我國社會保障體系與強化社會風險管理策略探討［J］.蘭州商學院學報，2010(1):93-97.