風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)視域下預(yù)見(jiàn)性政府的構(gòu)建

劉堂燈

（大連民族學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，遼寧大連 116605）

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)視域下預(yù)見(jiàn)性政府的構(gòu)建

劉堂燈

（大連民族學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，遼寧大連 116605）

根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論的描述，當(dāng)代中國(guó)已進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。這種形勢(shì)要求政府改變以往的治理模式，變被動(dòng)應(yīng)對(duì)為主動(dòng)預(yù)防，并要構(gòu)建預(yù)見(jiàn)性政府，以實(shí)現(xiàn)善政和善治。為此，政府需要調(diào)整社會(huì)發(fā)展政策的策略和重點(diǎn)，多方面開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)教育，建立各種行之有效的制度。

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì);政府治理;預(yù)見(jiàn)性

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)既是一種理論模式，也是當(dāng)下中國(guó)乃至全球發(fā)展的現(xiàn)實(shí)寫照。在當(dāng)今復(fù)雜變化和不確定性的社會(huì)大背景下，社會(huì)要努力實(shí)現(xiàn)發(fā)展的高效和有序，對(duì)社會(huì)管理者——政府而言，形成一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，當(dāng)前中國(guó)政府的管理和服務(wù)須由被動(dòng)應(yīng)對(duì)變?yōu)橹鲃?dòng)防范，由即時(shí)解決變?yōu)槌耙龑?dǎo)，這樣才能順應(yīng)行政生態(tài)的要求，實(shí)現(xiàn)善政和善治，其實(shí)質(zhì)就是要求構(gòu)建預(yù)見(jiàn)性政府。

一、當(dāng)前中國(guó)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的現(xiàn)狀

現(xiàn)時(shí)人類無(wú)時(shí)不刻生活在一個(gè)充滿風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)里。這些風(fēng)險(xiǎn)有些出于自然演化的生成，有些出于人為和制度的影響;有些幾乎可以忽略不計(jì)，有些則會(huì)嚴(yán)重威脅到人類的生存和安全。那么何謂風(fēng)險(xiǎn)呢?對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論作出開(kāi)創(chuàng)性研究的德國(guó)學(xué)者烏爾里希·貝克認(rèn)為，從歷史上看，風(fēng)險(xiǎn)概念可以追溯到洲際航海時(shí)代，那時(shí)風(fēng)險(xiǎn)概念被理解為冒險(xiǎn)，并且與保險(xiǎn)概念緊密相關(guān)［1－2］。經(jīng)過(guò)兩個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展，風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)擴(kuò)展到社會(huì)生活各個(gè)領(lǐng)域，并且更多的與人類的決策和制度安排的后果緊密相聯(lián)，“被用來(lái)指代各種各樣的不確定的情況”［3］。“風(fēng)險(xiǎn)向來(lái)與危機(jī)相伴而行，危機(jī)尚未發(fā)生稱之為風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)失去控制則為危機(jī)”［4］。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論的描述并總結(jié)相關(guān)研究者的研究成果，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的典型特征可歸納為十個(gè)方面，即風(fēng)險(xiǎn)類型的多樣性、風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的不確定性、風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)引的內(nèi)生性、風(fēng)險(xiǎn)形成的人為性、風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的制度性、風(fēng)險(xiǎn)運(yùn)行的關(guān)聯(lián)性、風(fēng)險(xiǎn)后果的兩重性、風(fēng)險(xiǎn)影響的全球性、風(fēng)險(xiǎn)受眾的平等性、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的難控性。近十多年來(lái)，國(guó)人可從經(jīng)濟(jì)危機(jī)、公共安全危機(jī)、糧食危機(jī)、能源危機(jī)、環(huán)境危機(jī)、信息安全危機(jī)乃至社會(huì)治理高風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)，以及中等收入陷阱理論，感知到中國(guó)社會(huì)已進(jìn)入到風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。

其一是經(jīng)濟(jì)危機(jī)。1997年始于亞洲泰國(guó)最后影響波及全球的金融風(fēng)暴，讓人們認(rèn)識(shí)到在全球化的社會(huì)中，風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散的迅速和影響的深遠(yuǎn)。亞洲金融危機(jī)十年之際，2008年由美國(guó)華爾街次貸危機(jī)引發(fā)的全球性金融危機(jī)再次卷土重來(lái)，并于近期引發(fā)美債危機(jī)和歐債危機(jī)，導(dǎo)致金融市場(chǎng)大幅震蕩，嚴(yán)重沖擊到發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也深刻影響到中國(guó)經(jīng)濟(jì)的成長(zhǎng)，特別是那些以出口為導(dǎo)向的外向型企業(yè)，沖擊非常大。

其二是公共安全危機(jī)。人本心理學(xué)大師馬斯洛指出，安全的需要是人的基本需要。可近十來(lái)年發(fā)生的事實(shí)情況表明，當(dāng)代中國(guó)的公共安全出現(xiàn)不少危機(jī)狀況。SARS、瘋牛病、禽流感、幼兒手足口病等觸動(dòng)人們關(guān)注公共衛(wèi)生安全;輪船沉沒(méi)、火車出軌、公交車燃燒、動(dòng)車追尾等加注人們關(guān)注公共交通安全;蘇丹紅、三聚氰胺、毒豇豆、假疫苗、瘦肉精、地溝油等引發(fā)人們普遍擔(dān)憂公共食品、藥品安全;洪災(zāi)、旱災(zāi)、地震、泥石流等自然災(zāi)害更加重了人們對(duì)公共安全的擔(dān)憂。

其三是能源危機(jī)。中國(guó)在推進(jìn)工業(yè)化的進(jìn)程中，能源的需求和消耗越來(lái)越大，對(duì)外的能源依賴度也越來(lái)越大。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的2010年統(tǒng)計(jì)公報(bào)，2010年中國(guó)進(jìn)口煤碳16 478萬(wàn)噸，比上年增長(zhǎng)30.9%;進(jìn)口原油23 931萬(wàn)噸，比上年增長(zhǎng)17.5%，并且這種趨勢(shì)至少在未來(lái)五年內(nèi)將會(huì)持續(xù)下去。中國(guó)在現(xiàn)代化進(jìn)程中的能源危機(jī)甚至引起前國(guó)家最高領(lǐng)導(dǎo)人江澤民的特別關(guān)注，他在上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)（自然科學(xué)版）2008年第3期發(fā)表題為《對(duì)中國(guó)能源問(wèn)題的思考》的文章，詳細(xì)闡明了能源問(wèn)題的重要性，指出能源是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要制約因素，事關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)家安全。

其四是環(huán)境危機(jī)。環(huán)境危機(jī)的表現(xiàn)形式主要為環(huán)境污染和生態(tài)破壞。當(dāng)今世界隨著科學(xué)技術(shù)突飛猛進(jìn)的發(fā)展，以及人類現(xiàn)行生存方式與地球的生命支持能力相悖的日趨加劇，致使環(huán)境危機(jī)呈現(xiàn)全球化、綜合化、高技術(shù)化和極限化的特征。改革開(kāi)放以來(lái)，地方政府過(guò)分追求GDP，忽視保護(hù)生態(tài)環(huán)境是造成環(huán)境危機(jī)的重要制度因素。人們也已切實(shí)感受到環(huán)境污染和生態(tài)破壞所帶來(lái)的危害，近年來(lái)春秋季節(jié)北京的風(fēng)沙給身居北京的人們帶來(lái)生活困擾。中國(guó)有些地方的污染之嚴(yán)重已經(jīng)超過(guò)想象，目前渤海五分之一以上海水被污染，海洋生物瀕于滅絕，渤海猶如陸地垃圾桶，日漸成為海上荒漠。

其五是信息安全危機(jī)。在信息時(shí)代，信息安全危機(jī)越來(lái)越來(lái)引起人們的關(guān)注和重視。在國(guó)家信息安全層面，中國(guó)信息系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)中的操作系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫(kù)、芯片大多數(shù)是由國(guó)外廠商生產(chǎn)，由于外方通常不可能提供設(shè)備的核心技術(shù)和專利，中方很難判斷設(shè)備是否存在“后門”、“軟件陷阱”、“系統(tǒng)漏洞”等安全漏洞。在組織和個(gè)人信息安全層面，現(xiàn)在泄密的渠道和方式太多，黑客可以通過(guò)遠(yuǎn)程攻擊聯(lián)網(wǎng)電腦獲取相關(guān)信息，電腦高手能輕易登陸個(gè)人電子郵箱，2002年之后生產(chǎn)的數(shù)字復(fù)印機(jī)也能成為泄露個(gè)人信息的工具，曾在“360”和“qq”的大戰(zhàn)中，通過(guò)雙方的相互攻擊，人們知道個(gè)人電腦上的“傭人”（qq）和“保安”（360）也是不那么可靠的。

其六是社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)。這是指當(dāng)前中國(guó)社會(huì)面臨諸多的矛盾和挑戰(zhàn)，社會(huì)治理的難度加大，出現(xiàn)惡性事件和不和諧情形的幾率在加大。貧富差距、城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距和行業(yè)差距，公共產(chǎn)品供給相對(duì)短缺與社會(huì)公眾日益高漲的需求之間的矛盾，道德滑坡與社會(huì)信任危機(jī)，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)外不時(shí)爆發(fā)的群體性事件，都揭示了當(dāng)代社會(huì)治理的風(fēng)險(xiǎn)在加劇。在這種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)背景下，人們不安而又急躁，想依靠外界而又嚴(yán)重懷疑一切，想遵守制度而又四處尋求“關(guān)系”和潛規(guī)則，這造成整個(gè)社會(huì)在保持宏觀穩(wěn)定的同時(shí)，又在不少地方隱藏著變動(dòng)和不穩(wěn)定的誘因。

此外，中等收入陷阱理論表明，從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，人均GDP在3 000美元～10 000美元的階段，既是中等收入國(guó)家向中等發(fā)達(dá)國(guó)家邁進(jìn)的機(jī)遇期，又是矛盾增多、風(fēng)險(xiǎn)加大的敏感期。這一階段，經(jīng)濟(jì)容易失調(diào)，社會(huì)容易失序，心理容易失衡，發(fā)展容易掉進(jìn)“中等收入陷阱”。中國(guó)當(dāng)前正處于由中等收入國(guó)家向中等發(fā)達(dá)國(guó)家邁進(jìn)的轉(zhuǎn)型期，如何避免陷入“中等收入陷阱”，是對(duì)政府治理能力的一個(gè)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

分析表明，當(dāng)前中國(guó)已處于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)時(shí)期，面對(duì)這一大背景，政府唯有積極應(yīng)對(duì)，科學(xué)籌劃，才能實(shí)現(xiàn)善政和善治。但是一段時(shí)期以來(lái)，公共部門管理人員風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)欠缺、防控觀念不強(qiáng)，仍習(xí)慣于按部就班的常規(guī)管理。風(fēng)險(xiǎn)管理和危機(jī)管理的敏銳性遲滯，政府在決策和執(zhí)行上對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、風(fēng)險(xiǎn)引導(dǎo)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不夠重視，從而導(dǎo)致政府管理失效、社會(huì)公共利益受損。由于有些政府決策者對(duì)重大決策中的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估重視不夠，決策推行后受到當(dāng)?shù)孛癖姷臉O大攔阻，有些因此引發(fā)群體性事件。當(dāng)前政府在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的管理中存在不足，改進(jìn)的方向就是加強(qiáng)構(gòu)建預(yù)見(jiàn)性政府。

二、構(gòu)建預(yù)見(jiàn)性政府的意義

所謂預(yù)見(jiàn)性政府是指在履行職責(zé)的過(guò)程中，依據(jù)科學(xué)規(guī)律和行政環(huán)境的變化預(yù)先對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的運(yùn)行軌跡與發(fā)展態(tài)勢(shì)作出合理的評(píng)判，并提前采取有效的對(duì)策做好引導(dǎo)和梳理，以防范公共問(wèn)題的惡化，均衡實(shí)現(xiàn)社會(huì)各方面的利益需求，平穩(wěn)有序地推進(jìn)社會(huì)公共事務(wù)治理的動(dòng)態(tài)進(jìn)行。一般而言，政府預(yù)見(jiàn)應(yīng)該包括:經(jīng)常對(duì)本地區(qū)居民生活水平、生活環(huán)境、生活滿意程度進(jìn)行調(diào)查;經(jīng)常對(duì)本部門的工作情況作前瞻性預(yù)測(cè)，對(duì)政府的決斷、行動(dòng)在公眾中的反饋進(jìn)行搜集;根據(jù)獲取的調(diào)查信息進(jìn)行分析與評(píng)估并得出結(jié)論;對(duì)潛在的問(wèn)題進(jìn)行迅速反應(yīng)，以長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度、最優(yōu)的辦法解決，等等。政府預(yù)見(jiàn)機(jī)制的建設(shè)就是為了使政府能及時(shí)高效地應(yīng)對(duì)各種社會(huì)公共問(wèn)題的挑戰(zhàn)，平穩(wěn)有序地實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益和公民合法權(quán)益的維護(hù)與增進(jìn)。當(dāng)前各級(jí)政府部門預(yù)見(jiàn)機(jī)制建設(shè)，其重要意義體現(xiàn)在:

第一，適應(yīng)傳統(tǒng)文化。在中國(guó)博大精深的傳統(tǒng)文化中，自古就有強(qiáng)烈的憂患意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)管理思想，重視事前控制，推行預(yù)防管理，如《黃帝內(nèi)經(jīng)》中指出“圣人不治已病治未病，不治已亂治未亂”，《禮記·中庸》中提到“凡事豫則立，不豫則廢”，《孫子兵法·謀攻篇》認(rèn)為“是故百戰(zhàn)百勝，非善之善者也;不戰(zhàn)而屈人之兵，善之善者也”，等等。這些思想源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，對(duì)后世中國(guó)各行各業(yè)的管理都產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。實(shí)際上，當(dāng)今強(qiáng)調(diào)建立政府預(yù)見(jiàn)機(jī)制正是預(yù)防管理思想自古至今的承襲，是建立公共服務(wù)型政府的重要特質(zhì)。這對(duì)于本世紀(jì)中國(guó)崛起將起著強(qiáng)大推進(jìn)作用。

第二，降低行政成本。行政成本趨高是當(dāng)前中國(guó)政府管理中的一個(gè)較為突出的現(xiàn)象，也在一定程度上影響了政府在社會(huì)公眾中的形象。出現(xiàn)這一現(xiàn)象的原因是多方面的，其中的一個(gè)原因就是不少政府部門欠缺超前謀劃、未雨綢繆的工作方式，往往是就事論事地開(kāi)展工作，問(wèn)題不鬧大就不會(huì)引起重視對(duì)待。這種滯后應(yīng)對(duì)式的管理方式無(wú)疑就使得行政成本投入大，很難降下來(lái)。經(jīng)驗(yàn)表明，解決公共問(wèn)題，建立科學(xué)有效的政府預(yù)見(jiàn)機(jī)制無(wú)疑是降低行政成本的一個(gè)可行辦法。

第三，提高行政效益。衡量政府工作好壞的一個(gè)重要指標(biāo)是看政府效益的高低。提到政府效益自然就必須提到政府作為。政府要面對(duì)的問(wèn)題很多，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題才可能以最小的代價(jià)解決問(wèn)題，甚至是在產(chǎn)生不良影響之前將其扼殺于未然。完善的預(yù)見(jiàn)機(jī)制為政府有效開(kāi)展工作提供了一個(gè)很好的平臺(tái)，是提高行政效益的重要措施。

第四，增進(jìn)公共利益，保障公民合法權(quán)益。“公共利益是所有行政活動(dòng)的理由和界限所在”［6］。維護(hù)和增進(jìn)公共利益是政府的天然職責(zé)。與此同時(shí)，政府還須履行保障公民個(gè)體合法權(quán)益不受非法侵犯的職責(zé)。通過(guò)建立科學(xué)有效的政府預(yù)見(jiàn)機(jī)制，政府可提前發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，采取有針對(duì)性的措施，從而實(shí)現(xiàn)公共利益的保值與增值，公民合法權(quán)益得到政府的保護(hù)。當(dāng)然，在這一過(guò)程中，公共利益（包括不同維度的公共利益之間）與私人利益之間的實(shí)現(xiàn)完全可能出現(xiàn)沖突，那就要求政府依照行政法上的帝王原則——比例行政原則來(lái)作出權(quán)衡處理［7］。

第五，提升政府合法性的基礎(chǔ)和力度。合法性（legitimacy）問(wèn)題是現(xiàn)代政治學(xué)及其他許多社會(huì)科學(xué)分支學(xué)科的重要研究對(duì)象。按照法國(guó)學(xué)者讓－馬克·夸克的理解，“最通俗地講，合法性是對(duì)被統(tǒng)治者與統(tǒng)治者關(guān)系的評(píng)價(jià)。它是政治權(quán)力和其遵從者證明自身合法性的過(guò)程。它是對(duì)統(tǒng)治權(quán)力的認(rèn)可”［8］。“所謂政府合法性問(wèn)題，就是政府系統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)和制度安排及其所制定和實(shí)施的公共政策，是不是以及為什么應(yīng)該獲得社會(huì)成員的自愿忠誠(chéng)和支持的問(wèn)題。”［9］很明顯，社會(huì)成員對(duì)政府的認(rèn)同程度越高，就意味著政府合法性的基礎(chǔ)越牢固，政府所制定和執(zhí)行的公共政策越容易在社會(huì)成員中得到貫徹落實(shí)。在國(guó)家政權(quán)保持平穩(wěn)的大前提下，要提升政府合法性的基礎(chǔ)和力度，其根本要旨在于取得最廣大人民群眾滿意的政府績(jī)效。這需要政府從多方面加以努力，建立科學(xué)有效的政府預(yù)見(jiàn)機(jī)制無(wú)疑可使政府又好又快地取得人民滿意的政府績(jī)效。

三、構(gòu)建預(yù)見(jiàn)性政府的策略

構(gòu)建預(yù)見(jiàn)性政府既涉及宏觀定位的設(shè)計(jì)，也應(yīng)考慮具體方略的構(gòu)建;既要考慮人為制造風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)，也應(yīng)考慮自然外部風(fēng)險(xiǎn)的抵御。

第一，調(diào)整社會(huì)發(fā)展政策的策略和重點(diǎn)。當(dāng)前不少社會(huì)矛盾的形成，均與社會(huì)制度建設(shè)和社會(huì)政策運(yùn)行的偏失有根本的關(guān)聯(lián)。為此，政府需要在科學(xué)發(fā)展觀的指引下，建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)，將社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展從外延性擴(kuò)張轉(zhuǎn)到內(nèi)涵發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展;堅(jiān)持以人為本，讓全體國(guó)民能切實(shí)享受到社會(huì)發(fā)展的成果;堅(jiān)持包容性發(fā)展，大力推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化建設(shè);堅(jiān)持維護(hù)社會(huì)公平，推進(jìn)權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平、分配公平的實(shí)行和實(shí)現(xiàn)，大力提高和改善社會(huì)弱者的生存狀況和物質(zhì)待遇;堅(jiān)持依法行政，及時(shí)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，平等保護(hù)各個(gè)社會(huì)主體的合法利益。以上均要求政府在社會(huì)發(fā)展的宏觀定位上沒(méi)有偏失，在政策實(shí)施上沒(méi)有大的遺漏，以建設(shè)法治政府、責(zé)任政府和公共服務(wù)型政府為根基，為建設(shè)預(yù)見(jiàn)性政府打下堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

第二，提高公務(wù)員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的思想認(rèn)識(shí)。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)里，衡量政府治理的質(zhì)量，不是簡(jiǎn)單地看政府做了什么，而是關(guān)鍵看政府做好什么。如果政府事前引導(dǎo)有方，使得一段時(shí)間政府變得“無(wú)所事事”，那反倒是特別值得贊許和稱道。這就如新公共管理理論所倡導(dǎo)的那樣，“建設(shè)有預(yù)見(jiàn)的政府，預(yù)防而不是治療，著眼于未來(lái)開(kāi)展預(yù)見(jiàn)治理”［10］。而要實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變，公務(wù)員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部就要在平時(shí)的工作中樹(shù)立這一施政理念，有預(yù)見(jiàn)性地開(kāi)展各項(xiàng)政府工作。

第三，廣泛開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)教育。實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)表明，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的傷害程度深淺，與當(dāng)事人的風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)意識(shí)有較為緊密的聯(lián)系。因此，政府要在全社會(huì)開(kāi)展各種行之有效的風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)教育，“要通過(guò)基礎(chǔ)教育培養(yǎng)中小學(xué)生的自救自護(hù)能力，通過(guò)通識(shí)教育提高大學(xué)生提高應(yīng)對(duì)危機(jī)的綜合素質(zhì)，通過(guò)宣傳教育樹(shù)立全社會(huì)的危機(jī)意識(shí)，通過(guò)專業(yè)教育培養(yǎng)危機(jī)管理的專業(yè)人才，通過(guò)培訓(xùn)演練強(qiáng)化全民的危機(jī)應(yīng)對(duì)技能”［11］。這樣一來(lái)，公眾的風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)意識(shí)和能力得到培養(yǎng)和提高，就能減少風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)的損害，也會(huì)相應(yīng)地降低政府在風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)中的工作數(shù)量和難度。

第四，建立突發(fā)事件的預(yù)警機(jī)制。建設(shè)預(yù)見(jiàn)性政府，必要求政府建立科學(xué)有效的突發(fā)事件預(yù)警機(jī)制。按照2006年1月8日國(guó)務(wù)院頒行的《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》和2007年11月1日起實(shí)行的《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中對(duì)突發(fā)事件的分類，突發(fā)事件分為自然災(zāi)難、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件。概括起來(lái)，突發(fā)事件的預(yù)警機(jī)制主要包括以下內(nèi)容:“其一，全方位的危機(jī)預(yù)警，包括自然災(zāi)害預(yù)警、人為災(zāi)難預(yù)警和技術(shù)災(zāi)難預(yù)警;其二，多層次的危機(jī)預(yù)警，包括建立國(guó)家危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)和地方危機(jī)預(yù)警系統(tǒng);其三，多手段的危機(jī)預(yù)警，包括采取文字手段、聲音手段和圖像手段;其四，全面參與的危機(jī)預(yù)警，調(diào)動(dòng)全社會(huì)的力量參與到危機(jī)預(yù)警中來(lái)”［12］。而要使這些措施起到實(shí)效，政府就要全力構(gòu)建科學(xué)有效的危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)，包括構(gòu)建信息收集子系統(tǒng)、信息加工子系統(tǒng)、決策子系統(tǒng)、警報(bào)子系統(tǒng)和咨詢子系統(tǒng)。

第五，建立行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。按照國(guó)務(wù)院2010年10月10日頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》中的規(guī)定，“凡是有關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾切身利益的重大政策、重大項(xiàng)目等決策事項(xiàng)，都要進(jìn)行合法性、合理性、可行性和可控性評(píng)估，重點(diǎn)是進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)等方面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。建立完善部門論證、專家咨詢、公眾參與、專業(yè)機(jī)構(gòu)測(cè)評(píng)相結(jié)合的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作機(jī)制，通過(guò)輿情跟蹤、抽樣調(diào)查、重點(diǎn)走訪、會(huì)商分析等，對(duì)決策可能引發(fā)的各種風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)預(yù)測(cè)、綜合研判，確定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)并制定相應(yīng)的化解處置預(yù)案。要把風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果作為決策的重要依據(jù)，未經(jīng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的，一律不得作出決策”。行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制就是針對(duì)政府的常態(tài)管理所提出的預(yù)見(jiàn)性要求。各級(jí)地方政府如能貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院文件的規(guī)范要求，建立并有效地實(shí)施行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，就能從政府管理上防范和避免人為風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，有效推進(jìn)預(yù)見(jiàn)性政府建設(shè)。

第六，建立科學(xué)的信息收集與分析系統(tǒng)。構(gòu)建預(yù)見(jiàn)性政府，必要建立科學(xué)有效的信息收集與分析系統(tǒng)。其一，信息收集。信息收集工作是開(kāi)展預(yù)測(cè)工作的前奏。在信息收集時(shí)，必須堅(jiān)持可靠性、完整性、適時(shí)性、準(zhǔn)確性、易用性原則，通過(guò)調(diào)查、觀察、信訪、文獻(xiàn)檢索、網(wǎng)絡(luò)信息收集等多種方式，從多部門、多地域收集工作信息。其二，信息甄別。對(duì)收集到的信息進(jìn)行分門別類，建立檔案，把握信息數(shù)量、種類、和性質(zhì)，根據(jù)信息的不同性質(zhì)，確定信息的重要等級(jí)，并及時(shí)向相關(guān)部門和領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)工作信息動(dòng)態(tài)。其三，建立量化的指標(biāo)體系與模型。指標(biāo)體系的精準(zhǔn)程度影響著對(duì)危機(jī)事件的判斷和處理。在及時(shí)捕捉、搜集相關(guān)信息的前提下，借助指標(biāo)體系的量化與預(yù)測(cè)模型建設(shè)，及時(shí)掌握工作的各種變化和最新信息，能夠幫助政府從中預(yù)見(jiàn)將要解決的突出問(wèn)題及可能誘發(fā)的突發(fā)事件。

第七，建立有效的法律保障機(jī)制。依法行政是法治社會(huì)的的基本要求，要增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和危機(jī)預(yù)警的規(guī)范性、權(quán)威性和公信力，需要為政府風(fēng)險(xiǎn)管理和危機(jī)管理行為提供法律保障和制度規(guī)范。《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》從總體上規(guī)范整個(gè)公共危機(jī)的管理。但從汶川地震這樣重大自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)實(shí)踐看來(lái)，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》還有其不足之處，國(guó)家可以考慮制定適用領(lǐng)域更廣，指導(dǎo)作用更強(qiáng)的《緊急狀態(tài)法》。其次，針對(duì)不同領(lǐng)域不同行業(yè)和不同種類的危機(jī)事件，制定一些專項(xiàng)法律法規(guī)，加強(qiáng)危機(jī)管理的指導(dǎo)性，這方面的立法工作，中國(guó)還有待強(qiáng)化。實(shí)際上，“從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，世界各國(guó)共同的做法也是加強(qiáng)危機(jī)管理的法制建設(shè)，以便有效地指導(dǎo)政府開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和危機(jī)管理工作”［13］。

第八，建立國(guó)內(nèi)和國(guó)際的合作機(jī)制。在全球化的時(shí)代，風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)具有全球化的特性，一個(gè)國(guó)家的危機(jī)事件有可能演變?yōu)槿蚍秶鷥?nèi)的共同災(zāi)難，對(duì)SARS和金融風(fēng)暴的應(yīng)對(duì)就很能說(shuō)明此點(diǎn)。為了本國(guó)乃至全球人民的福祉，世界各國(guó)政府唯有攜起手來(lái)，建立共贏的合作機(jī)制，才能有效應(yīng)對(duì)危機(jī)事件的發(fā)生。當(dāng)前的實(shí)踐表明，各國(guó)在應(yīng)對(duì)由大自然所引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，出于對(duì)人的生命健康權(quán)的重視，幾乎都能做到通力協(xié)作。但在應(yīng)對(duì)人為因素造成的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，由于各國(guó)的利益立場(chǎng)不同，往往各政府間的協(xié)作過(guò)程不是那么順暢。面對(duì)這一客觀現(xiàn)實(shí)，中國(guó)政府要學(xué)會(huì)審時(shí)度勢(shì)，妥善處理國(guó)際交往中的原則性和靈活性，在維護(hù)國(guó)家和人民利益的前提下，最大限度調(diào)動(dòng)和配合國(guó)際社會(huì)力量應(yīng)對(duì)影響到中國(guó)利益保障的風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)事件的處理。

在風(fēng)險(xiǎn)時(shí)代，有效應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)關(guān)鍵要求是政府加強(qiáng)預(yù)見(jiàn)性政府建設(shè)。這樣做并不是希望能“消滅”風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)，而是希望一旦風(fēng)險(xiǎn)演變?yōu)槲C(jī)事件，政府與全社會(huì)能有條不紊地應(yīng)對(duì)，能最大限度上避免或者減少危機(jī)造成的損害，整個(gè)國(guó)家和民族能在風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)的考驗(yàn)中越發(fā)變得成熟和強(qiáng)大。

［1］烏爾里希·貝克.自由與資本主義［M］.杭州:浙江人民出版社，2001:119.

［2］宋明哲.現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)管理［M］.北京:中國(guó)紡織出版社，2003:3－4.

［3］安東尼·吉登斯.失控的世界［M］.南昌:江西人民出版社，2001:18.

［4］張成福，唐鈞，謝一帆.公共危機(jī)管理理論與實(shí)務(wù)［M］.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2009:102.

［5］楊雪冬.風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論述評(píng)［J］.國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2005（1）:87－88.

［6］漢斯·J·沃爾夫，奧托·巴霍夫，羅爾夫·施托貝爾.行政法［M］.北京:商務(wù)印書館，2002:323.

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［9］謝慶奎.政府學(xué)概論［M］.北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2005:141.

［10］戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府——企業(yè)精神如何如何改革著政府部門［M］.上海:上海譯文出版社，1996.

［11］安志放.論公共危機(jī)管理中的公共危機(jī)教育［J］.貴州教育學(xué)院學(xué)報(bào)，2008（2）:7.

［12］張成福，唐鈞，謝一帆.公共危機(jī)管理理論與實(shí)務(wù)［M］.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2009:137－145.

［13］胡稅根，余瀟楓，何文炯，等.公共危機(jī)管理通論［M］.杭州:浙江大學(xué)出版社，2009:74.

On Constructing Foreseeability－oriented Government from the View of Risk Society

LIU Tang－deng
（College of Economics and Management，Dalian Nationalities University，Dalian Liaoning 116605，China）

According to the theory of risk society，contemporary China has stepped into risk society which requires our government to change governance model from passive reply to initiative preventive measures，and construct a foreseeability－oriented government so as to achieve good governance.Hence，our government should adjust its social development policies and priorities，carry out various risk education and establish different kinds of effective systems.

risk society;governance;foreseeability

D63

A

1009－315X（2012）02－0152－05

2011－10－16;最后

2011－11－25

中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助項(xiàng)目（DC10040221）;遼寧省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金項(xiàng)目（L10BZZ004）。

劉堂燈（1973－），男，湖北武穴人，講師，博士，主要從事公共行政學(xué)、公共政策研究。

（責(zé)任編輯 董邦國(guó)）