國外保障義務(wù)教育均衡發(fā)展的財政制度比較及啟示

李銀萍

（南京師范大學(xué) 教育科學(xué)學(xué)院，江蘇 南京 210097）

任何一個國家，由于各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)條件、種族、性別、語言、宗教等社會因素的不同，導(dǎo)致了其國內(nèi)地區(qū)間發(fā)展間的不均衡。源于此，義務(wù)教育發(fā)展不均衡的現(xiàn)象也普遍存在于世界范圍內(nèi)，無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，都無一例外。又因?yàn)榱x務(wù)教育是一個國家發(fā)展的基石，它的均衡發(fā)展關(guān)乎國家的整體發(fā)展，這就使得各國都十分重視義務(wù)教育的財政投入，并且為致力于本國實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育的均衡發(fā)展而努力。本文將對美國、英國、南非、韓國四國保障義務(wù)教育均衡發(fā)展的財政制度加以介紹，以期對我國推進(jìn)義務(wù)教育均衡起到借鑒作用。

一、國外保障義務(wù)教育均衡發(fā)展的財政制度

1.美國保障義務(wù)教育均衡發(fā)展的財政制度

美國在均衡區(qū)域間義務(wù)教育財政供給方面的財政政策集中體現(xiàn)在兩個方面：一是聯(lián)邦政府推進(jìn)區(qū)域義務(wù)教育財政均衡的各類專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目計(jì)劃。聯(lián)邦政府用于學(xué)區(qū)最大的義務(wù)教育撥款計(jì)劃是標(biāo)題Ⅰ計(jì)劃，該計(jì)劃主要是為低收入學(xué)區(qū)成績不佳的學(xué)生提供教學(xué)幫助，使低收入家庭的孩子不因其家庭貧困而降低學(xué)業(yè)成績。這項(xiàng)撥款計(jì)劃的分配范圍很廣，全美大約有2/3的小學(xué)生得到此項(xiàng)撥款。聯(lián)邦政府撥款的第二部分為集中撥款，其目的是為貧困兒童集中的地區(qū)集中的地區(qū)提供額外補(bǔ)助，以滿足特殊需要。二是州政府推進(jìn)學(xué)區(qū)間義務(wù)教育財政均衡的財政補(bǔ)助計(jì)劃。為彌補(bǔ)地方政府即學(xué)區(qū)政府的財力差異，美國州政府對下轄學(xué)區(qū)實(shí)行財政補(bǔ)助。衡量補(bǔ)助的指標(biāo)主要有學(xué)區(qū)財產(chǎn)價值、學(xué)區(qū)財產(chǎn)稅率、學(xué)生數(shù)。從公立中小學(xué)系統(tǒng)的經(jīng)費(fèi)來源來看，美國聯(lián)邦政府分擔(dān)的經(jīng)費(fèi)比例在10％左右，州政府分擔(dān)的經(jīng)費(fèi)所占比例超過學(xué)區(qū)政府，接近50％。

針對城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的不均衡狀況，美國聯(lián)邦政府通過設(shè)立“農(nóng)村教育成就項(xiàng)目”，旨在通過對州和學(xué)區(qū)的差別性專項(xiàng)教育經(jīng)費(fèi)資助，幫助撥款不利的農(nóng)村學(xué)區(qū)更有效地獲得和使用聯(lián)邦教育資金，改善農(nóng)村學(xué)區(qū)的教育教學(xué)環(huán)境。除此之外，為緩解農(nóng)村教師緊缺的問題，提高教師質(zhì)量，聯(lián)邦政府也提供了招募教師專項(xiàng)資金。地方政府為保障農(nóng)村學(xué)區(qū)學(xué)生完成義務(wù)教育，許多州的農(nóng)村學(xué)校都根據(jù)學(xué)生情況差異提供各類的財政補(bǔ)貼，主要有為家長發(fā)放邊遠(yuǎn)地區(qū)教育補(bǔ)貼，學(xué)生寄宿補(bǔ)貼，家長陪讀補(bǔ)貼等。

為加強(qiáng)薄弱學(xué)校建設(shè)，聯(lián)邦和州政府也施行了資金輔助計(jì)劃。聯(lián)邦主要是通過各種計(jì)劃、基金來輔助薄弱學(xué)校，如綜合學(xué)校改革論證計(jì)劃、閱讀優(yōu)異法案計(jì)劃等。州政府主要通過州立法機(jī)構(gòu)的撥款和設(shè)立的基金項(xiàng)目、專門的扶助計(jì)劃來扶持薄弱學(xué)校，如2000—2001年，得克薩斯州為教育服務(wù)中心共撥款9370萬美元，用于扶助薄弱學(xué)校。

2.英國保障義務(wù)教育均衡發(fā)展的財政制度

英國政府均衡區(qū)域義務(wù)教育財政供給能力的核心政策是建立中央直接撥款的學(xué)校。英國中小學(xué)的開辦和維持主要由地方政府負(fù)責(zé)。但中央政府為了加強(qiáng)對義務(wù)教育的控制，同時也有利于實(shí)施國家課程，根據(jù)《1988年教育改革法》的規(guī)定設(shè)置了新型的中央直接撥款的學(xué)校。根據(jù)該法規(guī)定，任何學(xué)生人數(shù)超過300人的公立學(xué)校都可以向中央教育主管大臣申請脫離地方教育行政當(dāng)局的控制，成為直接撥款的公立學(xué)校。轉(zhuǎn)制后的學(xué)校直接接受中央政府的撥款，并在管理方面享有與獨(dú)立學(xué)校同樣的自主權(quán)。中央直接撥款公立學(xué)校政策的實(shí)施，隔斷了義務(wù)教育財政投入水平與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及教育財政供給能力的關(guān)聯(lián)性，從義務(wù)教育供給源頭保證了義務(wù)教育的均衡發(fā)展。

英國政府在改造薄弱學(xué)校方面，制訂了教育行動區(qū)計(jì)劃，并通過《1988年教育法》頒布實(shí)施。該項(xiàng)計(jì)劃立足于“不讓一所學(xué)校失敗的目標(biāo)”，旨在幫助那些處于最不利地位的地區(qū)、教育標(biāo)準(zhǔn)低下的學(xué)校和學(xué)習(xí)成績不佳的學(xué)生擺脫困境。在改造教育行動區(qū)薄弱學(xué)校的過程中，英國政府采取了一系列有效的舉措：制定一系列的法律法規(guī)指導(dǎo)薄弱學(xué)校資格的認(rèn)定、舉辦和考核；廣泛吸納社會企業(yè)和社會資金的投入，擴(kuò)展薄弱學(xué)校改造的資金來源；在教育行動區(qū)內(nèi)創(chuàng)辦“特色學(xué)?！保度胭Y金，推進(jìn)優(yōu)質(zhì)教育資源共享等。

3.南非保障義務(wù)教育均衡發(fā)展的財政制度

南非政府主要是通過均衡分配公式促進(jìn)區(qū)域間教育財政供給能力的均衡。均衡分配公式是根據(jù)國家收入中各省所占的份額對各省的收入進(jìn)行分配，反映了幾個省級變量，包括學(xué)齡人口規(guī)模和公立學(xué)校學(xué)生入學(xué)數(shù)量、各省農(nóng)村人口規(guī)模，以及根據(jù)貧困指標(biāo)確定的社會保障金涉及的人口規(guī)模等。政府的均衡分配公式通過建立在相對需要和需要解決事項(xiàng)的基礎(chǔ)上在各省之間對全國收入進(jìn)行分配，從而促進(jìn)了各省之間的財政均衡和教育經(jīng)費(fèi)均衡。

南非均衡校際間義務(wù)教育的主要政策是建立“國家學(xué)校經(jīng)費(fèi)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)”，通過教育預(yù)算分配實(shí)現(xiàn)均衡?！皣覍W(xué)校經(jīng)費(fèi)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)”是建立在“需要”的基礎(chǔ)上的非人員經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)分配，目的是使學(xué)校非人員經(jīng)費(fèi)支出方面取得平等。1999年，“國家學(xué)校經(jīng)費(fèi)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)”成為一項(xiàng)全國性政策，2005年南非對其進(jìn)行修改，確保全國范圍內(nèi)貧困程度相似的學(xué)校都能獲得相同的貧困傾斜投入，從而進(jìn)一步縮小全國范圍內(nèi)校際間教育資源分配差距問題，而不只是省內(nèi)校際間均衡的問題。

4.韓國保障義務(wù)教育均衡發(fā)展的財政制度

韓國中央政府均衡區(qū)域間教育財政供給能力的財政政策主要是，依法由中央政府依據(jù)地方政府不同的標(biāo)準(zhǔn)財政需要和標(biāo)準(zhǔn)財政收入來分配的“國庫補(bǔ)助金”和“地方負(fù)擔(dān)金”。“國庫補(bǔ)助金”是依據(jù)《關(guān)于補(bǔ)助金的預(yù)算與管理的法律》的規(guī)定設(shè)立的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助。“地方負(fù)擔(dān)金”是由地方教育收入和地方政府的財政轉(zhuǎn)入金構(gòu)成的地方教育經(jīng)費(fèi)。其最主要的部分是依據(jù)《地方教育財政交付金法》制定的“地方教育財政交付金”和依據(jù)《教育稅法》《地方教育轉(zhuǎn)入金法》制定的“轉(zhuǎn)入教育稅”。地方教育財政交付金是中央政府把地方設(shè)置、運(yùn)營的教育機(jī)關(guān)和教育行政機(jī)關(guān)所需經(jīng)費(fèi)的全部或一部分，向地方教育當(dāng)局的撥款。轉(zhuǎn)入教育稅是把教育稅撥給地方政府，讓地方政府用于教育機(jī)關(guān)及教育行政機(jī)關(guān)的運(yùn)營的經(jīng)費(fèi)。

韓國在推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡方面也做出了許多努力。歷史上韓國政府選擇免費(fèi)義務(wù)教育首先從島嶼、偏僻地區(qū)開始的。1967年韓國政府頒布了《島嶼、偏偏地區(qū)教育振興法》，目的在于通過法律來保障振興島嶼和偏僻地區(qū)義務(wù)教育，使所有地區(qū)的兒童都能接受同樣的教育。1985年韓國政府政府公布了《關(guān)于實(shí)施初中義務(wù)教育的規(guī)定》，決定首先從經(jīng)濟(jì)困難的島嶼、偏僻地區(qū)的居民子女開始實(shí)施義務(wù)教育，再向邑、市地區(qū)推行。1985—1987年期間，政府撥款425億韓元首先對偏僻地區(qū)的初中生實(shí)行免費(fèi)教育。在實(shí)施免費(fèi)義務(wù)教育的過程中，政府又逐漸向義務(wù)教育階段學(xué)生提供學(xué)校餐，政府提供相應(yīng)的財政補(bǔ)貼，減輕貧困地區(qū)家庭教育負(fù)擔(dān)。

為了消除薄弱學(xué)校，促進(jìn)初中學(xué)校教育質(zhì)量的均衡，韓國政府從1969年開始實(shí)施包括私立中學(xué)在內(nèi)的一切初級中學(xué)的平準(zhǔn)工作，消除學(xué)校之間教育設(shè)施、教育質(zhì)量的差距。撤銷一批“名門中學(xué)”，增加撥款大力改善“不利學(xué)?！?。在加大對“不利學(xué)校”撥款的基礎(chǔ)上，規(guī)定教師每四年流動一次，確保學(xué)校師資水平均衡。

二、共性與啟示

通過以上分析和比較可以看出，各國保障義務(wù)教育均衡發(fā)展的財政制度雖然是紛繁復(fù)雜的，但是透過其外表卻可以發(fā)現(xiàn)他們具有很多內(nèi)在一致性，這些內(nèi)在規(guī)律對建立我國規(guī)范的義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付制度大有裨益。

1.以法律為保障推進(jìn)義務(wù)教育均衡

從各國保障義務(wù)教育均衡發(fā)展的實(shí)踐可以看出，國外推進(jìn)義務(wù)教育均衡的財政政策基本是上升到法律層面，依靠法律來推行的。比如韓國政府均衡區(qū)域間教育財政供給能力的財政政策主要是基于《地方教育財政交付金法》的“地方教育財政交付金”和依據(jù)《教育稅法》、《地方教育轉(zhuǎn)入金法》制定的“轉(zhuǎn)入教育稅”。英國的教育“行動區(qū)”計(jì)劃也是通過《1988年教育法》頒布實(shí)施的。正是這些建立在相關(guān)法律基礎(chǔ)上的教育財政政策，有力地保障了政策的執(zhí)行效果。相比而言，我國推進(jìn)義務(wù)教育均衡的相關(guān)政策主要是由政府教育主管部門制定的，直到2006年新修訂的《義務(wù)教育法》才把義務(wù)教育均衡上升到法律層面。受此影響，地方政府在推進(jìn)義務(wù)教育均衡的財政努力程度也相應(yīng)大打折扣。

2.中央和省級政府承擔(dān)更多的財政責(zé)任

在西方發(fā)達(dá)國家，中央和省級政府在推進(jìn)義務(wù)教育均衡進(jìn)程中承擔(dān)越來越多的財政投入責(zé)任。比如美英等國均通過相關(guān)法律規(guī)定中央和省級政府在義務(wù)教育財政均衡當(dāng)中的財政責(zé)任，政府義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入不同程度出現(xiàn)了中央化的趨勢。從美國公立中小學(xué)系統(tǒng)的經(jīng)費(fèi)來源來看，聯(lián)邦政府分擔(dān)的經(jīng)費(fèi)在10％左右，州政府分擔(dān)的經(jīng)費(fèi)所占比例超過學(xué)區(qū)政府，接近50％。2003年韓國地方教育財政來源構(gòu)成中央與地方比率為72.7％：27.8％。相比而言，我國中央和省級政府在義務(wù)教育財政投入的總和不超過10％，這也正是義務(wù)教育均衡推進(jìn)速度較為遲緩的重要原因。

3.打破既得教育利益格局

義務(wù)教育非均衡條件下的教育財政制度形成了不同教育利益群體在教育財政資源上享有不平等的格局，一部分人成為原有政策的教育利益的既得者。推進(jìn)義務(wù)教育均衡的財政政策必然涉及對教育財政資源的重新配置，需要打破既得利益格局。比如韓國平準(zhǔn)化政策是對教育資源進(jìn)行重新配置，南非“國家學(xué)校經(jīng)費(fèi)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)”就是根據(jù)地區(qū)和學(xué)校的貧窮程度決定國家教育財政資源的分配，貧困地區(qū)的貧困學(xué)校可以獲得更多的教育支持。這些都是打破既得利益格局的重要舉措。而我國推進(jìn)義務(wù)教育的財政政策是在承認(rèn)和維護(hù)既得利益格局的合理存在的前提下，在義務(wù)教育財政供給的增量范圍內(nèi)給現(xiàn)有利益格局中利益受損者象征性的補(bǔ)償，缺乏從根本上打破既得利益格局的勇氣。而這也正是我國一些地區(qū)出現(xiàn)的，在推進(jìn)義務(wù)教育均衡的進(jìn)程中，城鄉(xiāng)間、校際間生均教育經(jīng)費(fèi)不僅沒有縮小，反而出現(xiàn)差距擴(kuò)大態(tài)勢的原因。

4.保持和加強(qiáng)基層政府管理的責(zé)任與自主權(quán)

促進(jìn)義務(wù)教育均衡比較成功的國家，在上級政府加大對義務(wù)教育財政均衡投入的同時，仍然保持和加強(qiáng)基層政府的責(zé)任與自主權(quán)。因?yàn)榱x務(wù)教育的舉辦者與管理者主要是基層政府，他們更了解本區(qū)域公眾的義務(wù)教育需求，上級政府并不能夠以財政支持的理由過分干預(yù)基層政府的自主權(quán)。大部分國家盡管州與中央承擔(dān)越來越多的教育財政投入責(zé)任，但均未改變義務(wù)教育“以縣為主”管理的基本模式。同時上級政府在對基層政府進(jìn)行財政支持時，一般把基層政府教育投入的努力程度作為重要的因素考慮在內(nèi)。因此，在我國實(shí)行義務(wù)教育財政管理“以縣為主”有弊端。

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