政府在我國(guó)職業(yè)教育集團(tuán)化發(fā)展中的角色定位*

臧玉，婁自強(qiáng)

(1．煙臺(tái)職業(yè)學(xué)院，山東煙臺(tái)264670;2．青島工學(xué)院，山東青島266300)

政府在我國(guó)職業(yè)教育集團(tuán)化發(fā)展中的角色定位*

臧玉1，婁自強(qiáng)2

(1．煙臺(tái)職業(yè)學(xué)院，山東煙臺(tái)264670;2．青島工學(xué)院，山東青島266300)

2010年頒布的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010－2020年)》明確提出要:“大力發(fā)展職業(yè)教育”，“調(diào)動(dòng)行業(yè)企業(yè)的積極性”，“加快發(fā)展面向農(nóng)村的職業(yè)教育”，以及“增強(qiáng)職業(yè)教育吸引力”。目前，我國(guó)職業(yè)教育發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)新的關(guān)鍵時(shí)期，職業(yè)教育集團(tuán)化發(fā)展是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期我國(guó)職業(yè)教育發(fā)展模式的重要制度創(chuàng)新。在職業(yè)教育集團(tuán)化發(fā)展過(guò)程中，政府扮演著“倡導(dǎo)者”、“支持者”、“管理者”、“協(xié)調(diào)者”以及“監(jiān)督者”等多重角色，明確政府的角色定位對(duì)推動(dòng)我國(guó)職業(yè)教育集團(tuán)化發(fā)展具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

政府;職業(yè)教育;集團(tuán)化發(fā)展;角色定位

一、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期對(duì)我國(guó)職業(yè)教育發(fā)展提出的新要求

當(dāng)今世界，教育同產(chǎn)業(yè)的結(jié)合從來(lái)沒(méi)有像現(xiàn)在如此密切，發(fā)達(dá)國(guó)家甚至把發(fā)展職業(yè)教育作為振興經(jīng)濟(jì)、增強(qiáng)國(guó)力的“秘密武器”。這是因?yàn)閲?guó)際經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的核心是技術(shù)和人才，而國(guó)家核心競(jìng)爭(zhēng)力的增強(qiáng)，離不開(kāi)大量素質(zhì)高、適應(yīng)性強(qiáng)的技能型人才。加入WTO后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的國(guó)際化步伐空前加快。我國(guó)政府已經(jīng)認(rèn)識(shí)到高質(zhì)量技能應(yīng)用型人才的短缺已成為我國(guó)參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的“短板”，正在全力改善高等職業(yè)教育的辦學(xué)條件，營(yíng)造有利于通過(guò)高等職業(yè)教育培養(yǎng)具有創(chuàng)新型高技能技術(shù)應(yīng)用人才的體制和制度環(huán)境［1］。我國(guó)要更加有效地參與國(guó)際合作與競(jìng)爭(zhēng)，切實(shí)提高產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力，就必須不失時(shí)機(jī)地大力推進(jìn)職業(yè)教育發(fā)展。職業(yè)教育集團(tuán)發(fā)展符合科學(xué)發(fā)展觀的基本要求和職業(yè)教育發(fā)展規(guī)律，是發(fā)展中國(guó)特色職業(yè)教育的重要舉措;是職業(yè)教育管理體制、運(yùn)行機(jī)制和人才培養(yǎng)模式的重大創(chuàng)新;是符合中國(guó)國(guó)情培養(yǎng)技能型、應(yīng)用型人才和高素質(zhì)勞動(dòng)者的有效途徑;是促進(jìn)職業(yè)教育規(guī)模擴(kuò)大和辦學(xué)質(zhì)量提高、提升職業(yè)教育服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)能力的必然選擇。職業(yè)教育集團(tuán)化發(fā)展，不僅有利于提高我國(guó)經(jīng)濟(jì)的綜合競(jìng)爭(zhēng)力，突破職業(yè)教育的發(fā)展“瓶頸”，而且有利于提升職業(yè)教育發(fā)展的后勁。可以說(shuō)，職業(yè)教育集團(tuán)化發(fā)展是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型對(duì)我國(guó)職業(yè)教育發(fā)展提出更新更高的要求，適應(yīng)我國(guó)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，對(duì)高素質(zhì)技能型人才的迫切需求所做出的必然性選擇［2］。

二、我國(guó)職業(yè)教育集團(tuán)化發(fā)展中存在的困難和問(wèn)題

職業(yè)教育集團(tuán)化發(fā)展在國(guó)外起步較早，體系比較完善。相對(duì)而言，我國(guó)職業(yè)教育集團(tuán)化發(fā)展目前尚還處于探索階段，存在諸如:覆蓋范圍還比較有限，好的經(jīng)驗(yàn)有待推廣;職業(yè)教育集團(tuán)化發(fā)展體制、機(jī)制和模式的活力不足;公辦職業(yè)院校的辦學(xué)自主權(quán)亟需進(jìn)一步擴(kuò)大;行業(yè)、企業(yè)參與集團(tuán)化發(fā)展的積極性和主動(dòng)性不高;政府有關(guān)部門(mén)的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)與監(jiān)督有待加強(qiáng)等方面的問(wèn)題。具體來(lái)說(shuō)，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面［3］:

首先，職業(yè)教育集團(tuán)化發(fā)展過(guò)程中行業(yè)、企業(yè)參與度不高。職業(yè)教育集團(tuán)化發(fā)展過(guò)程中，如果離開(kāi)行業(yè)和企業(yè)的參與，職業(yè)教育對(duì)經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)始終只是“兩張皮”。從國(guó)外職業(yè)教育集團(tuán)化發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，行業(yè)、企業(yè)參與程度的高低是決定職業(yè)教育集團(tuán)化發(fā)展成功與否的關(guān)鍵。政府如何進(jìn)一步增強(qiáng)職業(yè)教育集團(tuán)發(fā)展體制、機(jī)制和模式的活力，調(diào)動(dòng)行業(yè)、企業(yè)投入職業(yè)教育的積極性和主動(dòng)性;如何幫助行業(yè)、企業(yè)通過(guò)深度參與到職業(yè)教育集團(tuán)化發(fā)展中來(lái)，并獲得相應(yīng)的利益，這對(duì)職業(yè)教育集團(tuán)的深化發(fā)展具有決定性影響。目前，用法律的形式體現(xiàn)國(guó)家的意志，要求企業(yè)承擔(dān)起社會(huì)責(zé)任的法律法規(guī)尚未建立;對(duì)企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，參與校企合作損失的補(bǔ)償機(jī)制不健全，相應(yīng)稅收優(yōu)惠政策不完善，直接導(dǎo)致行業(yè)、企業(yè)參與職業(yè)教育集團(tuán)化發(fā)展的積極性不高。

其次，職業(yè)教育集團(tuán)內(nèi)部各主體間相關(guān)利益、責(zé)任的協(xié)調(diào)均衡機(jī)制亟待建立。妥善協(xié)調(diào)集團(tuán)內(nèi)部相關(guān)利益、均衡各實(shí)體的社會(huì)責(zé)任是決定職業(yè)教育集團(tuán)化發(fā)展能走多遠(yuǎn)的關(guān)鍵。由于職業(yè)教育集團(tuán)內(nèi)部，各主體有著明確的角色定位，責(zé)、權(quán)、利的安排具有明顯契約組織的特征。同時(shí)，職業(yè)教育集團(tuán)的運(yùn)行不是靠傳統(tǒng)的層級(jí)控制，而是通過(guò)密切的多邊聯(lián)系、交互合作來(lái)完成，共同追求目標(biāo)價(jià)值，因此，職業(yè)教育集團(tuán)又具有典型的網(wǎng)絡(luò)型組織特征。基于以上特征，職業(yè)教育集團(tuán)在運(yùn)行機(jī)制上存在不可回避的三個(gè)主要矛盾［4］:一是柔性管理制度與龍頭霸權(quán)的矛盾;二是集團(tuán)組織扁平化與成員組織科層化的矛盾;三是松散聯(lián)合與資源集約的矛盾。從國(guó)外職業(yè)教育集團(tuán)化發(fā)展的個(gè)案來(lái)看，不同集團(tuán)生存和發(fā)展的時(shí)間長(zhǎng)短不一，幾年到幾十年的都有。經(jīng)驗(yàn)表明:職業(yè)教育集團(tuán)內(nèi)部各實(shí)體的利益分配和責(zé)任分工是關(guān)系長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的核心問(wèn)題，必須給予高度重視，認(rèn)真加以協(xié)調(diào)，妥善予以解決。而這一核心問(wèn)題的解決機(jī)制恰恰是我國(guó)目前尚未建立起來(lái)的。

第三，職業(yè)教育集團(tuán)化發(fā)展的制度性障礙客觀存在。以招生考試制度為例:目前，職業(yè)教育的升學(xué)考試以知識(shí)為主，忽視對(duì)技能的考核，這對(duì)突出職業(yè)技能學(xué)習(xí)，以高素質(zhì)應(yīng)用型人才為培養(yǎng)目標(biāo)的職業(yè)教育非常不利，改革和完善現(xiàn)行的考試制度勢(shì)在必行。此外，職業(yè)教育集團(tuán)的建立和運(yùn)行是以市場(chǎng)為導(dǎo)向的，而政府對(duì)職業(yè)教育的管理帶有濃重的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，包括招生計(jì)劃的確定，專業(yè)的設(shè)置，甚至教學(xué)大綱的制定等，職業(yè)教育辦學(xué)主體缺乏真正的辦學(xué)自主權(quán)，這直接導(dǎo)致辦學(xué)與市場(chǎng)需求之間的脫節(jié)，影響到集團(tuán)化發(fā)展效益的提高。因此，加強(qiáng)政府有關(guān)部門(mén)對(duì)職業(yè)教育集團(tuán)的宏觀指導(dǎo)，減少微觀干預(yù)，徹底清理不利于職業(yè)教育集團(tuán)化發(fā)展的制度性障礙迫在眉睫。從世界范圍來(lái)看，職業(yè)教育集團(tuán)化發(fā)展主要是政府主導(dǎo)的，特別是集團(tuán)化發(fā)展初期，解決這些困難和問(wèn)題的責(zé)任主要在政府。

三、政府在我國(guó)職業(yè)教育集團(tuán)化發(fā)展過(guò)程中的角色定位

職業(yè)教育集團(tuán)化發(fā)展在許多國(guó)家和地區(qū)已經(jīng)進(jìn)行了大量卓有成效的實(shí)踐，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。職業(yè)教育集團(tuán)化發(fā)展作為我國(guó)職業(yè)教育從粗放型規(guī)模發(fā)展向集約型內(nèi)涵發(fā)展的有效形式之一，尚處于探索階段，借鑒國(guó)外政府在職業(yè)教育集團(tuán)化發(fā)展中的角色，明確我國(guó)政府在職業(yè)教育集團(tuán)化發(fā)展過(guò)程中作為“倡導(dǎo)者”、“支持者”、“管理者”、“協(xié)調(diào)者”和“監(jiān)督者”的角色定位，對(duì)我職業(yè)教育集團(tuán)化發(fā)展的順利推進(jìn)意義重大。

(一)職業(yè)教育集團(tuán)化發(fā)展中，政府作為積極“倡導(dǎo)者”的角色

在我國(guó)，職業(yè)教育集團(tuán)化發(fā)展還是一個(gè)新生事物，集團(tuán)的組成和企業(yè)行業(yè)的參與都需要政府積極倡導(dǎo)和大力推動(dòng)。所謂“倡導(dǎo)者”，是指對(duì)于某種行為、活動(dòng)發(fā)起意見(jiàn)或建議，并且?guī)椭藗儚氖逻@一行為的人。政府在職業(yè)教育集團(tuán)化發(fā)展過(guò)程中的“倡導(dǎo)者”角色要求，政府在職業(yè)教育集團(tuán)化發(fā)展的初期不僅要制定相關(guān)項(xiàng)目、給予適當(dāng)投資，而且需要認(rèn)真做好相關(guān)發(fā)展規(guī)劃，避免集團(tuán)的重復(fù)成立，資源的重復(fù)設(shè)置，并對(duì)職業(yè)教育集團(tuán)進(jìn)行合理的布局和科學(xué)的指導(dǎo)。與此同時(shí)，還要搞好職業(yè)教育集團(tuán)化辦學(xué)試點(diǎn)工作，在重大領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)加大改革創(chuàng)新力度，打破常規(guī)、先試先行，積極探索推進(jìn)職業(yè)教育集團(tuán)化發(fā)展的新思路、新措施和新方法。通過(guò)鼓勵(lì)開(kāi)展集團(tuán)化辦學(xué)的人員培訓(xùn)、經(jīng)驗(yàn)交流與合作洽談等活動(dòng);支持職業(yè)教育集團(tuán)化發(fā)展相關(guān)問(wèn)題的學(xué)術(shù)研究，加快形成中國(guó)特色職業(yè)教育集團(tuán)化發(fā)展方式，并通過(guò)加大輿論宣傳和政策導(dǎo)向的力度，為職業(yè)教育集團(tuán)化發(fā)展創(chuàng)造良好的宏觀環(huán)境。政府的積極倡導(dǎo)和正確引領(lǐng)是職業(yè)教育集團(tuán)化發(fā)展的核心推動(dòng)力。

(二)職業(yè)教育集團(tuán)化發(fā)展中，政府作為有力“支持者”的角色

職業(yè)教育集團(tuán)化發(fā)展過(guò)程中，政府的重要作用是無(wú)可替代的。政府掌握著大量的社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源，擁有制定政治、經(jīng)濟(jì)、教育和文化等方面政策的權(quán)利。政府作為職業(yè)教育集團(tuán)化發(fā)展有力“支持者”角色，主要體現(xiàn)在政府對(duì)職業(yè)教育集團(tuán)的投入方面，這里的投入不僅有政策內(nèi)涵，還包括實(shí)際的資金投入。政府可以通過(guò)提供政策支持，如政策優(yōu)惠、稅收減免等對(duì)參與職業(yè)教育集團(tuán)化發(fā)展的行業(yè)、企業(yè)給予優(yōu)惠，為職業(yè)教育集團(tuán)化發(fā)展提供制度保障;政府還可以通過(guò)設(shè)立專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)等，為職業(yè)教育集團(tuán)化發(fā)展的順利推進(jìn)提供物質(zhì)支持和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。政府的政策和資金投入，有效支持職業(yè)院校開(kāi)展與行業(yè)、企業(yè)和其它院校的多樣化合作;充分調(diào)動(dòng)行業(yè)、企業(yè)和社會(huì)力量參與、支持集團(tuán)化發(fā)展的積極性，積極發(fā)揮人、財(cái)、物和信息等各方面的資源共享帶來(lái)的優(yōu)勢(shì)，從而使政府投入(政策、資金)的“杠桿”作用得到最大限度的體現(xiàn)。

(三)職業(yè)教育集團(tuán)化發(fā)展中，政府作為宏觀“管理者”的角色

管理者是管理行為、過(guò)程的主體。職業(yè)教育集團(tuán)化發(fā)展過(guò)程中，離不開(kāi)政府管理制度的規(guī)范和指導(dǎo)。政府作為職業(yè)教育集團(tuán)化發(fā)展的“管理者”，這一角色定位主要側(cè)重于政府對(duì)職業(yè)教育集團(tuán)化發(fā)展過(guò)程的宏觀管理。職業(yè)教育集團(tuán)化發(fā)展過(guò)程中政府主要起到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、宏觀調(diào)控的作用，運(yùn)用多元杠桿實(shí)施統(tǒng)籌和調(diào)控。職業(yè)教育集團(tuán)作為獨(dú)立的市場(chǎng)主體，只有賦予其充分的自主權(quán)和靈活性才能真正實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值。一般而言，在職業(yè)教育集團(tuán)化發(fā)展是由合作各方針對(duì)共同目標(biāo)，按照協(xié)商的方案進(jìn)行管理和運(yùn)行。政府宏觀管理和運(yùn)行機(jī)制可總結(jié)為:政府通過(guò)立法規(guī)定企業(yè)參與學(xué)校的職業(yè)教育──企業(yè)履行法律義務(wù)與職業(yè)院校簽訂合作協(xié)議──雙方按協(xié)議實(shí)施合作培養(yǎng)計(jì)劃──政府給予稅收等優(yōu)惠政策，并對(duì)績(jī)效好的企業(yè)予以獎(jiǎng)勵(lì)。因此，用法律手段加以規(guī)范，經(jīng)濟(jì)手段加以引導(dǎo)，統(tǒng)籌方法加以調(diào)節(jié)，減少不必要的行政干預(yù)、直接管理和決策參與是政府作為管理者角色，管理職業(yè)教育集團(tuán)的主要手段和方法。

(四)職業(yè)教育集團(tuán)化發(fā)展中，政府作為微觀“協(xié)調(diào)者”的角色

主體多元化以及模式的豐富化是職業(yè)教育集團(tuán)的基本特征。職業(yè)教育集團(tuán)主體的多元化，有政府、學(xué)校、企業(yè)、行業(yè)、協(xié)會(huì)、行會(huì)，還要依托社區(qū)、基金會(huì)及社會(huì)中介組織等;職業(yè)教育集團(tuán)內(nèi)部合作模式豐富化，涉及校際合作、校企合作等多種合作模式［5］。多元主體因共同利益而結(jié)合，但在集團(tuán)運(yùn)行過(guò)程中摩擦在所難免。職業(yè)教育集團(tuán)化發(fā)展中，政府作為微觀“協(xié)調(diào)者”的角色主要就是協(xié)調(diào)各主體之間的利益關(guān)系，搭建合作平臺(tái)，作為公允的第三方仲裁各方利益得失，政府發(fā)揮的協(xié)調(diào)作用的目的主要是為確保集團(tuán)順利運(yùn)作提供保障條件。政府協(xié)調(diào)作用的發(fā)揮，主要通過(guò)建立和完善利益協(xié)調(diào)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)。協(xié)調(diào)機(jī)制，主要包括三個(gè)層面，一是政府通過(guò)制定的相關(guān)政策和規(guī)定來(lái)明確集團(tuán)內(nèi)部各方責(zé)任、權(quán)利和義務(wù);二是政府借助行業(yè)中介功能來(lái)規(guī)范集團(tuán)辦學(xué)和監(jiān)督辦學(xué)質(zhì)量;三是政府通過(guò)激發(fā)并保持集團(tuán)內(nèi)部凝聚力來(lái)共同提升集團(tuán)整體實(shí)力，提高職業(yè)教育集團(tuán)化發(fā)展的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

(五)職業(yè)教育集團(tuán)化發(fā)展中，政府作為全程“監(jiān)督者”的角色

所謂政府監(jiān)督，一般是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督管理。職業(yè)教育集團(tuán)化發(fā)展中，政府的“監(jiān)督者”角色涉及職業(yè)教育集團(tuán)化發(fā)展的全過(guò)程。首先，職業(yè)教育集團(tuán)的組建、重大變更或撤銷須經(jīng)教育行政部門(mén)或有關(guān)行業(yè)部門(mén)審核同意;其次，職業(yè)教育集團(tuán)的行為必須遵守國(guó)家教育法律、法規(guī)和有關(guān)規(guī)定，不得以職業(yè)教育集團(tuán)的名義從事任何違法違規(guī)活動(dòng)。第三，職業(yè)教育集團(tuán)化發(fā)展，一方面需要貼近市場(chǎng)的腳步和經(jīng)濟(jì)的脈搏，堅(jiān)持市場(chǎng)導(dǎo)向，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展對(duì)高素質(zhì)技能型人才的培養(yǎng)需要;另一方面作為國(guó)家整個(gè)教育事業(yè)的一部分又必須與國(guó)家的辦學(xué)方針保持一致，堅(jiān)持正確的辦學(xué)方向，平衡職業(yè)教育的公益性和集團(tuán)盈利性之間的關(guān)系。此外，政府還要通過(guò)目標(biāo)監(jiān)控、過(guò)程監(jiān)控和結(jié)果監(jiān)控來(lái)保障職業(yè)教育集團(tuán)化發(fā)展的質(zhì)量。具體包括:制定行之有效的效益目標(biāo)、構(gòu)建集團(tuán)內(nèi)部管理的全面質(zhì)量監(jiān)督體系、建立具有針對(duì)性的職業(yè)教育集團(tuán)化發(fā)展的質(zhì)量評(píng)估體系等，對(duì)職業(yè)教育集團(tuán)化發(fā)展的質(zhì)量和效益實(shí)施全程監(jiān)控，這樣才能確保職業(yè)教育集團(tuán)化朝著健康、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)、持續(xù)的方向發(fā)展。

［1］畢志輝，徐向．政府在發(fā)展高等職業(yè)教育中的角色定位思考［J］．北京市經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2006，(9)．

［2］于秀琴．中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期職業(yè)教育集團(tuán)化發(fā)展［J］．天津大學(xué)學(xué)報(bào)，2009，(8)．

［3］匡英，石偉平．職業(yè)教育集團(tuán)化發(fā)展的比較研究［J］．教育發(fā)展研究，2008，(3):38－43．

［4］劉山，楊建勇．關(guān)于職業(yè)教育集團(tuán)化發(fā)展幾個(gè)基本問(wèn)題的研究［J］．職業(yè)時(shí)空，2008，4(10):193－194．

［5］譚小燕．國(guó)外職業(yè)教育集團(tuán)化模式綜述和評(píng)價(jià)［J］．金色通道，2009，(12):30－31．

2012－02－16

山東省職業(yè)教育與成人教育科研“十二五”規(guī)劃重點(diǎn)課題(2011ZCJG010)

臧玉(1976－)，女，山東龍口人，講師，碩士。