上海濕地環境知情權的立法保護研究

俞世峰

（華東政法大學，上海200042）

上海濕地環境知情權的立法保護研究

俞世峰

（華東政法大學，上海200042）

濕地作為我國目前環境立法體系中最為薄弱的一環，已經逐漸影響到了我國濕地保護工作。上海作為一座建立在濕地上的城市，尤其應該重視對濕地的保護，在建立起濕地立法保護的過程中，還應該加強環境知情權的研究。文章通過國內法和國際法上的不同視角來對環境知情權進行剖析，并對上海濕地立法的工作給出筆者有益的建議。

濕地立法；環境知情權；信息公開制度

一、國際條約和國外立法對環境知情權的保護概述

（一）國際條約方面

1992年《里約宣言》第十項原則首先提出：“各國應廣泛地提供信息，從而促進和鼓勵公眾的了解和參與。”1994年的《人權與環境綱領宣言》中也明確規定了公眾參與環境管理的程序性權利應包括：“獲得環境信息的權利，及取得、傳播觀點和信息的權利。”

環境信息公開國際立法的新近發展是聯合國歐洲經濟委員會于1998年6月25日通過的《在環境問題上獲得信息、公眾參與決策和訴諸法律的公約》（Conventiononaccesstoinformation，publicparticipation in decision-making and access to justice in environmental matters，以下簡稱《奧胡斯公約》），這是第一個具體規范公民環境權的國際條約，它對《里約宣言》原則十的內容進行了深入細化規定：個人、團體、組織應能夠獲得政府掌握的關于環境和發展的資料，包括已經或可能對環境產生重大影響的產品和活動的資料，以及有關環境保護事務的資料；有對環境生態狀況、決策、工程、項目、產品的知情權；有就具體環境問題向政府詢問、得到及時答復的權利。《奧胡斯公約》是保障環境知情權最重要的國際公約。

（二）國外立法方面

美國是信息公開立法比較早的國家，1946年的《行政程序法》（theAdministrativeProcedureAct） 、《 陽光法案》（theSunshineAct）首開了信息公開的先河，特別是1966年的《信息自由法》（the Freedom of InformationAct） 更是確立了任何人都有向行政機關要求了解信息的權利。1946年《聯邦行政程序法》規定，凡制定規章、發布命令、指南以及其他對某類公民施加義務或標準的行為均屬立法行為（rulemaking），要經歷一個“通知和意見程序”（noticeand comment procedure）。即聯邦機構在進行立法時，必須通知公眾以供公眾審查和提出意見，聯邦機構必須在發布最后的規章之前，將草案在聯邦政府的每日刊物——《聯邦公告》（Federal Register）上以通知的形式公布，至少給予公眾三十天的審查時間，其目的在于確保公眾參與環境立法。美國1966年《信息自由法》規定：在美國所有的政府信息，只要不涉及個人隱私、商業機密、國家機密的，都要對民眾公開。

二、我國國家立法關于環境知情權的保護現狀

目前我國關于環境知情權最重要的法律法規主要有兩個：1998年的《環境保護法》和2004年國務院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》。

我國1989年頒布的《環境保護法》第十一條第二款規定了政府公開環境狀況公報的義務：“國務院和省、自治區、直轄市人民政府的環境保護行政主管部門，應當定期發布環境狀況公報。”由此，國家環保總局每年六月都要向全國發布上一年全國的環境狀況公報。按照國家環保總局的要求，從1997年6月5日起，北京、上海、南京等十個城市開展發布環境空氣質量周報試點以來，這項工作到1999年已在全國各大城市及部分中等城市展開。此外，《環境保護法》第31條提到：“因發生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成污染事故的單位，必須立即采取措施處理，及時通報可能受到污染危害的單位和居民，并向當地環境保護行政主管部門報告，接受調查處理。”

2004年3月22日國務院制定的《全面推進依法行政實施綱要》明確提出“要建立公眾參與、專家論證和政府決定相結合的行政決策機制”，并在第十條規定：推進政府信息公開，除涉及國家秘密和依法受到保護的商業秘密、個人穩私的事項外，行政機關應當公開政府信息。對公開的政府信息，公眾有權查閱。行政機關應當為公眾查閱政府信息提供便利條件。

三、上海濕地立法中有關濕地信息公開制度的建議

2004年1月19日上海市人民政府第29次常務會議審議通過，并在2004年5月1日起施行的《上海市政府信息公開規定》 在本市政府信息公開方面做出了詳盡的規定。結合上述國內外立法實踐以及上海市自己的地方規定，我們認為上海濕地立法在信息公開方面應當注重以下幾個方面：

（一）創建獨立的、多層次的政府濕地信息的公布體制

環境信息是典型的公眾信息，公眾與政府環境信息的不對稱是妨礙公眾參與導致環境問題的重要根源。要解決這個問題，明確規定提供環境信息的機構，特別是具體的政府職能部門是當務之急。但我國法律在這方面比較落后。按照《環境保護法》第十一條第二款，只有國務院和省一級政府主管部門才有義務定期公開環境信息，這些部門雖然級別較高，所掌握的信息資源較為豐富，但它們公開的信息一般是全國范圍的或者整個地區的綜合性的信息，所以不可能面面俱到，更不可能在具體方面做到深入翔實。由于濕地信息只是環境信息的一小部分，所以依靠《環境保護法》第十一條第二款所規定的公告體制很難滿足公眾對濕地信息的要求。

因此，我們建議：上海濕地立法應當建立濕地信息獨立的、多層次的公布制度：第一，政府的濕地信息公布應當是獨立的。應當由濕地保護行政部門在《環境保護法》 第十一條第二款所規定的環境綜合信息公布制度外，對濕地信息進行有針對性的單獨公布，保證信息的全面翔實。第二，政府的濕地信息公布應當是多層次的。政府濕地信息的公布主體不應當僅僅局限在《環境保護法》第十一條第二款所規定的省一級政府主管部門，而是應當由上海市濕地保護行政部門公布全市的濕地總體信息；由區（縣）濕地保護行政部門公布轄區內的濕地信息。這樣，多個層次的信息之間可以突出重點，更好地滿足公眾對濕地信息多樣化的需求。

（二）非政府主體的濕地信息公布義務應當得到立法明確

西方發達國家如德國、英國等，通過立法對提供環境信息的機構作了明確的規定。這些機構不僅包括國家性公共機構，也包括地區性、地方性公共機構，甚至還包括管理公共事務或者實施對環境有影響的經濟行為的一切自然人和法人。我國由環境信息有關的公共機構和對環境有影響的企業沒有公布相應環境信息義務，所以我國環境信息的公布范圍也僅僅局限在政府信息，這不但使得信息范圍受到限制，而且使得政府信息無法得到有效印證。

因此，我們建議：在非政府主體主動公開方面，應當明確：有關濕地的公共機構以及對濕地環境有影響的企業、單位有義務向社會公開有關濕地方面的信息。具體的公開主體、公開時間和方式、公開范圍以及其他公開要求可以由上海濕地保護行政機關制定“操作辦法”。

（三）濕地信息的雙向溝通方式應當在濕地立法中得到具體化

一般來說，環境信息的公開分為主動公開和被動公開兩個方面。環境信息的主動公開是政府和企業基于環境民主的理念，依政府職責和企業社會責任而進行的環境信息公開，該種公開不需要相對人的請求，政府和企業主動公開有關環境信息；環境信息的被動公開是請求對象基于請求權人的要求而進行的環境信息公開，若沒有請求權人的主動要求，請求對象無義務公開有關環境信息。在西方發達國家，環境知情權的立法對于信息的上述兩者公開方式都給予了相同的重視。但是我國《環境保護法》中沒有環境信息被動公開的明確規定。而國務院制定的《全面推進依法行政實施綱要》第十條只是做了一個非常原則性的規定，并沒有規定具體接受查閱的具體機關、具體程序、可查閱內容、收費與否以及政府答復的具體時限。但是，上海在政府信息秩序方面顯然走在了全國的前列——2004年5月1日起施行的《上海市政府信息公開規定》在這方面規定得比較全面。但是，這部地方政府規章畢竟是綜合性的，因此我們建議在濕地立法中，可以參考這部規章制定具體的濕地信息質詢制度，使得這項制度在濕地保護領域更加明確和具體。

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[2]張建偉．論環境信息公開[J]．河南社會科學，2005，（2）．

[3]國家環保總局人事司．學習先進的理論和手段為環保工作助力——國家環保總局高級培訓團赴美國耶魯大學學習培訓經驗談[N]．中國環境報，2005-01-14．

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1673-0046（ 2012）2-0059-02