淺議我國統(tǒng)計管理體制改革

朱震葆

（江蘇省統(tǒng)計局， 江蘇 南京 210013）

淺議我國統(tǒng)計管理體制改革

朱震葆

（江蘇省統(tǒng)計局， 江蘇 南京 210013）

自2005年統(tǒng)計管理體制改革以來，七年的實踐證明改革的方向正確，效果顯著。通過梳理統(tǒng)計改革層次理論，提出統(tǒng)計改革的“三步曲”和“四層次”：三步曲是，第一步“三隊歸一，一垂三統(tǒng)”；第二步“國地分制，中央集權(quán)”；第三步“國民核算，區(qū)域調(diào)查”。四層次，第一層次是統(tǒng)計體制和管理體制；第二層次是國民經(jīng)濟(jì)核算體系和統(tǒng)計報表制度體系； 第三層次是統(tǒng)計調(diào)查方法體系；第四層次是統(tǒng)計指標(biāo)體系和統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)體系。

統(tǒng)計 ；改革；層次

2005年是統(tǒng)計管理體制改革年，是政府統(tǒng)計系統(tǒng)打響改革攻堅戰(zhàn)的第一年。國家統(tǒng)計局根據(jù)國務(wù)院的決定，開始對實行了20年之久的三支調(diào)查隊進(jìn)行調(diào)整。這是統(tǒng)計改革的重大措施，是對統(tǒng)計深層次問題實質(zhì)性的變革，是具有劃時代意義的統(tǒng)計改革。七年來的實踐證明，這項改革的效果顯著，方向正確?，F(xiàn)在的問題是：正確認(rèn)識改革過程中出現(xiàn)的問題，只有而且只能通過繼續(xù)深入改革，才能解決這些問題?！叭牃w一，一垂三統(tǒng)”僅僅是統(tǒng)計管理體制改革的第一步，而這第一步是最重要最困難的一步。

在2005年底之前，國家統(tǒng)計局準(zhǔn)備對所轄的三支調(diào)查隊（農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)調(diào)查隊、城市社會經(jīng)濟(jì)調(diào)查隊、企業(yè)經(jīng)濟(jì)調(diào)查隊）實行合并，組建統(tǒng)計調(diào)查總隊，原所轄的省市縣三支調(diào)查隊也同步實行歸并，并且上劃，直屬國家調(diào)查總隊的領(lǐng)導(dǎo)，即人員、經(jīng)費(fèi)和業(yè)務(wù)統(tǒng)一歸國家統(tǒng)計局領(lǐng)導(dǎo)，也就是常說的“一垂三統(tǒng)”。相應(yīng)設(shè)置農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)、城市社會經(jīng)濟(jì)和服務(wù)業(yè)統(tǒng)計三個部門。根據(jù)統(tǒng)計改革層次理論，這是統(tǒng)計改革的第一步，且稱之“三隊歸一，一垂三統(tǒng)”。這是統(tǒng)計管理體制的改革的第一步。

根據(jù)統(tǒng)計改革層次理論，統(tǒng)計改革的第二步是：對統(tǒng)計管理體制作更深層次的變革，徹底建立起中央與地方分設(shè)的兩套統(tǒng)計系統(tǒng)。為了解其重要性，有必要深入了解統(tǒng)計改革的層次理論。

一 、統(tǒng)計體制與統(tǒng)計管理體系的龍頭地位

一個國家采取何種統(tǒng)計調(diào)查體系同該國實行何種統(tǒng)計體制和統(tǒng)計管理體制有著重要的因果聯(lián)系。國家統(tǒng)計體制通常同一個國家政府的行政體制有關(guān)。行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置由各國政府決定。各國政府在設(shè)置行政機(jī)構(gòu)的職能時，也就同時規(guī)定了統(tǒng)計體制的類型和規(guī)格。目前，各國的國家統(tǒng)計體制大體可分為三種類型：集中型，如德國、加拿大、前蘇聯(lián)和羅馬尼亞、荷蘭、澳大利亞等國；分散型，如美國、日本、菲律賓、新加坡等國；結(jié)合型，如中國。

在國家統(tǒng)計體制定下來之后，中央政府綜合統(tǒng)計機(jī)構(gòu)與地方政府綜合統(tǒng)計機(jī)構(gòu)之間的管理制度、管理形式和管理方法如何確定就是管理體制問題，它在很大程度上是處理中央政府統(tǒng)計系統(tǒng)與地方政府之間的關(guān)系問題。

“統(tǒng)計管理體制改革是統(tǒng)計改革的龍頭”。有什么樣的統(tǒng)計管理體制，就會有與之配套的統(tǒng)計報表制度、統(tǒng)計調(diào)查方法和統(tǒng)計指標(biāo)體系。從管理體制、報表制度、調(diào)查方法和指標(biāo)體系四個層次上講，處在最上層的是管理體制，依次降階為報表制度、調(diào)查方法和指標(biāo)體系。所以講，有什么樣的統(tǒng)計管理體制，就會采取相適應(yīng)的統(tǒng)計報表制度、統(tǒng)計調(diào)查方法和統(tǒng)計指標(biāo)體系。這是相輔相成、相輔而行的事情。在實施“三隊歸一，一垂三統(tǒng)”為標(biāo)志的統(tǒng)計管理體制的第一步改革之后，要徹底解決困擾我國統(tǒng)計數(shù)字準(zhǔn)確性問題的唯一可行的辦法，就是繼續(xù)進(jìn)行“國地分制，中央集權(quán)”的第二步管理體制的改革，這也是統(tǒng)計改革的最具決定意義的革命。

二、以國民經(jīng)濟(jì)核算為中心

1.統(tǒng)計制度應(yīng)該圍繞國民經(jīng)濟(jì)核算進(jìn)行設(shè)計

統(tǒng)計作為對社會經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象進(jìn)行調(diào)查研究以認(rèn)識其本質(zhì)和規(guī)律性的一種認(rèn)識活動來講，由于國民經(jīng)濟(jì)核算是經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計最具有綜合性的組成部分，國民經(jīng)濟(jì)核算資料是對國民經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)展和趨勢作出全面判斷的主要依據(jù)。而各個行業(yè)的經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計是按照不同規(guī)律方式運(yùn)行的國民經(jīng)濟(jì)某一側(cè)面作為對象進(jìn)行描寫和計算，是國民經(jīng)濟(jì)核算的主要資料來源。由此可見，國民經(jīng)濟(jì)核算在統(tǒng)計調(diào)查制度的中心地位是十分明確的。各個專業(yè)（行業(yè)）統(tǒng)計由于是國民經(jīng)濟(jì)核算的主要資料來源，因而在指標(biāo)的設(shè)置上要滿足國民經(jīng)濟(jì)核算的需要。

2.政府綜合統(tǒng)計應(yīng)該以國民經(jīng)濟(jì)核算為中心

按照2002年新版《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》（GB/T4754-2002），我國現(xiàn)有20個門類，95個大類，396個中類，913個小類。此外，據(jù)物價部門統(tǒng)計，現(xiàn)進(jìn)入流通領(lǐng)域的有形產(chǎn)品有幾百萬種。在進(jìn)行國民經(jīng)濟(jì)核算的時候，必須全面、準(zhǔn)確、及時地調(diào)查、整理與上報全社會各行業(yè)的資料。在人員和經(jīng)費(fèi)有限的情況下，我們政府綜合統(tǒng)計部門不可能將近千個行業(yè)、幾百萬個產(chǎn)品都納入到自己專業(yè)統(tǒng)計中來。為此，必須轉(zhuǎn)變觀念，相信并依靠政府其他部門來共同承擔(dān)。政府綜合統(tǒng)計部門與其他政府部門應(yīng)該進(jìn)行科學(xué)合理的分工。

政府綜合統(tǒng)計部門應(yīng)該量力而行，確定以國民經(jīng)濟(jì)核算為中心，反映并監(jiān)測宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行態(tài)勢和社會發(fā)展趨向為目標(biāo)，厘定行業(yè)統(tǒng)計，簡化行業(yè)統(tǒng)計指標(biāo)，精兵簡政，抓大放小。真正建立起科學(xué)、高效和強(qiáng)有力的全國統(tǒng)計信息系統(tǒng)。

3.行業(yè)統(tǒng)計應(yīng)該為國民經(jīng)濟(jì)核算服務(wù)

政府綜合統(tǒng)計部門內(nèi)的行業(yè)統(tǒng)計是建立在政府其他部門無法承擔(dān)的前提之下的，而不是越俎代庖。各行業(yè)的全社會統(tǒng)計應(yīng)該并且完全有可能交由政府各主管部門去承擔(dān)，就像美國的勞工部統(tǒng)計局、農(nóng)業(yè)部、交通部等等。第一，推動各部門強(qiáng)化統(tǒng)計機(jī)構(gòu)和職能；第二，提高各主管部門對本行業(yè)全社會的管理；第三，政府統(tǒng)計部門加強(qiáng)管理職能的同時，也不增加統(tǒng)計調(diào)查的工作量。一舉三得，何樂而不為。

政府綜合統(tǒng)計部門的行業(yè)統(tǒng)計，是在各主管部門無法承擔(dān)的前提下，重要的是明確職責(zé)。它首先不再承擔(dān)管理職能，因為各主管部門統(tǒng)計的重要職能是對本系統(tǒng)進(jìn)行管理，交由政府統(tǒng)計部門的行業(yè)統(tǒng)計應(yīng)該是各主管部門管理所不必要的；其次，這些無主管部門的行業(yè)統(tǒng)計必需建立的目的是什么？普遍認(rèn)為，目的只能是一個，就是為國民經(jīng)濟(jì)核算服務(wù)。

三、以普查為基礎(chǔ)，區(qū)域調(diào)查為主體

進(jìn)入新世紀(jì)與加入WTO以后，我國的社會經(jīng)濟(jì)體制正在發(fā)生深刻地變化，統(tǒng)計調(diào)查對象、調(diào)查內(nèi)容和調(diào)查范圍也呈多主體、多目標(biāo)、多層次的要求發(fā)展。國際國內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)瞬息萬變，統(tǒng)計調(diào)查體系如果再不改變，統(tǒng)計任務(wù)與統(tǒng)計力量之間的矛盾將會變得更加尖銳起來，勢必越來越無法滿足政府和社會的需要。

為此，適時建立起以普查為基礎(chǔ)的統(tǒng)計調(diào)查體系變得十分緊迫和必要。一是改造現(xiàn)行的年定報調(diào)查使之與普查相銜接；二是在設(shè)計普查指標(biāo)體系的時候要考慮到國民經(jīng)濟(jì)核算的需要；三是即便要反映國民經(jīng)濟(jì)核算所需要的指標(biāo)，也不要指望通過普查都得到解決，因為普查指標(biāo)收集的都是一些基礎(chǔ)性的非經(jīng)過加工的原始資料；四是普查不是不分企業(yè)規(guī)模大小的大清掃；五是年定報調(diào)查建議采用區(qū)域調(diào)查法為主體。

四、統(tǒng)計指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系與國際接軌

1.統(tǒng)計指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系必須與國際接軌

在特定的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展理論的指導(dǎo)下，要想定量地描述和反映，就必須設(shè)計一套統(tǒng)計指標(biāo)體系，以及與之配套的統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)體系。不同的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展理論，就會產(chǎn)生不同的統(tǒng)計指標(biāo)體系及其各個指標(biāo)不同的內(nèi)涵。按通常的劃分可以分為兩大類，即基本統(tǒng)計指標(biāo)體系和專題統(tǒng)計指標(biāo)體系。

以反映國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的基本統(tǒng)計指標(biāo)體系，是我國自身經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的需要。經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展到現(xiàn)在這么一個規(guī)模，必然需要有一個科學(xué)客觀的標(biāo)準(zhǔn)來衡量自身真實的國情國力；另外從融入到世界經(jīng)濟(jì)一體化的需要出發(fā)，在我國加入WTO，以及去年我國統(tǒng)計上加入GDDS后，就要承擔(dān)義務(wù)，采用更加透明、公開、國際上通用的統(tǒng)計指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系。

2.統(tǒng)計指標(biāo)為宏觀經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展服務(wù)，為國民經(jīng)濟(jì)核算服務(wù)

作為政府綜合統(tǒng)計部門，在設(shè)計指標(biāo)體系時，必須以社會主義市場經(jīng)濟(jì)理論為指導(dǎo)，為宏觀經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展服務(wù)，為國民經(jīng)濟(jì)核算服務(wù)。而行業(yè)主管部門管理需要的統(tǒng)計指標(biāo)，就交由它們自身去承擔(dān)。這使得統(tǒng)計指標(biāo)體系在統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展理論指導(dǎo)下，科學(xué)的建立起來，以適應(yīng)國民經(jīng)濟(jì)核算的需要，以適應(yīng)普查的需要，以適應(yīng)區(qū)域調(diào)查的需要，從而切實減輕基層的負(fù)擔(dān)。

統(tǒng)計管理體制、統(tǒng)計報表制度、統(tǒng)計調(diào)查方法和統(tǒng)計指標(biāo)體系有不同的范疇，同時又是一個有層次的有機(jī)整體。而其中處在龍頭地位的是統(tǒng)計管理體制。有什么樣的統(tǒng)計管理體制，就會產(chǎn)生與之相匹配的統(tǒng)計報表制度，統(tǒng)計調(diào)查方法和統(tǒng)計指標(biāo)體系。當(dāng)開始實施第二步統(tǒng)計改革的時候，就要著手進(jìn)行統(tǒng)計調(diào)查體系的改革。即建立起與中央統(tǒng)計系統(tǒng)相適應(yīng)的統(tǒng)計報表制度、統(tǒng)計調(diào)查方法和統(tǒng)計指標(biāo)體系。其核心是建立“以國民經(jīng)濟(jì)核算為中心，區(qū)域調(diào)查為主體”的統(tǒng)計調(diào)查體系，稱之為統(tǒng)計改革的第三步。

10.3969/j.issn.1674-8905.2012.03.019

高萍萍）