當前我國農村養老保險制度問題探究

李 陽

（ 安徽農業大學 人文社會科學學院，安徽 合肥 230036 ）

一、當前我國農村養老保險制度的若干漏洞

（一）農村養老保險制度缺乏系統的法制法規，呈現出一定的不穩定性

我國各地農村所實行的社會養老保險辦法基本上都是在民政部 1992年頒布的《縣級農村社會養老保險基本方案》的基礎上稍作修改而形成的。在該方案中，提出了個人、集體、國家三方共同付費，由社會統籌解決農村養老問題的新思路。可是這個方案的一個最大弊端就是普遍缺乏法律效力，特別是對保險基金的流失和挪用等行為，沒有做出一系列行之有效的限制和懲罰措施。據統計，到 2000年底，全國農保基金積累總額198.58 億元，其中收回本息有困難的基金12.7 億元，占基金總額的0.68%。可見，當前農村社保基金管理中仍然存在著相當嚴重的違規行為。

通過改革，新型農村養老保險雖然在很大程度上規范了農村養老保險的實施，并制定了有效的程序，但農村社會養老保險工作依舊主要是靠政府部門的政策性規定來實施，缺乏法律的支撐點。因此，每個地方對這一政策的建立、撤消，保險金的籌集、運用及養老金的發放都只是按照各地方政府部門自己的狀況自行決定，有些地方甚至是靠某些官員的意愿在執行，這些地方的農民與政府部門之間沒有形成一種持久性的契約關系，因而農村養老保險的執行缺乏穩定性。沒有法律的強制性規范，農民不能夠對養老保險的法律效益形成一個正確的認識。本應該按月繳納的養老保險金，可能會出現部分農民欠款的情況，甚至可能是惡意的拖欠。這種行為不僅損害了農民自身的利益，也損害了國家的利益。就相關政府部門而言，缺乏法律的支撐，大部分養老保險的執行只是靠單方面的政府部門的政策性規定來保障，很容易造成各地區間養老保險政策的不統一，各個地區間的政府補助和津貼不一致，造成地區間的農村養老保險工作發展不平衡的現狀，導致農民產生不滿情緒。

（二）國家財政補貼的力度不夠，而集體補貼的執行力又不到位

在改革試點行動開展的前期，我國農村養老保險資金的來源主要是以“以自己的繳費為主，集體補助為輔”的形式開展。這是因為，農村人口的基數大，而政府的財政收入與可供給居民的補貼力度較弱。因此，我國農村地區養老保險費用的主要來源仍是由農村居民自己承擔。農民主要以種植農作物、做農活等農業生產為主要收入來源，收入情況極不穩定，而且大部分農民收入水平較低，因此農民的參保積極性較低。許多農民寧可把錢存入銀行，也不想參加養老保險。2008年出臺的新型農村養老保險的最大亮點就是彌補了舊農村養老保險制度中無財政補貼的狀況。這無疑體現出農村社會養老保險的社會性。因此，我國農村居民養老保險的繳費模式轉變為由“個人、集體和政府”三方共同籌資、政府給予適當財政補貼的方式。這種模式極大地調動了農民參保投保的積極性，改變了以往農民投保率比較低下的尷尬局面。但到目前為止，只有開展新型農村養老保險工作的某些市、縣財政給予了參保農民一定的補貼，而政府的財政補貼并沒有像預期那樣到位。這實際上也間接地說明了制度的制定仍舊需要進一步地完善。政府應給予實際的支持，同時要加強農民對新型農村養老保險的信心，調動農民們參保投保的積極性。針對大多數的集體而言，農村新型養老保險的基本方案只是單方面要求集體根據自身的條件給予參保農民一定的補助，而沒有強制性的規定。在此情況下，大部分的集體無力或者說不情愿對參保的農民給予適當的補助，致使我國絕大多數地區參保農民的集體補助沒有到位。

（三）農村養老保險的覆蓋率低下

我國農村的經濟發展步伐相對緩慢，加之農村資金的不足，造成農村養老保險的財政投入力度較低。我國養老保險金的繳納方式決定了農民參保投保的積極性無法被調動起來，形成了農村養老保險呈現出投保人數不多、繳費水平較低、覆蓋率小等特點。因此，保障水平偏低仍是我國現行農村社會養老保險制度的一塊短板。

（四）農保基金的風險控制力度較弱，缺乏系統的管理辦法

盡管我國實施了新型的農村社保試點，但保險基金的投資渠道仍較單一。這使得保險基金無法實現增值，并導致農民對農保制度的不信任。在農保基金的管理中，政府既充當政策的制定者又扮演基金運營的經營者。因此，在具體實施中，受到地方政府的行政干預，甚至出現基金被擠占的情況。而在偏遠地區，由于種種原因，造成了農保基金管理工作的混亂局面。加之財務工作的不完備等因素，導致基金的穩定性和安全性得不到有效的保障。

二、對我國農村新型養老保險漏洞成因的分析

（一）我國農村養老保險的法律法規較為薄弱

我國養老保險制度的法律法規建設十分滯后。到目前為止，農村的養老保險法規還是一片空白，也沒有國家統一的農保政策出臺，各地的實施辦法基本上還是在《縣級農村社會保險基本方案》的基礎上修改而來。2009年新公布了《國務院關于開展新農保試點的指導意見》，將政府的補助行為規定在新型的農村養老保險制度之中，根據地區的具體實際做出了適當的調整。也就是說，地方政府根據自身的財政狀況，提供相應的財政補貼。但由于缺乏相關的法律法規，有時甚至會出現一些地方政府沒有保質保量地履行其相應的幫扶義務。由于沒有規范的法律法規保駕護航，所以當規定政府在農保工作中的責任和義務時缺乏強制性的執行措施，導致政府在農保補助政策工作中的執行力度不夠。

（二）城鄉經濟發展的不均衡

城鎮和鄉村產業結構不同。在城鎮，工業發展比較迅速，經濟收入較多，生活水平較高；在農村，主要發展農業經濟，以個體家庭為單位，規模較小，經濟效益較低。這使得農村的經濟發展遠落后于城鎮的發展步伐。這些原因造成了農村養老保險覆蓋率低的不良局面。

（三）農保基金的保值增值能力低，投資渠道單一，管理混亂

據規定，在試點階段，新型農保基金暫時實行縣級管理。這樣就使得大部分基金的管理和運營都集中在缺乏基金管理經驗的區縣一級。加之區縣的資金結算力量不夠，容易發生由于結算和監管難度大及行政干預過于頻繁而導致的基金保值增值能力低下的現象。農保基金之所以出現保值增值的困難，是因為農保基金的投資運營渠道較為單一。在安全性能得到保證的前提下，縣級管理權有限，法律也不允許政府隨意地支配這筆資金，而只能通過存入國有商業銀行和購買一級市場國債這兩種形式實現其支配職能。盡管銀行存款具有安全性能高且流動性能強的優點，但是其最大的不足之處就是收益率較低；國債的收益率盡管比同期銀行存款略高，但卻極容易受到市場利率波動的影響。當前農保基金的保值增值主要是通過對銀行存款或者國債進行長短期組合的途徑來實現的。可是這種單一的投資組合，無法實現基金的保值增值。在農村養老保險制度中，農保基金的管理工作是一個重要的環節，關系到農保制度能否健康順利地發展。但在現階段，縣級農保經辦機構既是政策的制定者，又是政策的實施者，同時兼具政策監督職能，沒有系統的分工，嚴重缺乏合理性。這種一站式的管理機制不利于實現基金的有效監管和約束，出現了農保資金管理效率低下和安全性缺乏保障的不良局面。

三、新型農村養老保險漏洞的補救措施

（一）完善農村養老保險的法律法規

國家關于農村養老保險的政策方針經常處于變化之中，這樣不利于該項工作的開展。農村社會養老保險制度的不穩定性體現在全國各個地方在這個領域也沒有規范統一的業務、財務及檔案管理的規章制度等等，所以實現穩定政策的最好途徑應該是把立法作為第一要務。由于農村養老保險具有自愿性，此外集體和國家對農民的補貼也不具有法律約束力，致使農民的參保投保積極性不高，對國家的養老保險服務缺乏信任感。為了解決這些問題，我們要建立新型農村養老保險實施辦法以及基金管理方案、定期公示、財會制度等一系列的管理制度，注重制度化建設，并且在試點過程中進行動態完善，努力建立規范化、制度化、法律化的管理方式，以確保農村養老保險在實施過程中得到制度保障。

（二）拓寬資金籌措的渠道，加大財政投入

充足的財政是保障農保制度順利推行的重要條件。因此，應多渠道籌措資金，而不能單靠政府扶持。在我國，個人繳費、集體補助、政府補貼三部分構成了我國的新農保基金籌集方式。在實施過程中，個人繳費和政府補貼已實現，但集體補助卻處于空缺狀態。因此，政府應劃清責任界限，尋找除政府補貼以外的多元化籌資渠道，以彌補集體補助的空位。例如，發行農村福利彩票，引入市場機制，發動社會力量、民間資本加入到養老保險的資金籌集中。財政政策及其財力分配受到國家經濟發展戰略宏觀政策的影響，因此會表現出種種缺陷，比如：對農村的社會性投入力度不足，對農業的生產力投入滯后，農村公共產品設施供給遠遠不足等等。這些方面極大地妨礙了農村城市化進程的發展。

事實上，無論是在經濟發達地區還是貧困地區，農村社會養老保險的需求存在很大的拓展空間。因此，需要對農民提供資金補助，提高參保積極性，實現參保率的提升。此外，農村養老保險工作的健康發展離不開國家的財政補助，應建立相關的參保補貼制度。與此同時，公共財政也要全面支持農村社會養老保險制度的建設，降低農民參保投保的門檻，提高保障的水平，并構建政府組織引導和農民自愿相結合的模式，促進農村養老保險的健康發展。

（三）優化運營模式，拓展增值空間

目前，世界上的基金運營管理模式主要有兩種：一是實施公共管理，主要投資于政府債券和其他公共部門；二是將基金交給私營的基金管理公司運作。前者過分強調于基金的安全，導致基金的收益低下；而后者不同，外部日趨激烈的競爭壓力迫使私營的基金管理公司想方設法提高基金的收益效率。因此，世界上大部分國家都選擇將基金交給私營的基金管理公司，走市場化路線，從而最大限度地提高基金的收益效率。隨著我國資本市場化的不斷發展與完善，基金運營機構的市場化也將必然成為我國農保基金的新出路。

“謹慎人規則”也應該成為未來我國的基金管理原則。所謂謹慎人規則（Prudent Person Rules，也稱Prudent Man Rules，簡稱PPR 或PMR），是指在養老金計劃和養老基金的投資管理過程中，投資管理人應當達到必要的謹慎程度。這種必要的謹慎程度是指一個正常謹慎的人在與他們從事財產交易時所應具有的謹慎程度。實行該規則時，基金管理人必須要做到兩點：第一，在從事養老基金投資時，必須遵守監管法規的規定，并以一個理性和謹慎的投資人在進行養老基金組合投資時應當具有的適當方式，做出審慎、專業化的投資決策；第二，在從事養老金計劃或養老基金的投資管理過程中，必須應用必要的知識或技能水平。這種必要的知識或技能水平是指養老基金管理機構在事實上擁有或者從職業（行業）標準來說應當擁有的與養老金計劃或養老基金管理有關的某種知識或技能水平。因此，該規則在實施過程中更要能夠體現出投資管理人具備充分的理由證明其投資是謹慎的。而這一情況顯然是建立在投資管理者高度成熟、投資市場高度發達的基礎之上的。雖然就我國目前的具體情況來看，實施該項規則還為時過早，但隨著我國經濟實力的不斷增強，我國的基金投資管理者也應該用“謹慎人規則”來要求自己，努力讓自己朝著一個成熟的資金投資管理者的方向進軍。當前，我國的證券市場已發展到一定規模。因此，在風險控制良好的前提下，可以嘗試將農保基金有計劃、有限度地放入證券市場，讓其分享我國國民經濟和證券市場發展的成果，達到保值增值的效果。

[1] 湯曉陽.新農保基金的管理和運作問題探討[J].四川大學學報，2010，（05）.

[2] 梁春賢.論我國新農保制度下養老基金的運營[J].財政研究，2010，（02）.

[3] 李劍閣.農村新型養老保險制度的發展方向[J].決策咨詢通訊，2007，（06）.