高校內部問責體系存在的問題及對策

邱 熠

（臺州職業技術學院 監察室，浙江 臺州 318000）

高校內部問責體系存在的問題及對策

邱 熠

（臺州職業技術學院 監察室，浙江 臺州 318000）

目前我國高校權力運行機制中，責任體系建設存在著問責客體不明確、責任機制不完善、責任追究不到位的問題。為了實現權力運行的規范有序，就要構建和實施問責體系，建立權力運行責任制度，以“權力與責任對等”的原則建立問責機制，落實責任追究，實現有責必究、有過必懲、有咎必辭的問責格局。

高校；內部；問責體系；問題；對策

當前，我國高校規范權力運行機制的呼聲越來越高，社會要求建立結構合理、職責明確、運作規范、公開透明、高效廉潔的高校權力機構。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》也提出，要“加強教育監督檢查，完善教育問責機制”。因此，高校要建立“決策權、執行權、監督權既互相制約又互相協調的權力結構和運行機制”，［1］建立權力運行中的問責制度，防止權力濫用、不作為和腐敗現象發生，實現胡錦濤總書記提出的“對人民負責”的目標。

一、高校內部問責體系建設狀況

問責（英文為“accountability”）在 20世紀歐美的商業領域興起，80年代廣泛應用于公共管理領域。它推崇的“分權管理、顧客中心、績效驅動”等新公共管理的原則與技術，不斷推動著高等教育問責體系的構建。［2］41馬丁·特羅關于高等教育的問責，“是指教育組織或機構有義務和責任向他人匯報、解釋、證明和回答資源是如何使用的，有何效果?！保?］所以應用于高等教育以解釋和說明等回應能力為主的問責，側重于評估性，其問責主體是當地政府、高等教育消費者和贊助者、專業人員等。

我國的行政問責以2003年“非典”期間相關官員的引咎辭職而正式拉開大幕。2004年《中國共產黨黨內監督條例（試行）》對于詢問和質詢、罷免或撤換要求及處理等問題作出了明確規定。2004年4月，《黨政領導干部辭職暫行規定》中對引咎辭職也作出了明確規定。由此可見，與歐美國家的“回應”、“解釋”不同，我國的問責側重于強化責任追究的懲處性。

目前，我國正處于社會轉型期，責任政府正在建立。我國高等教育也由主要服務政府，轉向服務于包括政府、學生、企業、社會團體等在內的機構和群體。因此，為保證高校服務內容更加豐富、服務質量更加優質，高校問責應運而生。

高校問責有外部問責和內部問責。外部問責的力量主要來自政府、主管部門、社會組織等，他們對高校的辦學成效進行有效評價。而內部問責的力量主要來自校內監督部門、黨群團組織等，他們對權力運行者履行職責、規范權力運行等方面進行有效的評價，并對評價結果進行運用。

對于我國高校內部問責體系建設，專家們從多個角度進行了研究。如吳景松、程宜康從權力制衡層面進行探索，徐木興從實施途徑入手進行思考，楊克瑞、馬煥靈從績效角度進行探討，朱生營從制度建設角度進行研究。［4］本文擬從高校內部問責體系的構建來進行探討。

二、目前高校問責體系建設存在的問題

1998年頒發的《中華人民共和國高等教育法》（下稱“《高等教育法》”）第三十九條明確規定，“國家舉辦的高等學校實行中國共產黨高等學?；鶎游瘑T會領導下的校長負責制”。［5］在高等學校，黨委的職責除了政治上的要求外，體現在事務上的職責是，“討論決定學校內部組織機構的設置和內部組織機構負責人的人選，討論決定學校改革發展和基本管理制度等重大事項，保證以培養人才為中心的各項任務的完成?！薄案叩葘W校的校長全面負責本學校的教學、科學研究和其他行政管理工作”。［5］換言之，黨委擔負著學校重大問題、重大事項的決策責任和全局工作的領導責任，享有決策權；校長擔負著實施完成黨委決策的責任，享有執行權。

但是，就目前高校權力運行機制的情況來看，其責任體系建設存在著以下問題。

（一）問責客體不明確

《高等教育法》對高校的自治制定了相關細則，但對于內部設置的崗位職責沒有作出明確的界定，因此要實施問責缺乏相應的法理依據。如學校黨委擁有學校重大事項的決策權，而黨委實行的是集體領導，如果出現決策失誤、決策腐敗問題，難以對黨委班子成員的個體實施問責。而行政實行的是校長負責制，如果在執行過程中出現執行不力、執行腐敗等問題，是可以對其實施問責的。

（二）責任機制不完善

各高校都非常重視制度建設，努力實現用制度管權、管事、管人。但是出臺了制度后，對制度執行不力如何追究責任等配套制度缺乏，因此，制度執行若出現缺位時無人問責。

問責程序應該包括問責啟動、調查處理、申訴復議、裁決執行等制度，盡管有的高校有問責制度，而在執行問責過程中，定責不明確，問責方式不確定，且較多地忽視了當事人申訴辯解、復議后再決定及執行后的救濟等程序。

（三）責任追究不到位

按照高校干部管理辦法的規定，高校原則上行政領導進黨委班子，學校的黨政班子除了個別的民主黨派或無黨派人士外，基本上同一套人馬，決策權與執行于集于同一群體的人身上，如果要實施問責，責任界定難，當然追究也不可能到位。

學校監督機構是在同級黨政的領導下開展工作的，體制上不獨立，行使監督權力就顯得軟弱。而黨代會、教代會、學代會要行使監督權力和問責權力，需要完善一系列相應的制度。

學校出現責任事件，往往是群體責任，因而責任人員形成了利益共同體，這個利益共同體中，往往有學校領導班子成員，因此人們不愿問責、不想問責、不敢問責。而且問責是得罪人的工作，為了贏得所謂的群眾信任，做“好好先生”，人們對責任事件抱著“事不關己，高高掛起”的態度。

三、問責體系不健全的原因

由于高校的責任體系建設存在著一些問題，因此，實施內部問責困難重重。究其原因，有如下幾點。

（一）法律依據不充分

問責是對權力的監督，對責任的追究，是一種法律制度，要有相關的法律法規的規定。但《高等教育法》中規定了高校的自治權等，對于高校的責任、高校內部崗位設置及職權界定并不十分明確，問責的規范沒有制定，因此問責就難以實施。

（二）思想認識不到位

高校盡管有辦學自主權，比起政府的權力部門，高校手中的權力并不大，因此人們對內部實施問責出現麻痹心理。另外，有的部門、有的人手中擁有權力，一貫唯我獨尊，實施問責，勢必要規范權力運行，因此他們對問責產生拒絕心理。再者，有的人認為問責只是“寫在紙上、掛在墻上”的，依然自由裁量手中的權力，對實施問責抱有僥幸心理。

（三）角色錯位、缺位

由于高校實行的是黨委領導下的校長負責制，黨委擁有決策權，相對而言，黨委是強勢群體，往往什么事情都由黨委說了算，哪怕在執行決策過程中，具體的方式、方法也要由黨委定奪，出現了“以黨代政”的現象。

學校行政是具體執行黨委決策的，在執行過程中因依賴黨委，或者黨委干預過多，因此，主動性不強，積極性不高，出現了執行不力的現象。有的學校校長兼任黨委副書記，行政取代黨委討論決定著學校的各種事項，出現了“以政代黨”的現象。

學術委員會承擔“審議學科、專業的設置，教學、科學研究計劃方案，評定教學、科學研究成果等有關學術事項”。［5］但有的高校其學術機構在學校沒有受到應有的重視，其職責履行往往要受到行政，甚至是黨委的干預；有的在學術上有成就的人員，往往被委以黨政職務，削弱了學術的力量。

高校的監督部門主要是紀檢監察部門和工會。紀委、監察室是在同級黨委、行政的領導下開展工作，所以對學校黨委、行政進行監督不太可能；對同級部門進行監督，如果沒有得到黨委、行政的支持，也是很難開展工作的?！案叩葘W校通過以教師為主體的教職工代表大會等組織形式，依法保障教職工參與民主管理和監督，維護教職工合法權益?！保?］有的高校教代會制度，或者二級教代會制度沒有正?；裰鞅O督的力度受到影響。這兩者或多或少都存在著監督缺位的現象。

（四）職責交叉、重疊

高校行政化明顯，部門眾多，機構臃腫，而部門的職責界定不明顯，存在職責交叉、職責重疊的現象，責任內容在部門間分割，如果出現問題，到底由誰來承擔責任，難以界定。

在學校的行政部門中，崗位工作人員是落實黨政決策的操作者，他們手中擁有一定的權力，而與其崗位相對應的職責卻沒有明確。在行使權力的過程中，當公共利益與私人利益發生沖突時，如果自己的政治信念不堅定，就會利用自己掌握的權力，為滿足個人利益而尋租或創租，但問責卻因沒有相應的職責而受阻。

四、高校實施內部問責的對策

高校對權力運行中實施內部問責，不僅是學校內部上級對下級的問責，也應該包括學校各級黨政、監督機構、利益群體等，對學校各級黨政領導干部不履行或不正確履行法定職責，不能有效完成教育目標，損害利益群體的合法權益等行為進行內部監督和責任追究［6］18。建立健全問責體系，必須以“服務社會、服務學校發展、服務師生”為宗旨，以“約束重點部位、關鍵環節的權力”為主題，以 “完善權力運行的責任制度和問責制度”為路徑，達到“制衡權力”的目的。

（一）建立權力運行責任制度

規范權力運行，就是要使決策權、執行權和監督權實行分離，以達到權力相互制衡的目的，因此，要完善決策制度、執行制度、監督制度。

1、決策制度。高校要依法辦學，要堅持誰決策誰負責的原則，健全“三重一大”經黨委集體決定的制度；完善黨委內部的議事機制，明確規定黨委會的職責權限、議題范圍、表決方式等；完善對于專業性較強的重要事項，經專業委員會咨詢論證的制度；完善對于事關學校改革發展全局的重大問題和涉及教職工切身利益的重要事項，經教代會通過的制度。

2、執行制度。完善學校教學、科研和其他行政管理工作的執行決策機制；完善項目工程款支付“兩支筆”會簽制度；建立基建（修繕）項目全過程審計制度；完善學校內部的教學設備儀器、圖書教材等物資的采購制度及保險、車輛維修等招標制度；完善招生錄取制度；建立健全后勤公司等獨立法人單位的管理制度；完善科研經費的管理制度。

3、監督制度。構建懲防體系，完善黨風廉政建設責任制；完善黨務公開、校務公開制度；建立健全黨代會制度、教代會制度、學代會制度；建立校情發布會、重大事項通報會等制度；完善領導干部任期、離任經濟責任審計等制度；建立領導干部分工定期調整，人、財、物等權力集中的重點部門和單位的負責人定期輪崗交流制度。

（二）構建問責機制

建立問責機制，要以權力與責任對等的原則，擁有多高的職位、享有多大的權力，就要承擔多重的責任。同時，明確問責的主體和客體、問責的內容、問責的方法及問責的后果等五個要素。

1、問責客體。高校問責，不僅要對責任群體進行問責，如學校各級黨政領導集體、各權力行使者，同時要針對具體的一件事或事故，既要追究領導集體的責任，也要強調對決策人員、執行人員的問責，即誰應該承擔什么樣的責任，不僅當事人要承擔責任，其主管領導也要承擔相應的責任。［6］18

2、問責主體。在責任政府中，“政府及其公務員手中的權力是公民賦予的，政府及其公務員必須依法用這種權力來為公民辦事，并對權力運作的結果承擔相應的責任?！保?］192教育是公共服務性事業，它要為社會培養人才，為教師的成長、發展提供條件，所以學校內部的利益群體如黨員干部、教師、學生等要享受這種服務，他們是學校內部問責的主體。根據《黨章》和《高等教育法》的有關規定，除了校內紀檢監察機構，黨代會、教代會也是學校內部問責的主體。

3、問責內容。本文是在高校權力運行中決策的科學性、程序的規范性及結果的公正性的視角下討論內部問責的，因此關注對程序、績效和結果的問責。

程序問責。對黨委的程序問責，主要包括決策前的調研論證、聽證，決策中的執行民主集中制原則，決策后的信息公開透明。對行政的程序問責，主要包括執行決策前的措施方案準備，執行過程中的程序規范、措施落實、任務完成，執行結束后的信息公開透明。

績效問責。主要包括領導者的權力制衡，學校組織機構的管理質量、師資質量與教學質量，二級學校的資源配置與效率，學術審查、財務審計與辦學風險評估，人才培養成效與教育功能發揮等方面。［2］42

結果問責。主要包括對錯誤的決策、濫用權力的行為、推諉扯皮的不作為、突發性事件、其他惡性事件等的問責。［8］

4、問責方式。我國的高校以國有公辦為主，因此其問責既有高等教育問責的共性形式，也具有本土化的特征，在方式上更多地借鑒了責任政府的行政問責機制，以懲戒性問責為主。

行政問責。上級黨政部門、紀檢監察機關采用的誡勉談話、通報批評、責令公開檢討、責令公開道歉、責令辭職、建議免職撤職、紀律處分、開除等。

政治問責。黨員干部、教師、學生等對自己選舉產生的學校各級黨政領導進行彈劾、質詢、不信任投票、建議上級部門罷免學校各級黨政領導等。

道德問責。學校各級黨政領導在權力運行中出現失誤、教育工作目標沒有有效完成等情況時，備受良心的譴責，進行公開道歉、引咎辭職等。

司法問責。司法部門對學校各級黨政出現失職、瀆職等現象時，強制性要求學校各級黨政進行行政賠償、返還財產、恢復原狀、恢復名譽、賠禮道歉、消除影響等。

5、問責程序。依據法律法規，建立健全啟動問責、調查處理、申訴復議、執行處理等的問責程序，完善提案、立案、調查、申辯、審議、決定、復議、通知、申訴、執行、結果等環節，同時建立問責的監督制度、回避制度、聽證制度和救濟制度等，使問責規范化和制度化。［7］221-222

（三）落實責任追究

高校問責，必須強調對責任的追究，實現有責必究、有過必懲、有咎必辭的問責格局。

1、理清權力清單。在明晰權力結構的基礎上，編制權力運行流程，明確每個崗位的職責和權限，以及應負的責任，即應承擔的崗位職責風險，提出防范權力運行失衡、失誤、失策等情況發生的措施，將權力在陽光下運行。

2、明確責任追究重點。對違法違紀、隱形失職、決策失誤、用人失察、監督失責、政令不暢、濫用權力、不作為亂作為、損害師生切身利益行為、預防和處置突發事件不力等問題實施責任追究。

3、建立歸責原則體系。在責任追究過程中，分清過錯類別，采用相應的歸責原則。對于明顯違法違紀行為，采用過錯推定的歸責原則；對于因不作為造成管理制度疏漏，采用過錯責任原則。［9］

4、明晰責任權重。由于黨委實行的是集體領導、集體決策，在責任追究時，既要追究黨委的集體責任，同時對出現責任問題的黨委班子成員，其承擔的責任權重應參照 《黨風廉政建設責任制的規定》進行裁量、問責，即“追究集體責任時，領導班子主要負責人和直接主管的領導班子成員承擔主要領導責任，參與決策的班子其他成員承擔重要領導責任。對錯誤決策提出明確反對意見而沒有被采納的，不承擔領導責任。錯誤決策由領導干部個人決定或者批準的，追究該領導干部個人的責任?！保ㄖ泄仓醒?、國務院《關于實行黨風廉政建設責任制的規定》第 25條，2010年 12月修訂）。［10］

綜上所述，規范高校權力運行機制，必須在厘清權責的基礎上，建立行之有效的問責體系，才能將權、職、責緊緊地聯系起來，實現建立結構合理、職責明確、運作規范、公開透明、高效廉潔的高校權力機構的目標。

［1］唐曉清，建立健全黨內權力監督運行監控機制的構想與思路［J］，學習論壇，2011，27（4）：15-17.

［2］柳亮，高等教育問責：認識轉換與發展構想［J］，高等教育研究，2011，197（7）：40-45。

［3］方華明，高等教育問責與質量保障［J］，教育與教學研究，2011，25（5）：74-76。

［4］陳冰玉，論高校問責制［D］，武漢：中南民族大學，2007 年。

［5］中華人民共和國高等教育法［EBOL］,1999-01-01［2012-02-18］，http://www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_619/200407/1311.html

［6］丁月，對高等教育問責制的認識與思考［J］，吉林省教育學院學報，2009，25（10）：18—19。

［7］李軍鵬，責任政府與政府問責制［M］，北京：人民出版社，2009.［8］沈佳麗、郗永勤，責任政府視角下完善我國行政問責體系的研究［J］，福建行政學院學報，2011，128（4）：10-14。

［9］余莉，試論我國高校問責制度的完善［D］，長沙：湖南師范大學，2010年。

［10］關于實行黨風廉政建設責任制的規定［EBOL］，2010［2012-02-18］，http://www.gov.cn/jrzg/2010-12/15/content_1766505.htm

On Problems and Countermeasures of the Internal Accountability System in Universities

Qiu Yi
（Supervision Office,Taizhou Vocatioal&Technical College,Taizhou,Zhejiang 318000）

There are some problems in the process of university power operation such as the unclear accountability object,the imperfection of accountability mechanism and the omission of accountability in accountability system. In order to regulate power operation, it is necessary to complement accountability system, establish the responsibility system of power operation, found the accountability mechanism with the principle of “equal powers and responsibilities”, complement the responsibility investigation and achieve accountability pattern of “investigation if responsibilities exist, punishment if mistakes exist and resignation if faults exist”.

university;interior;accountability system;problem;countermeasure

G647

A

1672-3708（2012）02-0089-04

2012-04-10

教育部哲學社會科學重大委托課題《完善中國特色現代大學治理結構中權力運行制約和監控機制研究》成果之一，項目批準號10JZDW010

邱 熠（1965- ），女，浙江省臺州市椒江區人，副教授。研究方向為高校黨風廉政建設及基層黨建。