關于完善伊春林區林場合并中的林下經濟補償法律問題研究

徐厚樸

（伊春職業學院，黑龍江 伊春153000）

關于完善伊春林區林場合并中的林下經濟補償法律問題研究

徐厚樸

（伊春職業學院，黑龍江 伊春153000）

在目前伊春地區林場合并的大趨勢下，只有有效利用林地經濟的發展，才會有力促進伊春地方經濟在第三次創業中的騰飛。論文旨在提出在林場合并中可以利用并且推廣的經濟補償模式，以期有效利用政府資金，提高伊春地區林下經濟的進一步快速飛躍。

林場合并；經濟補償；法律問題

《伊春市2011年生態建設報告》的數據顯示，2011年伊春森林蓄積量和森林覆蓋率實現了“雙增”，林木年凈增長量達到700萬立方米以上。伊春市已有7個林業局16個林場（所）完全撤并搬遷，總計搬遷戶數2649戶，有12個林業局已與部分林場（所）3565戶居民簽訂了搬遷協議。五年來，伊春市深入實施“生態立市、產業興市”戰略，推進第三次創業，走向從“林業經濟”到“林區經濟”的轉變之路，跨入森林經營新時代。2011年，在停止森林主伐的形勢下，預計全市地區生產總值實現230億元，增幅達到8%。為迎接停止主伐，伊春各個林業局也早在五年前，就開始做了相應的轉型準備，或大力發展林下經濟，或全力推進林權制度改革，或招商引資開辦工廠等，為2011年的平穩過渡打下基礎。由此就產生了伊春林區林場合并中的林下經濟補償法律問題，論文基于伊春地區的經濟發展模式，結合伊春第三次創業的契機，提出了林下經濟補償的一些模式。

一、森林資源以及林業經濟的重要意義

森林資源是林地及其間所生長的動植物的總稱,森林資源產權就是指森林資源的所有權、使用權、收益權和自由轉讓權等權利束的集合。森林不僅能為人類提供豐富的木材和原材料等經濟物品,還具有調節氣候、保持水土、凈化空氣等功能,因此，森林資源既是一項重要的經濟資源,也是一種重要的環境資源。作為重要的經濟資源,國家采取國有制的方式對林權進行了一定程度的控制;作為重要的環境資源,森林自身所特有的外部性也使林權具有不同于一般的財產權的特殊性。現階段我國林權制度的特殊性表現在:

（一）國有制導致林權的激勵作用無法發揮

我國森林資源的所有權以國有制為主。同大多數產業一樣,林業由計劃經濟向市場經濟轉型的過程,也面臨著所有權主體不明晰的問題。雖然我國《森林法》明確規定:“森林資源屬于國家所有,由法律規定屬于集體所有的除外。”但在實踐中,地方政府代表國家行使森林的所有權,林業的實際生產者僅擁有林地的使用權。一方面，國家為實現“保護林業健康發展,環境效益最大化”這一根本目標,嚴格限定了林地的用途,使林業生產者的使用權與自由轉讓權受到侵犯。另一方面,因為林業資源或者林業產業是地方政府財政收入的一個重要組成部分,各級地方政府在行使權力的時候,受私利驅使過度征收稅費,使林業生產者的收益權受到影響。林業生產者不具有完全的使用權、收益權、自由轉讓權,因而缺乏生產積極性,使產權的激勵作用難以發揮。結果導致森林資源效率低下,甚至出現森林資源的流失與濫用。

（二）森林資源的外部性導致其使用權具有非排他性

所謂外部性,是指經濟主體的經濟活動對他人和社會造成的受益或受損的非市場化的影響。例如,森林具有凈化環境的正外部性,也具有因濫砍濫伐造成的水土流失的負外部性。因此，當公眾無償地享有森林資源所提供的清新空氣與優美環境等正外部性時,林業生產者的使用權就受到了侵犯,即森林資源的使用權具有非排他性。

（三）森林資源的動態性導致其收益權與自由轉讓權受限

由于森林面積大,林木生產周期長,林木在生長過程中受火災、有害生物危害等自然因素的影響強烈,林業生產者的收益具有很強的風險性。收益的不確定性,使林權界定、評估成本加大。同時，為了最大限度地保持森林資源存量穩定增長,以持續發揮其生態效益和社會效益,國家嚴格規定了森林采伐限額制度,致使林權的自由轉讓權難以實現。只有正確地認識到林業產權的特殊性,才能明確林權制度改革的方向,充分發揮林業的生態功能與經濟、社會功能。

二、林權改革對伊春的重大意義

（一）林權改革對伊春的生態意義

近年來,隨著世界經濟的快速發展,地球所面臨的環境問題日益突出,可持續發展理論應運而生,各國先后把生態安全和生態效益作為社會發展的重要目標。2003年6月發布的《中共中央國務院關于加快林業發展的決定》作為我國林業發展的綱領性文件,明確指出:“加強生態建設,維護生態安全,是二十一世紀人類面臨的共同主題,也是我國經濟社會可持續發展的重要基礎。”2009年我國首次林業工作會議再次強調:“林業是一項重要的基礎產業,是一項具有特殊功能的公益事業。”會議在充分肯定我國林業生態保護工作成績的同時，進一步指出:“生態問題依然是我國可持續發展最突出的問題之一,生態產品已成為當今社會最短缺的產品之一,生態差距已構成我國與發達國家最主要的差距之一。加快林業發展、加強生態建設任重而道遠。”黑龍江省是我國重點國有林區,自“天然林保護工程”實施以來,我省生態保護工作成效顯著,但森林資源保護工作仍需加強。對森林資源產權進行改革,針對黑龍江省林業的現狀,應劃分出部分公益林以政府投資為主,同時吸引大量民間資金共同建設,建立森林生態效益補償基金制度,由政府對投資者給予合理補償，這樣才能充分調動林業生產者的積極性,有效發揮林權的激勵作用。

（二）林權改革對伊春的經濟意義

林業是我國一項重要的基礎產業,也是黑龍江省經濟發展的重要組成部分。據國家統計局統計,2008年黑龍江省森林面積達到2007萬公頃,森林覆蓋率達到43.6%,木材產量880.4萬立方米,林業總產值達到89.6億元。但隨著市場經濟的逐步發展,黑龍江省國有林權制度日益呈現出生產力低下的弊端。單一的國有制嚴重地挫傷了生產者的積極性,導致了森林資源效率低下。為進一步解放林業生產力,激發林區經濟的活力,應該適度發展非公有制林業經濟,按照市場原則建立林權交易市場（伊春已經建立并使用活立木交易市場）,使森林資源依法流轉,提高林業生產效率,從而實現資源的優化配置。在充分調動生產者積極性的基礎上,健全林業生產體系,提高森林資源的數量和質量;改善森林資源的結構;發展綠色食品、北藥開發、森林生態旅游等新興產業,提高林地的生產力和利用率,實現高產、優質、穩定的“高效林業”。

（三）林權改革對伊春的社會意義

在國有產權制度下,由于林地分配制度不規范,國家運用行政法律手段強制性地參與林地收益的分配,對林區長期的過量采伐和重取輕予,使得林業生產者的利益受到侵害。由于林區經濟負擔過重,行業內普遍存在著拖欠職工工資的現象,加之社會保障體系不健全等原因,黑龍江省伊春林區林業生產者生活較為貧困。因此,加快實施林權制度改革,適度發展非公有制林業產權制度,在激發林業生產者的造林積極性的基礎上,既可以擴大就業渠道,又將有效地增加林業生產者收入,解決黑龍江省林區歷史欠賬、就業、貧困、穩定等一系列社會問題,從根本上解決“三農”問題,形成林區和諧穩定發展的前景。

三、林場合并下林下經濟補償的模式

在目前伊春地區林場合并的大趨勢下，只有有效利用林地經濟的發展，才會有力促進伊春地方經濟在第三次創業中的騰飛。在林場合并中可以利用并且推廣的經濟補償模式可以有以下幾種：

（一）預期收益的經濟林的補償模式

在林場合并中，涉及到2649戶林場職工家庭，按照原來承包或者占有的林地計算，已經種植的經濟林政府應該按照市場價格補償。

（二）地區差異產生的不動產補償模式

林場合并后，部分職工會遷移到新地區居住、生產，按照伊春地區近三年房屋價格走勢，不同地區的不動產價格產生了較大差異，這樣就產生了基于地區差異導致的不動產補償模式。政府主導的行政行為模式下，可以考慮經濟適用房補償模式、資金一次性付清補償模式、新購房政府補貼模式。

（三）林下經濟轉移過程中的補償模式

伊春地區的林下經濟種類比較繁多，例如菌類種植、北藥種植、經濟作物種植、禽類養殖等等。林場合并時期，經濟作物的轉移就產生了損耗以及費用，這些也應由政府統一登記、補償。

（四）森林碳匯補償模式

所謂碳匯，是指從空氣中清除二氧化碳的過程。簡單說就是捐資造林，讓自己出資培育的森林消除自己因工作、生活而排放的二氧化碳。它是指森林植物通過光合作用，將大氣中的二氧化碳吸收并固定在植被與土壤當中，從而減少大氣中二氧化碳濃度的過程。林業碳匯是指利用森林的儲碳功能，通過植樹造林、加強森林經營管理、減少毀林、保護和恢復森林植被等活動，吸收和固定大氣中的二氧化碳，并按照相關規則與碳匯交易相結合的過程、活動或機制。

四、林下經濟發展模式分析

（一）發展模式

1.林菌模式

充分利用林蔭下空氣濕度大、氧氣充足、光照強度低、晝夜溫差小的特點，在郁閉的林下種植雙孢菇、雞腿菇、平菇、香菇等食用菌。

2.林禽模式

充分利用林下昆蟲、小動物及雜草多的特點，在林下放養或圈養肉鵝、土雞、肉鴨等。

3.林畜模式

在林下放養或圈養肉牛、奶牛、肉羊、肉兔，每600 m2可分別投放牛5頭、肉羊5只、兔30只。

4.林藥模式

在林間空地上間種較為耐蔭的白芍、柴胡、防風、黃芩、金銀花、西洋參等藥材，株距一般為70～100 cm，對這些藥材實行半野化栽培，管理起來相對簡單。

5.林糧模式

林糧間作也是個增收的好辦法。農作物種植一般以綠豆、豌豆等小雜糧為主。目前，隨著生活水平的提高，對小雜糧的需求不斷增加，市場前景廣闊，經濟效益非常可觀。

6.林草模式

在郁閉度80%以下的林地下有選擇地種植不同種類的優質牧草。

7.林油模式

林下種植大豆、花生等油料作物也是一個好的模式。油料作物屬于淺根作物，具有固氮根瘤菌，不與林木爭肥爭水，且又覆蓋地表，防止水土流失，提高土壤肥力。

8.林菜模式

根據林間光照強弱及各種蔬菜的不同需光特性，科學地選擇種植種類、品種，發展蔬菜種植。

（二）效益分析

從林下經濟單位面積增加的經濟效益來看，各種模式增效幅度不一。其中，林菌、林禽、林畜產業發展模式增值較大，增值較小的是林草、林糧等產業模式。從經濟效益增長的實際來看，應大力發展林菌產業和林禽、林畜產業，有效增加林區居民的收入。

總之,林權改革意義重大,應全面系統地考慮生態、經濟與社會因素。在當前林業戰略轉向以建設生態文明為首要任務的情況下,深化林權制度改革應堅持“生態效益優先,生態、經濟、社會三大效益協調發展”的原則。具體考慮到黑龍江省林業現狀,應以大力發展國有公益林為主,適度發展非公有制林業,從而保證實現森林資源增加、農民群眾增收、林業經濟增長的“三增”局面。

D92

A

1673-0046（2012）8-0080-02

本文用于省教育廳2011年度科學技術研究（指導）項目計劃，項目名稱：伊春林區林場合并中的林下經濟補償法律問題研究，項目編號：12515264