加入W TO對中國文化體制改革的推動效應

張文

(中共中央黨校文史部，北京 100091)

一、中國文化體制改革的背景與目標

考察中國文化體制改革，應當說有兩個基本背景必須考慮:

其一，從上世紀80年代中后期開始，中國社會全面進入轉型期。原有文化體制下的文化生產，已經難以適應民眾不斷增長的文化需要。由于當時國有文化生產單位內部缺乏應有的激勵動力，造成它們追蹤民眾需求變化的機制很不靈敏，產品嚴重偏離銷路。民眾的文化需求既難以滿足，國家投資效益低下，職工個人收入狀況也難得改善。另外，由于攤子越鋪越大，國家無力保持對所有文化單位提供維持運轉的經費投入。總之，以往的文化體制已經難以為繼了。但即便如此，文化體制改革總體上選擇何種進程、特別是以何種速度進行其實還是很難決斷的。因為對于文化體制改革而言，它面臨的是意識形態與市場雙重的風險，更不要說在文化生產內部還存在著諸多極為復雜的不平衡性了。

其二，隨著全球化潮流勢頭的日益強勁，特別是當中國加入入世談判之后，WTO對成員國的要求，給長期行進于市場經濟之外、對國際競爭非常缺乏經驗與準備的中國相關部門帶來了巨大的壓力。特別是WTO 組織關于文化的相關要求，更是給我國提出了一個不期然、卻又是非常嚴峻的挑戰。在WTO框架中，國內習慣上一直被視為非關經濟的文化領域，居然大多都被定義為“產業”，也要被納入到對外開放的范圍當中。所以，中國別無選擇，必須勇敢地投入到一場文化體制改革的攻堅戰之中。改革的目標也變得明朗了，就是必須首先與WTO的相關要求接軌，當然更是為未來文化中的中國制造提供體制保障。

中國當時面對的其實是一份既倉促又剛性的時間表，也是從這時開始，中國與WTO 關系的不同階段、與中國文化體制改革的不同階段之間便具有了明顯的某種同步性?？梢赃@樣說，加入WTO 對于中國文化體制改革最重要的意義，是引進了一種雖說是輔助性的、卻又是關鍵的動力，雖然這種動力是以一種壓力組合的形式出現的:規則的壓力，競爭的壓力，時間表的壓力等等。但最終加壓換來提速，在一個重大的歷史關口，中國完成了一種常態下不易下決心完成的使命，為未來的發展贏得了機遇。

歸納起來說，以上雙重背景，向中國文化體制改革提出的問題、或者說難題是兩個，一是如何在開放的、國際化、全球化的文化生產生態中保持中國國家意識形態和中國文化的地位;再就是如何使中國的文化生產在開放的國際環境中挺住、進而做強。這其實也就是我們考察中國文化體制改革是否成功的一個很重要的標準。

二、加入WTO前文化體制改革的進展

上世紀80年代中后期，文化體制改革已經開始各種微觀、局部的嘗試。但基本上都是以維持單位自身生存為目的，像“以文養文”、“多業助文”等等。從細部看，這些探索是積極、有成效的，但卻不能解決文化發展的根本問題、總體問題，因為在舊有體制框架之下，文化生產無法實現大踏步、長期、強勁的發展。當然，當加入WTO的最后日期日益臨近，舊有體制也無法適應我國文化進一步對外開放的需要，同時，當時文化生產的一些業態也的確讓人不能樂觀。

由于新興的娛樂樣式的出現，更由于體制障礙的愈益顯現，電影業進入90年代后整體步入低谷。所以，當2001年中國加入WTO、承諾要把每年進口大片的數量提高到20部的時候，中國電影面臨的壓力極大:如果中國電影不能盡快振興，中國電影的市場的大部分份額眼看就要被外國影片占領。如果真是如此，損失不僅是經濟上的，更重要的是意識形態上的，是文化上的。2000年6月，很大程度上是為了應對入世將面臨的競爭，國家廣電總局、文化部聯合下發了《關于進一步深化電影業改革的若干意見》，這份文件的核心，一是要組建規模較大的電影集團，再就是實行院線制。其中組建影業集團，是顧慮我國的制片廠的體量太小，難以與國外大的巨無霸影業集團抗衡;院線制則是為了減少發行層次，改變按行政區域計劃供片模式，使發行公司和制片單位直接向院線公司供片，調動制片、供片以及放映各個方面的積極性。很快，國內幾家大的電影廠作為龍頭，聯合各自的一些協作單位，以行政力量推動，成立了若干電影集團，像長春電影集團，中國電影集團等。

同樣是為了準備參與加入WTO之后的國際競爭，出版業也在大力倡導集團化。1999年2月，經中央批準，成立了中國第一家出版集團——上海世紀出版集團。之后，其他出版集團相繼成立，到2005年4月底，全國已有出版集團18家。

上世紀80年代以后，電視開始成為我國大眾的主要信息來源和文娛生活的主要手段。由于是吃政府投資的“大鍋飯”，一段時間里，國內電視臺的數量擴張極快。到1998年，中國的電視臺數量竟達到三千多個，節目的同質化現象嚴重，國家撥付的運營經費嚴重不足。在世紀之交，廣播電視業也開始集團化的探索。但與電影和出版業不同的是，由于負有輿論導向的特殊職能，電視業有一個怎樣穩妥地把經營性資產與新聞宣傳業務部門剝離開的問題，所以，從一開始，電視為主的傳媒集團的屬性就有特殊之處，具體步伐也就謹慎得多。2001年8月，中宣部、廣電總局和新聞出版總署聯合出臺了《關于深化新聞出版廣播影視業改革的若干意見》，文件提出，要以資本和業務為紐帶，組建多媒體兼營和跨地區經營的傳媒集團。作為一種標志，就在當年，中國最大的傳媒集團——中國廣播影視集團正式成立。

早在1994年，《廣州日報》就被作為全國組建報業集團的第一個試點單位，這在全國文化領域是很領先的?！稄V州日報》報業集團的試點取得明顯成效，帶動了國內各大報社爭相申辦組建報業集團:1998年開始至2002年底，全國共組建39家報業集團。報業也負有輿論導向的職能，所以在管理體制上一直是屬于事業單位，這就決定了它選擇改革的路徑也會有自身的特點。

從以上所舉可以看到，在準備階段乃至剛剛加入WTO之初，處于對國外諸多文化巨無霸集團的防御心理，國內文化領域各部門“集團化”、“集團大型化”的呼聲都很高，推進的速度也很快。但由于當時的集團大多是依靠行政力量推動組建的，就其性質而言，還并不是真正意義上的企業集團。不過這一輪的集團化并不是完全沒有意義，其中一個最直接的效用就是，在一定范圍里消除了一些內部的無序競爭。

三、初入WTO時期文化體制改革的重點調整

2001年底，我國正式加入WTO。在入世后的各種實戰中，國人逐漸體會到，企業競爭的重點絕不僅是資產的數額，更重要的是活的功能，特別是體制、機制的功能。于是，使符合條件的文化生產單位“轉制”成為文化體制改革下一步的重點。轉制的核心，是要使國有文化生產單位、當然包括已經建立起來的集團，都真正成為功能健全、具有旺盛活力的市場主體。由于行業與層次之間差距大，情況復雜，在這個改革輪次上就要開展較大規模的轉制試點。于是在2003年的時候，中宣部領銜出臺了一個具有里程碑意義的重要文件:《中共中央宣傳部、文化部、國家廣電總局、新聞出版總署關于文化體制改革試點工作的意見》(習慣上被簡稱為21號文件)，這個文件所以重要，是它確定了一系列改革試點單位，從它們的探索中獲取全面開展下一步工作的必要經驗。

電影業體制改革最先顯效的是“院線制”。當時全國共成立36條院線，院線的成功組建，給中國電影制片、發行、乃至放映市場帶來一連串的大的轉機。2002年，張藝謀執導的中國大片《英雄》進入市場;這是一部要以大片的姿態掙票房的電影，并且是要以正面的中國形象、通過講中國故事來掙票房的電影。盡管也受到這樣那樣的質疑，但由于市場定位準確，營銷環節強勢，《英雄》取得了驚人的票房業績。緊接著，其他國產大片也紛紛登場，從此，中國電影不僅開始有了拿得出手的票房成績，更重要的是有了票房意識，有了制造票房的機制。

出版業也按照21號文件要求，開展文化體制改革試點工作，2004年4月，中國出版集團總公司第一個轉企。

21號文件對電視業的指導意義在于，文件要求傳媒業按資產屬性的不同，劃分為公益性事業和經營性產業兩個類別，將除新聞宣傳以外的社會服務類、大眾娛樂類節目和專業報刊出版等經營性資產分離出來，按現代產權和企業制度組建公司，實行所有權與經營權分離。事實上，此后傳媒集團一般都是實行黨委領導下的管委會負責制，集團的性質也都是事業法人實體，而不是企業法人實體。

表演院團的改制有其特殊的困難。作為一種特色文化產品，人們對文藝演出的特色要求高，加上院團品牌形成周期長，資金來源少，抗風險的能力弱，小而分散，情況差異大，在轉制的時候往往會有一些特殊的不利和困難，很難一刀切。為貫徹21號文件，各地區、各層次的國有院團轉制試點工作也在推進中。

在體制改革的整個行程中，可以說轉制是最具實質性、也是最為困難的一步。轉制涉及當事人切身利益，在這個環節上，集中了來自各個方面的錯綜復雜的矛盾，很多轉制的集團都經歷過驚險而痛苦的時刻。但是，很多完成了轉制的單位，借以走出了困境，不僅給自己的奮斗帶來豐厚的回報，也給徘徊、期待中的同行帶來了希望。

四、加入WTO10年文化體制改革的最新動向

加入WTO 10年左右的時候，大致在2011年、或稍早時間，文化體制改革的重心轉移到了把“試驗田”的經驗推廣到“大田”的階段，即到了轉制從試點推廣到一般的階段。

電影集團行業轉制比較徹底，內部機制理得比較順，成效也最明顯。廣電總局資料顯示，自2003年中國全面推進電影產業化以來，年票房從2002年的不足10億元增至2010年的101億，增長速度全球第一?！督▏髽I》、《唐山大地震》，一個個新的票房記錄不斷出現;在與其他休閑娛樂形式的角逐中，電影視聽盛宴的魅力抵擋了來自電視、網絡、盜版影碟的多路沖擊，成為不可替代的強勢時尚。

出版業邁開了新的改革步伐，2010年12月30日，新聞出版總署宣布，除先期已經完成轉企的出版社和保留事業性質的公益性出版社外，148家中央各部門各單位出版社全面完成轉企任務。至此，包括地方出版社、高校出版社、中央各部門各單位出版社在內的全國所有經營性出版社已全部完成轉企，成為市場主體。

廣電領域的傳媒集團仍然屬事業性質，但由于引進了競爭機制，行業內部的競爭就會愈演愈烈。電視臺與臺之間，頻道之間，電視節目和電視廣告的競爭可謂已經是白熱化了。隨著數字化對媒體的不斷滲透，來自他媒體、比如網絡的競爭也會很快加入進來。

目前，報業中“兩塊牌子、一套班子”的運行機制已經得到越來越多報業集團的采用?！皟蓧K牌子”中的一塊是指原事業集團，另一塊則是指在原事業集團基礎上成立的集團有限責任公司。政府將資產整體授權給集團有限責任公司經營，這樣解決了法律上事業集團不能授權經營的問題?！耙惶装嘧印笔侵笀髽I集團與集團有限責任公司統一領導，統一配置資源，統一確定經營方略，同時集團內部實行編輯經營相分離。

2009年7月，中宣部、文化部共同下發了《關于深化國有文藝演出院團體制改革的若干意見》(以下簡稱《意見》)，具體規定了三種改革方式，一是鼓勵和支持具備條件的國有院團率先進行整體轉制;二是鼓勵興辦文化產業投資公司和引進戰略投資者，同步推進轉企和股份制改造;三是暫時保留事業體制的院團可組建項目公司，推行市場化運作機制。為推進轉企改制工作步伐，《意見》還明確提出了院團轉制的時間表:除新疆、西藏外，各省、自治區、直轄市和計劃單列市、省會城市2009年底前都要至少完成一家直屬院團整體轉企改制;試點工作基礎較好的地區，現階段要有計劃地分期分批展開;2010年后，將國有院團轉企改制工作向面上推開。

五、對十年來中國文化體制改革成果的總體判斷

(一)取得的成就

1.鞏固了社會主義意識形態與本土文化的地位

作為一種制度變革，體制改革其實還具有促使社會主義文化自身不斷完善的功能。比如，在改革的過程中，在堅持社會主義基本價值的同時，也糾正了很多以往對社會主義一些片面、狹隘的錯誤認識，并且通過發動各個社會階層人士對體制改革的廣泛參與，激活了更多的優質文化資源，使建立在現代文化基礎上的國家意識形態得以大量汲取曾經被忽視的傳統文化、民間文化和外來文化中的滋養，而更加豐富，鮮活、健壯。同時，越來越多的中國文化生產從業者認識到，自己文化的傳統與特色，不僅不是融入世界的障礙，而恰恰是融入世界必須依靠的資本與資格，是一種別人不可替代的優勢，由此而生發出切實而強烈的保護本土文化、利用本土文化、弘揚本土文化的愿望。

2.有利于國家的政治社會穩定

由于比較充分考慮到現實條件和各方面的準備與承受力，十年來的文化體制改革的推進總體上是穩妥的。沒有引發行業內部或者社會內部大的震蕩，并且，文化體制改革的成果還有力促進了國家的政治穩定、社會穩定。這對于正處在矛盾多發時期的中國是一個很重要的貢獻。中國文化體制改革這種穩健風格得益于兩方面的措施:一是抓好試點，這就確保了體制改革既邁開步子，又走穩步子;二是把體制改革當成一項重要的基礎建設，舍得投入資金，特別注意盡量不向原國有單位的職工個人轉嫁改革的成本，盡力解除轉制后職工的后顧之憂，最終使文化體制改革在相當程度上成為一項獲得各方認可、支持的事業。

3.贏得了顯著的經濟成就

市場經濟的一個基本規則是產品要通過滿足某種市場需求來獲得經濟收益。文化生產部門能否生存，能否具有競爭力，很大程度上取決于其產品能否滿足市場的需求。正是因為較好地滿足了民眾的文化消費需求，中國制造的文化產品初步經受住了國外文化產品的強勁挑戰，在一個大的輪次的市場角力中站穩了腳跟，為今后的事業發展積累了可貴經驗，并使得這樣一種信念成為業內的共識:承載著文化傳統與民眾信仰的文化產品，加上正確的市場定位、高水平的藝術創意與制作技術，就有能力為自己贏得市場。年輕的中國文化企業駕馭文化市場的能力在不斷提高，經濟效益在大幅攀升。

(二)存在的問題

1.法制建設有待繼續強化

文化領域轉制之后組建的企業集團，內部的經濟成分不再單一，而且可能有外資進入，所以在更多的時候，文化管理也就不能采取以往常見的單純行政管理，而必須逐步把重點轉向主要依靠法律管理為主。為了實現這種轉變，首先就需要建立完備的文化法律制度來作基礎。而目前，文化領域立法嚴重不足，甚至可以說在一定程度上已經滯后于文化的發展?，F在實際發揮規范作用的，大多都是一些文化主管部門出臺的條例，這些條例本身所帶有權宜性的弱點且不說，由互不統屬的行政部門分別出臺政策，難免會有政出多門、彼此打架的情況發生，這就勢必造成管理上的混亂，嚴重的會干擾市場秩序。此外，有法必依、執法必嚴的環節執行得也很不夠，具體表現在執法的力度與水平都還不盡人意，執法隊伍的建設也是未來要重點解決的體制問題。

2.轉制的任務任重道遠

中國文化體制改革目前所完成的任務還是初步的，大方向上的，大量的具體的改革尚有待探索。同時還要看到，體制轉型推進也不平衡，不徹底，有的單位改革停留在表面。所以要長期保持憂患意識，不能滿足現狀，不能一勞永逸，提高我國文化生產整體水平是一場持久戰，體制改革也要與時俱進不斷跟進。對于那些已經實現轉制的文化企業，要真正按照現代企業制度辦事，不能有名無實，似是而非。不能不看到，還有一些“集團”至今仍習慣于享受行政權力帶來的特殊的經濟收益，既缺乏在市場上參與公平競爭的意識，也缺乏參與競爭的能力。有的轉制集團，依然受到上級行政力量的操控，難以放開手腳參與市場競爭。要鼓勵文化企業積極參與市場競爭，就要嚴格按照“政企分開”、“政事分開”的思路來辦事。這是從根本上保證文化領域中國制造的質量與實力的途徑。