淺析我國基層公務員的行為偏差及其規制——基于西方街頭官僚理論的視角

王 靜

（華東政法大學政治學與公共管理學院，上海 201620）

淺析我國基層公務員的行為偏差及其規制
——基于西方街頭官僚理論的視角

王 靜

（華東政法大學政治學與公共管理學院，上海 201620）

街頭官僚是公共政策鏈條的執行末端，同時擁有較大的政策制定功能，由此引發的行政執法不當問題已經成為影響當前社會和諧穩定的隱患。如何保證街頭行政的有效性成為街頭官僚理論研究的重點和難點，也是構建和諧社會的重要方面。

街頭官僚；基層公務員；行政執法；行為偏差

街頭官僚是指基層或一線的直接與公民打交道的公務人員，處于政策執行的末梢環節，掌握一定的自由裁量權。文中的街頭官僚僅指基層行政執法類公務員。在服務型政府構建中，因受多元價值觀沖擊、監督機制不健全、個人素質不高等因素影響，部分街頭官僚具體行政行為產生偏差，導致民眾“不信、不服、不滿”，成為當前影響社會和諧穩定的潛在激發因素。筆者以西方街頭官僚理論為基礎，對我國街頭官僚即基層公務員在行政執法過程中的行為路徑做出分析，探討其在行政執法過程中的不當行為產生的社會因素，并提出對街頭官僚進行行政約束的規制措施，目的在于提高我國基層公務員政策執行的效果，同時有效維護社會穩定。

一、街頭官僚的內涵和屬性

1.街頭官僚理論的提出

1977年，李普斯基（Lipsky） 發表《建立一個街頭官僚理論》一文，首次提出“街頭官僚”一詞。次年，普羅塔斯（Prottas）發表《公共服務官僚機構的街頭官僚的權力》一文。1980年，李普斯基出版《街頭官僚:公共服務中個人的困惑》一書，標志著街頭官僚理論正式建立。

2.街頭官僚的內涵

從字面上看，“街頭官僚”就是在街頭工作的官僚。李普斯基認為，街頭官僚是指處于基層也是最前線的政府工作人員，是政府雇員中直接和公民打交道的公務員。典型的街頭官僚包括警察、公立學校的老師、社會工作者、公共福利機構的工作人員、收稅員等［1］。也就是說，街頭官僚的工作空間不僅僅局限在“街頭”，如公立學校的老師等就是在固定的辦公場所辦公，什托姆普卡把這種人描述為在政府機關的“門口”或“窗口”工作的政府公務員［2］。

3.政府街頭官僚的屬性分析

（1）地位：政府基層公務員。街頭官僚，又稱“街面官僚”、“一線官僚”或“基層官僚”，是政府社會管理與市場監管等職能的直接履行者。他們在現場執行政策、行政執法和提供公共服務，并且控制和掌握著許多公共資源和資金，所作所為不僅直接決定著公共資源的分配和公共服務的提供，也影響著公共生活的質量，甚至還決定著公共政策的成敗。

（2）依據：自由裁量權與政策制定。街頭官僚理論主要關注街頭官僚所擁有的自由裁量權，及在此基礎上所具備的政策制定能力和對這種能力的內在與外在的控制。自由裁量權即行政機關和政府官員在一定法律法規規范下從事行政管理活動所享有的自由酌量完成任務的方式和解決問題的權力。政府街頭官僚雖然位處行政系統金字塔體系的最底層，但是他們在執行政策的過程中卻擁有相當大程度的自由度。正如李普斯基所說，“和大多數組織中的低層職員不同，街頭官僚在決定他們的機構供給的利益和懲罰的性質、數量和質量時，擁有相當大的自由裁量權。”［3］

（3）特性：面對面的直接互動。韋伯官僚制的思想精髓可以歸結為“縱向的層級節制和橫向的職能分工”。整個官僚體制集中于權力的運作，貫穿于公共政策生命周期的全過程，即公共政策始終和權力結合在一起。因此，縱向層級制和橫向職能制統一規范下的所有官僚執行上級命令和擁有一定權力是官僚體制賦予的，自由裁量權和執行政策不是街頭官僚所特有的。而街頭行政真正的獨特性在于，它是具體空間條件下街頭官僚與公民之間面對面的直接互動［4］。

總之，街頭官僚即政府最基層的公務員，是公共服務的具體提供者和公共政策鏈條執行末梢，工作形式主要是和公民在直接對面的情境中執行公共政策，提供公共服務。

二、我國基層公務員行為偏差的邏輯分析

作為政府與公眾交流溝通的一線代表，街頭官僚在服務型政府形象塑造中起著莫大的作用。根據我國《公務員法》第三章第十四條規定：公務員職位類別按照公務員職位的性質、特點和管理需要，劃分為綜合管理類、專業技術類和行政執法類等類別。比照西方街頭官僚的性質特點，大體可將我國基層行政執法類公務員納入“街頭官僚”范疇，其在行政執法過程中對公共政策的再決策和執行能力，往往成為公共政策成敗與效果評估的直接影響因素。

1.基于“利益最大化原則”的經濟人行為取向

現代西方公共選擇理論的代表人物布坎南指出，在政治市場中，政府官員同樣在追求自身利益最大化，雖然他們也反映了公眾的利益，但這不過是其中之一罷了。因此政治領域中的人首先考慮的是個人利益，然后才是公共利益，“對他們而言，公共利益與他們的私人利益和特殊利益混為一體，并常常互相沖突”［5］。在封閉的組織結構中，部分基層公務員作為公共行政人員的角色難以優先于作為理性經濟人的身份，在獲得某些既得利益的同時，已經嚴重偏離了效用最大化的價值取向，自身行為是否富有效率和效能、是否服務于公眾將是一個值得思考的問題。

2.基于“現實情況復雜”的理性官僚制精神失靈

現代官僚制是“實施統治形式上最合理的形式”［6］，它同法理型統治和形式主義法律相適應，以世俗化、專業化的職業官僚為管理主體，以理性設置的制度規范為運作規則。在這種體制中，行政主體的行動受形式化的組織程序和行為規范支配，他們“沒有憎恨和激情，因此也沒有愛和狂熱”［7］，能夠成功地“排除一切愛憎和一切純粹個人的、從根本上說一切非理性的、不可預計性的感覺因素”，充分保證行政行為的理性化、規范化。但是，“街頭”卻必須去面對真正的人和事，還有不可預知的突發狀況；而“公共事務是否具有可預期性，對于人們的行為選擇及其效率影響尤為關鍵”［8］。基層官僚只有將自己置身于復雜的現實中，才有可能對自身行為進行“功效最大化”的理性選擇，否則，不僅做不好事，還會使理性精神與錯綜復雜的社會現實之間的矛盾和沖突愈演愈烈，甚至有激化的可能。

3.基于“限度界定模糊”的自由裁量控制

街頭官僚理論關注的核心問題是街頭官僚在執行政策中的自由裁量權以及對自由裁量權的規制，探討“如何在合法的自由裁量權范圍內合理地運用自由裁量權”也就成了題中之義。實際情況是，在執行大批量的操作性政策指令時，對“自由”限度及方式的選擇都要慎重，如某項規則或法律應該如何解釋、是否應該運用以及如何運用都是要仔細考量的。而且，在與公眾面對面的短暫的、臨時的互動中，他們必須當場做出決策，由于受時間、資源等外在因素或者個人能力、素質等內在因素的影響，難以進行認真的分析與比較。由此導致的自由裁量權使用不當的問題，也是導致行為偏差的重要方面。

4.基于“政治與行政二分”的單求行政效應

自古德諾從功能的角度將“政治”與“行政”明確定義為“國家意志的表達”、“國家意志的執行”［9］，行政研究便開始走上一條獨立于政治學的研究思路，在實踐中就是排除政治的干擾而建立以效率為目標的行政體制。這樣，在行政程序、行政行為中排除政黨政治影響的同時，行政體制及其實際運行一定程度上也遠離政治生活、游離于政策制定之外。然而，實踐證明，“構建公共機構的傳統治理形式——即政治與行政相分離的制度形式——已被摒棄”［10］，不具有政治色彩的行政是沒有意義的，沒有政治敏感性的行政官僚是難以有效為政治國家服務的，作為社會問題最直接解決者的基層公務員也難以幸免。

5.基于“避免責任追究”的既定規則依賴

“形式化的規章制度，既可以作為指導街頭官僚的行動清單和行為標準，也可以是確保其安全的行為底線，還可以作為避免責任追究、抵制外部壓力和要求的‘防火墻’。”［11］“按規定辦事”、“滾皮球”等“明哲保身式”的推諉扯皮言行是當前基層公務員應對質疑的慣用伎倆，實質上他們是在為自己尋求免除行政責任的“保護傘”，把“目標達成與效能最重要”這一理念拋之腦后，同時也嚴重背離了自己作為公共行政人員的屬性，形式上逃脫了應該承擔的公共責任。

6.基于“盲目追求效率”的“績效目標異化”

隨著“上有政策下有對策”觀念盛行，一些不合理甚至非法的行為已經侵入行政系統特別是處于政策執行末端的基層政府。街頭官僚即基層公務人員往往把績效目標異化為效率目標，并在目標達成和具體操作環節實現目標異化，在公共權力、履行職能的名義下亂收費、亂罰款、過度審批等，出現“部門行政”現象，并最終轉變為個人利益。由于基層公共行政實踐的績效直接影響到公共政策執行和公共管理目標的實現，異化的績效目標指導下的行動能否保證行政行為政策執行的有效性面臨挑戰。

三、誘發機制

現階段我國正處于經濟轉軌和社會轉型的過程中，經濟政治社會改革已經觸及深層次的體制性問題，構成當前諸多基層公務員行為不當的多重原因，一定程度上加劇了由社會變遷與社會發展帶來的“非穩定狀態”。

1.普遍意義下的街頭官僚行徑為各國所適用，同時，由于我國正處于社會轉型、市場經濟轉型、政治轉型的特殊時期，為基層公務員不當行為的滋生提供了土壤。

（1） 政治層面：行政體制改革相對滯后。從宏觀上分析，我國的權力結構呈金字塔形式，體現了高度集中性。同時，黨的領導與立法、司法、行政關系錯綜復雜，權力的非制衡性使得制約與監督乏力。經過五次行政體制改革，雖然在行政觀念和政府職能的轉變、政府效能的提高等方面取得了一定成績，但是行政管理體制、行政管理方式和行政思維模式的轉變遠遠滯后，政府部門中依然存在權力過大且過于集中、權力結構不合理、監督制約機制不健全的情況，不管是整個行政系統還是公務員個人都會處于某種程度上的“監督不力與限制不夠”狀態，基層公務員就更容易“失控”。

（2） 經濟層面：典型二元結構。當前，我國正處于農業現代化向工業現代化的過渡時期，突出表現為二元經濟社會，社會的基本矛盾是傳統農業與工業化、現代化、城市化的矛盾。同時，由于目前我國分配領域的制度和政策尚不完備，市場的作用日益明顯，利益階層分化，收入分配格局從全民“分享型”或“共享型”轉變為“部分獲益型”、從全民“非零和博弈”轉變為“零和博弈”［12］。隨著地區差距、城鄉差距以及收入差距的不斷擴大，社會利益分配的各種矛盾集結，基層公務員也像其他利益群體一樣圍繞自身利益進行角逐。

（3）思想文化層面：服從型政治文化時期和官僚威權主義。“正在經歷現代化的社會的一般趨勢，是同政治文化中參與態度的發展密切聯系的”［13］。根據阿爾蒙德的政治文化三分法，我國正處于服從型政治文化時期，公民尊重并執行政府所做的權威性決策，但是缺乏參與政治、向政府表達利益要求的意識。即便有了利益表達的意識，公民也往往會屈服于某些強勢的權威，即“官僚威權”。簡言之，“有求不言”、“有求不敢言”使公共政策制定中缺乏公民的參與精神。這樣，正當利益得不到表達，期待的利益訴求也就不為人知、更得不到合理解決，科學和民主價值的缺失將導致相關利益主體對政府的公信力下降。

2.街頭官僚即基層公務員在行政執法中的問題，會導致公民對政府產生“信任危機”，甚至會擾亂社會安定秩序，群體性事件便是其負效應的突出表現。從公共管理的視角審視社會不安定事件、群體性事件和政府處置的全過程，大多數實質上是社會轉型期危機頻發狀況下的政府信任危機，尤其是對地方政府及基層公務人員的具體行為考量。

四、規制與矯正

基層公務員行政執法過程中的行為偏差既已存在，并且可能產生負效應，威脅社會的和諧與穩定，如何規制他們的行政執法行為并使其走上正軌，是確保基層行政的有效性和公共政策執行效果的重要方面，也是保證社會平穩運行的重要組成部分。

1.科學界定自由裁量邊界，確保行政執法合理得當

基層公務員在法律、法規的規范中有一定的行為“裁量自由”，但是其具體行為是否得當直接決定行政效果的好壞。當前，我國有關法律規范對自由裁量權的范圍和幅度限定過于寬泛，給執法的顯失公平、公正提供了條件。因此，必須對自由裁量權的運行邊界進行科學設定，通過細化自由裁量權的范圍與幅度來把過量的“彈性”條款和“模糊”概念具體化、明確化，盡量遏制自由裁量權行使的主觀隨意性，從而保證基層公務人員能夠秉持法律的精神與原則，在承認行政自由裁量權存在的前提下，合理運用自由裁量權處理行政事務，實現個體化正義和提高行政效率，有效規避因裁量行為不當而引發影響社會穩定的不良后果。

2.建立健全行政監察體系，加強對權力的制約監督

基層權力和資本相勾結、與民爭利等是角色定位失范的突出表現，已成為當前我國地方政府陷入“信任危機”、頻頻遭受民眾直接攻擊的重要原因，歸根到底是公共權力的行使問題。因此，必須完善行政系統內部和外部的雙重監督體系，構建權力的制約與監督機制。首先，要完善司法監督，人民檢察院和人民法院可以分別對行政違法行為依法提起公訴，或行使審判權。其次，要完善行政監督，除了上級機關對下級機關及行政執法人員進行監督之外，還要通過行政復議審查具體行政行為是否合法和適當。再次，要強化公民監督，通過信訪、建議、行政訴訟等渠道對基層行政執法機關及人員進行監督。最后，要充分利用輿論媒介覆蓋面廣、報道及時等特點，發揮其獨特的監督功能，尤其不能忽視網絡等新興媒體的巨大作用。只有這樣，將權力置于嚴格的監督之下，才能保證基層行政行為合法、合理、公正，才不會“授之以柄”。

3.革新地方官僚考評體系，建立責任機制

在我國權力運行過程中，自上而下的基本走向意味著：上級機關對下級機關的行動起支配與主導作用，而下級機關對上級的決定、命令等，只能逐級貫徹和執行［14］。由此催生的壓力型官僚政績考評體制弊端也日益顯現：只對上負責、不對下負責。基層官員對群眾的訴求回應性差，甚至為了一己私利而侵害公民、企業和公共利益，出現過度審批、強行征收等“部門行政”現象，不僅降低行政效率和效益，還會引起民眾不滿。因此，必須改革現有官員政績考核機制：一方面，要從績效評估的公眾滿意度指標出發，把社情民意納入基層官員考核評價的指標體系，促使他們能夠真正發揮一線作用，主動深入民眾，杜絕自身不當行為的產生；另一方面，應考慮績效評估的效能指標，把基層公務員在行政執法過程中的作為和影響作為政績考核的重要標準，使其能夠真正重視自身行為的實際效用問題。

4.形成長效培訓學習機制，提高素質技能

地方政府是國家意志的執行者，在地方事務中承擔著重要的職責。作為具體的行為執行者，基層公務人員必須不斷學習，不僅要掌握必要的技能和素質，還要具有規范自身行為的思想意識，盡量避免因自身行為不當引發民眾不滿。基于這一點，要建立完善的培訓學習機制，采取綜合治理、標本兼治的辦法對基層公務員的不當行為進行規制。一方面，要加強對道德素質培養，幫助樹立職業主義原則，合理規范行政執法行為；另一方面，要進行知識技能培訓，提高事件處置能力，把學習和應用兩大環節緊密結合起來。

5.積極發揮第三方力量，提高全民參與意識

以民主和科學兩個維度來進行價值評估的公共政策是統籌整個社會的綱領性文件，而公民是否能夠參與到公共政策中是科學性與民主性的重要體現。作為民主型國家，在對基層公務員的不當行為進行規制之時，我們必須將社會上的積極力量納入到治理隊伍中來，即要發揮政府、市場之外的第三方力量，動員廣大積極向上的組織團體和個人做出自己應有的貢獻，提高全民政治參與意識，改善固有的公民“政治冷漠”局面，從而加強外部監督，及時發現并改正基層公務員行政行為的不足，不斷提高公務員隊伍的素質，同時推動“黨委領導、政府負責、社會協調、公眾參與”新型社會管理格局的形成。

面對新時期基層公務員行為不當問題，必須在準確把握社會形勢和正確分析街頭官僚行為的基礎上，以科學發展觀作為統領，有效規制地方政府尤其是基層公務人員的行政執法行為，促進建立長效預防治理機制，改善行政執法不當局面，確保社會的安定、和諧和發展。

［1］［3］Lipsky.M.Street-level Bureaucracy［M］.New York:Russell Sage Foundation.1980.5-9，13.

［2］（波）彼得·什托姆普卡.信任：一種社會學理論［M］.北京：中華書局，2005.180.

［4］韓志明.街頭官僚及其行動的空間辯證法——對街頭官僚概念與理論命題的重構［J］.經濟社會體制比較，2011，（3）:110.

［5］Lippman.W.Essays in the Public Internet Philosophy［Z］.Boston，MA:Little，Brown&co，1995.42.

［6］［7］（德）馬克斯·韋伯.經濟與社會（上卷）［M］.北京：商務印書館，1997.248，250-251.

［8］何顯明.現代理性官僚制的理性審視［J］.中共浙江省委黨校學報，2004，（1）:6.

［9］古德諾.政治與行政［M］.北京：華夏出版社，1987.

［10］（英）簡·埃里克·萊恩·公共部門：概念、模型與途徑［M］.北京:經濟科學出版社，2004.11.

［11］韓志明.街頭官僚的行動邏輯與責任控制［J］.公共管理學報，2008，（1）:44.

［12］李志平.地方政府的責任倫理研究［M］.長沙：湖南大學出版社，2010.203.

［13］（美）加布里埃爾·A·阿爾蒙德（Gabriel A.Almond）.小 G.賓厄姆·鮑威爾（G.BinghamPowell）.比較政治學：體系、過程和政策［M］.上海：上海譯文出版社，1987.231.

［14］張明軍，吳新葉，李俊.當代中國政治社會分析［M］.北京：中央編譯出版社，2008.64.

Analysis of the Deviant Behavior and Regulation of Junior Civil Servants in China——Based on the Western theory of street-level bureaucrat

WANG Jing
（School of Politics and Public Managements，East China University of Political Science and Law，Shanghai 201620，China）

The street-level-bureaucrat theory has become a new research focus of public administration in China.it holds that the street-level bureaucrats are at the end of the public policy implementation，and has a large policy-making function，leading to incorrect behavior in the process of administration and law enforcement，which becomes a petential risk in harmonious and stable society.How to ensure the effectiveness of policy implementation is not only a problem in the research of the street-level bureaucrat theory，but also an important aspect in building the harmonious society.

street-level bureaucrat；junior civil servants；administration and law enforcement；incorrect behavior

D630.3

A

1009-6566（2012）02-0093-05

2012-03-04

王 靜（1990—），女，河南洛陽人，華東政法大學政治學與公共管理學院，研究方向為政治學理論、行政管

理。