理性視角下的中國官僚制：一個文獻綜述

房麗娟

（上海交通大學國際與公共事務學院，上海 200030）

理性視角下的中國官僚制：一個文獻綜述

房麗娟

（上海交通大學國際與公共事務學院，上海 200030）

本文運用文獻綜述法，對理性視角下中國官僚制的研究成果進行梳理，整理出中國行政改革未來發展模式觀點，即新公共管理說，理性官僚制重塑說，以德行政說，服務型政府說和綜合說等。最后對我國官僚制研究現狀進行反思，以期對轉型期的中國行政體制改革提供有益的借鑒。

理性；中國；官僚制；反思

馬克斯·韋伯提出的官僚制組織理論奠定了現代組織理論的基礎，對整個20世紀產生了深刻的影響。但由于社會環境的變化和發展，官僚制組織理論面臨著各種危機。中國作為一個發展中國家，處在轉型社會的關鍵時期。關于中國官僚制的問題學界討論熱烈，理性官僚制在中國究竟是走到了盡頭，還是依然具有生命力？作為和西方發達國家有著不同歷史背景和改革路徑的發展中國家，中國對官僚制應該如何對待？本文旨在從理性視角對中國官僚制的研究現狀進行一個梳理，從中國官僚制的現狀和行政改革的未來模式方面進行總結，以期更好為行政改革提供借鑒。

一、中國官僚制的現狀

（一）中國傳統官僚制

我國官僚制歷史悠久，甚至現代官僚制都是在韋伯對我國古代官僚制進行考察研究的基礎上才提出的。但是韋伯認為，我國古代官僚制是一種“世襲官僚制”，它的最明顯特征就是“相對非理性”。學者王亞南提到，中國古代的官僚制“不是被運用表達人民意志，圖謀人民利益，反而是在‘國家的’或‘國民的’名義下被運用管制人民、奴役人民，以達成權勢者自私自利的目的。”［1］

目前中國官僚制仍在一定程度上受我國傳統官僚制的影響。有學者認為我國傳統官僚制具有以下特點：（1）延續性，延續期悠久，幾乎悠久到同中國傳統文化史相始終；（2）包容性，它包含范圍廣闊，同中國各社會文化現象如倫理、宗教、法律、財產、藝術等方面發生了異常密切而協調的關系；（3）貫徹性，它的支配作用有深入的影響，中國的思想活動乃至他們的整個個人人生觀，都禁錮在其設定的囚籠中［2］。

（二）中國官僚制現狀

從整體上來看，大部分學者認為我國的官僚制發展現狀并不容樂觀，具體有以下幾個問題。

1.中國官僚制理性精神的缺失。

現代國家的結構方式、官僚制度以及公共行政運作方式的產生有一種公共精神的支撐［3］。這種精神就是行政文化，它是官僚制行政中的軟環境和靈魂。所謂“僚制精神”，用韋伯的話說就是理性化，也就是在官僚制中“重要的是制度、法規和正式職務，而不是個性；是邏輯和預見性，而不是非理性的感情和不可預計的后果；是公事公辦，而不是個人關系；是技術專長，而不是心血來潮、一時聰明”［4］。有學者認為，中國歷來就是一個缺乏理性精神的國家。這一觀點正確與否姑且不論，但在官僚制問題上理性精神的缺失卻有很多贊同的聲音。受中國傳統行政文化和計劃經濟時期管制型行政文化的影響，部分學者認為轉型期中國公共行政的行政文化中還留有相當濃厚的非理性色彩。甚至有的學者認為就當下的中國而言，“官僚制不是太多，而是太少”［5］。

2.中國官僚制“人格化”傾向明顯。

部分學者認為，中國官僚制是一種“人格化”的管理制度，因為中國官僚制缺乏必要理性。由于傳統的官僚制組織缺乏必要的規則和程序，官員們升職往往不是靠工作表現，而是靠討好上級和上下級之間關系的親密程度。曾涓認為，“正是由于中國傳統文化倡導的理性是一種世俗化取向的理性，任何統治的最終努力方向都是為了維系人與人之間的倫理關系，進而維護整個社會的穩定秩序。因此，在傳統中國文化基礎之上建立起來的官僚制并沒有完全結束領導者的個人專制和組織中的裙帶關系等。”［6］

3.中國官僚制法治化程度較低。

當代中國官僚制受到我國傳統行政文化的影響很大，兩千多年的人治思想還沒有徹底根除，法律制度不健全，獎懲缺乏公平和效率。至今為止，我國沒有統一的行政程序法和行政組織法，也沒有推進改革的相關法律法規，已有的少數法規和政策性文件也因缺乏明確詳細的條款而形同虛設，難以有效實施。官員腐敗問題屢見不止，形式層出不窮，對官員的監督力度還有待加強。劉祖云認為“公共權力的腐敗偏離了國家和政府行政管理的目標，背叛了公共行政的道德規范，損害了社會與公眾利益，違背了國家與人民的意志，是對‘為人民服務’主導行政價值的嚴重背離。”［7］

二、中國行政改革方向

西方國家從工業社會向后工業社會的轉變過程中，官僚制模式受到了來自各個方面的質疑和批評，20世紀80年代興起的新公共管理運動就是典型的代表。學者們也開始尋找中國行政改革的出路，在全球行政改革如火如荼時，我國也在深刻反思：我國官僚制的境遇如何？我們究竟是用一種新的范式替代還是回歸理性官僚制？研究并解答這些問題對于正致力于探索適應市場化進程、進行行政管理創新的中國行政管理，對于定位中國行政管理的改革方向有著十分重要的理論和現實意義。學者們對中國官僚制的出路問題的研究可以總結為以下幾類觀點：

（一）新公共管理模式說

20世紀80年代以來，在西方發達國家，韋伯的官僚制模式在理論上和實踐上都受到了懷疑，引用私營管理理論的新公共管理模式或后官僚制典范正取而代之。當然，對新公共管理的批判也很多，基于中國的這種特殊政治權力結構，有觀點認為新公共管理倡導的去官僚化脫離了中國的實際。正如歐文·休斯在他的《公共管理導論》中文版序言中所指出的，“有一些論據表明，新公共管理理論不適合于某些與西方發達國家不同的國家，這就提出了一個明顯的問題：新公共管理的觀念是否適用于中國？”張康之認為，新公共管理是一場按照官僚制的科學化、技術化的思路對官僚制進行修補和校正的工作，是在一些枝節問題上對官僚制的調整。張定淮和涂春光則對新公共管理持反對態度，他們認為，當前學界從對官僚病的批判而簡單否定理性官僚制，并極力倡導以新公共管理思想作為我國政府改革的指導思想，不僅不利于我們正確認識理性官僚制的作用，也會妨礙公共行政學中政府治理模式的研究，墮入范式移植的陷阱。何顯明則提出，相比于新公共管理這種注重技術層面改革的管理主義傳統，西方公共管理的憲政主義傳統更值得我們借鑒。

（二）理性官僚制重塑說

有學者認為，西方行政改革中廣泛存在的對現代官僚制的批判言過其實，官僚制依然是現代性的重要標志。唐興霖認為，中國的行政環境的復雜性決定了公共組織改革不能像某些學者所說的，簡單地超越官僚制或者超越新公共管理，甚至采用以德行政的道德化建設就能建立起中國特色的社會主義公共行政體系。公共組織改革仍然要以理性官僚制為基礎重建我國公共組織管理的理性精神。有學者認為中國行政由于傳統的延續性以及其他歷史原因，總體上仍處于官僚化不足階段，因而最重要的任務是在適宜的范圍內建構現代型的官僚制［8］。但建構的同時應有超越的眼光，就工具層面的官僚制而言，其局限性是明顯的，“官僚體制統治的頂峰不可避免地有一種至少是不純粹官僚體制的因素”［9］。王強提出，當把官僚制的完善作為現代化的關鍵向度時，即使作為理想型仍本質具備的“鐵的牢籠”的性質亦不可忽視。

（三）以德行政說

也有學者認為，要求中國實現和發展官僚制是一個應當受到懷疑的建議。官僚制是基于西方文化和歷史發展的產物，官僚制雖然在20世紀取得了巨大的成功，但是它的形式合理性和工具理性決定了它有著根本性的缺陷。當官僚制在實踐中已經充分暴露出缺陷的時候，中國有可能選擇一條直接超越官僚制的道路。中國行政改革的方向就是要建立起以德行政的公共行政體制，實現對官僚制的根本性超越，即揚棄了官僚制的形式合理性和工具理性，把道德價值判斷引入到公共行政的體制和行政人員的行政行為中來［10］。同時，對于官僚制的一切病癥的診斷和救治，都不應當在科學與文化的分立中進行。我們沒有理由要求官僚制體系自身遵循科學的原則，而把它所造成的社會問題交由文化理念去解決。一個擁有同一文化的社會具有高度和諧的基質，一種社會治理模式也只有把它所賴以建立的文化整合到治理體系之中來，才是一個有機的整體［11］。

（四）超越新公共管理說

有學者認為，要真正實現對現代官僚制的超越，必須創建一個服務型政府，在行政組織和行政人員內部植入服務行政的精神，消除官僚制的不良影響。服務型政府就是為人民服務的政府，它把為社會服務和為公眾服務作為政府存在、運行和發展的基本宗旨［12］。服務型政府是公民本位、社會本位理念的回歸，是在社會民主秩序的環境下，通過法定程序，按照公民意志組織起來的以為公民服務為宗旨并承擔服務責任的政府［13］。服務型政府與其他政府模式的最大區別在于政府與社會的關系上。政府作為國家意志的體現者，擁有對社會的統治和管理的職能，始終是一種“從社會中產生但自居于社會之上并且日益同社會脫離的力量。”而服務型政府倡導的價值取向則是社會統治政府。服務型政府具有扁平的結構，是一個透明化、法制化的政府，具有回應性和參與性等特征。服務型政府范式依靠科學的民主決策機制，從官僚制到民主制，這是一個“哥白尼式的轉折點。”［14］健全和完善民主決策機制，是創建服務型政府范式的主要途徑。

（五） 綜合說

有的學者認為官僚制和其他模式都有自身不可避免的弱點和缺陷，提出應將各種改革模式加以整合，塑造新的行政模式，在整合模式中，以贊成官僚制與新公共管理的整合的學者為多。行政改革的實踐應立足于兩者之間的兼容互補，而不是非此即彼。西方理論界所提出的“擯棄官僚制”的主張很大程度上是對官僚制弊端的矯枉過正，行政改革的實踐所需要的是官僚制和新公共管理“兩只手”的有效配合和運用。西方行政改革的實踐業已證明了這一點，行政學家卡里奧珀·斯帕努基于對希臘的個案研究認為，行政現代化應是“傳統官僚機制和新公共管理舉措之間的新的平衡”。

三、對研究現狀的反思

經過認真的梳理與分析，本文認為，作為行政學研究的重要組成部分，理性官僚制理論研究在國內經歷了從國外理論的簡單譯介到理論本土化，從單一學科研究到多學科交融的過程，在研究的過程中，通過學者們的不懈努力，產生了豐碩的理論成果。也應當看到當前學界對理性官僚制理論研究還存在一些不足，有待于進一步反思。我們可以從三個方面來分析目前的文章對理性官僚制基本概念研究所取得的成就與存在的不足。

（一）對中國當前的官僚制現狀研究成果豐富但缺乏相對權威的統一認識

文獻中對中國官僚制的現狀說法不一，韋伯稱中國的傳統官僚制為“世襲或家產官僚制”、“半官僚體制”，有學者把中國目前的官僚制看成是非理性的前現代官僚制，而另外一些學者使用我國處在官僚化不足階段的觀點，相似的還有不完全的官僚行政的說法，這些觀點對中國官僚制的現狀闡述缺乏統一的認識，莫衷一是的觀點并不利于進一步的研究和學習。

（二）對中國官僚制的研究視角多維但話語駁雜

學者們從各種視角對中國的官僚制進行研究，如政治學，行政管理學、哲學、法學、社會學等，從理論研究的方法論來說，多學科、多視角的研究將有助于更好地把握對象的本質屬性。但研究視角的多樣得出的結果也會有很大差異，到底我國的官僚制應該走向何方？政府應該如何在研究中找到中國行政改革的出路？學者們仍在探索與討論當中。因此，不同視角的理論成果應該進行必要的融合與統一，以期為我國的行政改革實踐提供有益的參考。

（三）對中國官僚制的研究多建立在國外研究基礎之上，國內理論建設和創新仍顯不足

官僚制理論最先由國外傳到中國，近年來西方學者從各個方面對官僚制進行批判和創建新的理論，而中國學者對官僚制理論的研究主要是采用文獻法和比較法，通過閱讀和比較的研究成果來充實自我的理論建設。本文認為，理論的研究不能脫離實踐的環境，所研究方法的選取上還應當更多元化，多采用調查、實證等方法，促進我國官僚制理論的發展和創新。

綜合我國學者對理性視角下中國官僚制的文獻研究。本文認為，中國目前的官僚制與韋伯的理性官僚制還有很大差距，面對西方對官僚制的批判和摒棄，我們應該持審慎的態度，不能盲目追風，要在中國目前的官僚制基礎上，同時吸收國內外政府管理研究中的積極因素，參照和借鑒新公共管理中等管理范式中的好的方面，進行我國的行政改革，立足根本的同時博采眾長，理論創新和實踐需求的雙重作用必將推進中國官僚制理論的創新和不斷縱深化。

［1］王亞南.中國官僚制政治研究［M］.北京:中國社會科學出版社，1981.190.

［2］秦彥霞.官僚制與中國行政改革［J］.武漢交通管理干部學院學報，2003，（4）.

［3］王滬寧,竺乾威.公共行政學［M］.上海:復旦大學出版社，2000.4.

［4］孫耀君.西方管理學名著提要［M］.南昌:江西人民出版社，1995.

［5］孫遠東.組織管理方式的歷史生成與現代重構:知識經濟時代下組織管理方式的創新［J］.管理現代化，1998，（4）.

［6］曾涓.理性官僚制視角下的中國官僚制［J］.法制與社會，2008，（1）.

［7］劉祖云.當代中國公共行政的倫理審視［M］.北京:人民出版社，2006.7.

［8］王強.全球行政改革浪潮與中國行政現代化:從官僚制的角度思考［J］.江蘇社會科學，2000，（2）:52.

［9］馬克斯·韋伯.經濟與社會（上卷）［M］.北京：商務印書館，1997.247.

［10］張康之.超越官僚制:行政改革的方向［J］.求索，2001，（3）.

［11］張康之.“官僚制”的文化省察［J］.東疆學刊，2002，（3）:31-32.

［12］張康之.限制政府規模的理念［J］.人文雜志，2001，（3）:55-59.

［13］劉熙瑞.服務型政府—經濟全球化背景下中國政府改革的目標選擇［J］.中國行政管理，2002，（7）:5-7.

［14］文森特·奧斯特羅.美國公共行政的思想危機［M］.上海：三聯書店，1999.170.

China’s Bureaucracy of Rational Perspective：A Literature Review

FANG Li-juan
（School of International and Public Affairs，Shanghai Jiaotong University，Shanghai 200030，China）

This paper uses the method of literature review to sort out the researches on the China’s bureaucracy under the rational perspective，and classify views of the administrative reform model.That is the new public management，rational bureaucracy remodeling，moral administration，service-oriented government and comprehensive view.Finally，rethink the status quo of China’s bureaucracy，in order to provide useful reference for China’s administrative reform on the transition priod.

rational；China；bureaucracy；research；reflection

D630.1

A

1009-6566（2012）02-0029-04

2012-03-08

房麗娟（1989—），女，江蘇鎮江人，上海交通大學國際與公共事務學院碩士研究生，研究方向為公共部門人力資源。