創新社會管理中構建中國特色輔警隊伍的探索*

□錢 潔

（江蘇警官學院，江蘇 南京 210012）

○警察教育訓練

創新社會管理中構建中國特色輔警隊伍的探索*

□錢 潔

（江蘇警官學院，江蘇 南京 210012）

在社會管理創新背景下，我國目前輔警隊伍的角色定位尚不明晰。輔警隊伍管理存在輔警“執法權”缺失與現實工作“執法性”的矛盾、輔警工作的特殊性質與相關管理體制不健全的矛盾、輔警的職業化需求與現實職業素質偏低的矛盾。要構建中國特色輔警隊伍，應著眼于幾個方面：一是積極試點，突破制度障礙，自下而上地漸進擴展；二是明確輔警職業定位，逐步完善各種管理體制和規則；三是借鑒國外成功經驗，走有中國特色的輔警隊伍建設之路。

中國特色；社會管理創新；警務管理；輔警

主持人：史榮華

黨的十七大報告強調，要加快推進以改善民生為重點的社會建設，完善社會管理，努力形成社會和諧人人有責、和諧社會人人共享的生動局面。社會管理創新是中央政法委所列“三項重點工作”（社會矛盾化解、社會管理創新、公正廉潔執法）之一。在我國警力不足的現實背景下，輔警作為警察的重要輔助力量，在維護社會穩定、化解社會矛盾中發揮日益重要的作用。公安機關社會管理創新必須重視輔警隊伍的法治化規范化管理，積極構建有中國特色的輔警隊伍。

一、我國輔警隊伍的現實解讀

（一）我國輔警隊伍的發展過程及其發揮的作用。我國早在秦時期就出現了“里正”這種民間推舉的負責治安的官吏，可視為輔助警力的雛形。之后輔助警力的發展主要呈現以“保甲制度”為基礎的多樣化趨勢，且都存于縣以下地方行政體系中。其主要功能是維護社會治安秩序和封建統治階級的控制。近代社會這種“保甲制度”演變為地方保衛團、商團、保甲等多種形式，與警察組織職能相輔相成，互為補充。

新中國輔警起源于上世紀五六十年代。1950年，中央人民政府政務院發布《關于在國家財政經濟部門中建立保衛工作的決定》，標志著建國后經濟保衛工作在全國范圍展開。這一文件規定各企事業單位的保衛部門，同時亦為中央人民政府公安部經濟保衛局及各地公安部門的派出機關，執行國家公安機關的權力。根據中央指示，全國各地經濟部門和基層廠礦建立保衛組織和治安聯防組織。［1］由各地公安機關根據治安形勢需要，商請當地政府部門同意，請轄區企事業單位協助解決人員、經費問題。

改革開放后，社會治安形勢復雜，警力不足矛盾日益凸顯，治安聯防工作亟需得到加強。為此，不少地方政府通過行政規定或政府文件等形式，對治安聯防工作的任務、性質、組織原則、工作制度等方面作出了明確規定。特別是1988年，公安部經國務院批準下發《關于繼續加強群眾性治安聯防工作的請示》，提出重視、支持、加強治安聯防工作，并要求各省、自治區、直轄市認真總結治安聯防工作經驗，結合當地實際情況抓緊制定和完善治安聯防工作的地方性法規。據此，上海、山西、山東、福建等多省市相繼出臺了治安聯防工作管理辦法或規定，輔助警力逐步走上了制度化建設的軌道。

進入90年代后，輔助警力的主要形式有以下幾種：一是治安聯防隊進一步發展。1991年，在全國人大常務委員會和中共中央國務院下發的《全國人大常委會關于加強社會治安綜合治理的決定》和《中共中央國務院關于加強社會治安綜合治理的決定》中指示，加強社會治安綜合治理，必須發動和依靠廣大人民群眾。各級人民政府應當動員和組織城鎮居民、農村居民以及機關、企事業單位的職工和學生，開展各種形式的治安防范活動和警民聯防活動。在社會治安綜合治理這一方針下，治安聯防隊成為在編警察履行職能的重要輔助力量。二是加強農村治保會建設。1993年，中共中央、國務院下發的《關于當前農村和農村經濟發展的若干政策措施》中指出，要加強以農村治保會為主體的群防群治組織建設，搞好農村的社會治安。按照中央指示精神，各地結合實際提出加強農村治保會建設實施意見，抓好治保組織的整頓和建設，多渠道地解決了治保會經費來源。三是出現交通協管員。隨著我國城市化進程的加劇，機動車保有量和交通流量大輻提升，交通協管員在這一背景下產生，并成為參與道路交通管理工作的重要力量。其主要職責是協助民警維護路口非機動車、行人、道路停車等秩序，經費由當地政府出資，由交通部門負責日常管理。

進入21世紀，我國輔協警隊伍進入公安機關獨立管理階段，名稱上多叫協警或協管員，輔警隊伍發展呈現多樣化趨勢，各地公安機關根據本地區實際，正在積極探索建設職業化的輔警隊伍。目前主要在機關文員、技術防控、流動人口協管、道路協管、特勤等崗位使用輔警，使用形式包括自籌經費制、合同制、保安制和政府雇員制等。

（二）現階段對輔警的角色定位。輔警是“輔助警察（警力）”的簡稱，是警察的輔助力量。這部分輔助警力主要分布在文員、道路協管、路面巡防、技防、流動人口管理、治安聯防等領域，其主要職責是輔助警察實現在刑事、治安、行政等領域的多項基本職能。在政府-市場-社會的三元結構中，輔警不僅區別于基于政府管理的、正式編制的人民警察，也與市場化保安組織中具有保安身份的人員相區別，其角色特征主要有以下三點。

1.聘用制雇員。輔警作為聘用制雇員，是由基層政府和公安機關聘任和使用的簽訂了勞動合同的雇員。這一身份與依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的人民警察不同，也與處于市場化進程中的社會保安公司聘用的保安相區別。以蘇州市為例，目前在輔警分布的諸多領域中，文員已經以政府雇員的身份列入規范化管理，而其他警務領域對輔警的管理則由市內各區域根據實際情況自行制定規范，其聘用制雇員的身份認定不明確。

2.輔助執法者。目前我國輔警隊伍已經成為基層公安機關執法過程中十分重要的輔助力量。但由于輔警不具有法定意義上的執法權，而在實踐中又常在道路協管、路面巡防、治安聯防等領域參與民警的執法過程。這一過程中可能會出現越權、濫用權力等現象，甚至造成警民沖突的嚴重后果。因此，對輔警的身份界定必須明確其輔助執法而非執法者的定位，在此前提下，要加強輔警的職業教育、法制教育，使其真正成為公安機關執法過程的重要輔助力量。

3.社會治安服務供給者。在西方，持多元化警務模式觀念的學者提出，在社會控制的后現代理論發展趨勢下，應該由私人、公共機構以及混合機構共同提供警務服務的觀點。［2］從公共產品和服務供給理論分析，社會治安服務是一種兼有公共物品和私人物品性質的混合型公共物品。我國的制度、傳統和基本法律背景與西方有所差別，但隨著公共治理全面發展，社會治安服務的供給者并非一定要由國家和政府全面承擔，輔警隊伍可以作為一支重要的社會治安服務供給力量，在基層政府與公安機關的管理和指揮之下，實現社會治安服務的良好供給。

綜上，在我國社會發展轉型時期，輔警力量的發展現狀應引起特別關注。立足于社會管理的視角，輔警隊伍不僅是一支在警務實戰中發揮巨大作用的警察輔助力量，更應使其發展成為一支活躍在社會管理領域的基層輔助執法力量和公益社會服務力量，為打擊違法犯罪、維護社會穩定、保障經濟社會協調發展、促進社會全面和諧提供社會層面的積極支持。

二、我國輔警隊伍現狀及法治化規范化缺失帶來的問題

隨著經濟社會的發展，全國輔警隊伍的人數激增，至2004年，全國的治安聯防組織已達約46.7萬多個，其中由公安機關管理的約有20萬個，全國公安機關自己招聘的治安員約有36萬多人。［3］據江蘇省公安廳初步統計，全省目前保安聯防、交通協管和戶口協管等專職輔警共約12.6萬人，達到全省公安民警人數的1.5倍，是派出所民警人數的4倍。據蘇州市公安局統計，全市目前共有公安民警約1.2萬人，而各類輔警總數達到3.5萬人，且呈現增長之勢。輔助警察隊伍的管理在近年來日益受到理論界與公安實戰部門的重視，不少地區的公安機關都在結合本地區實際探索對輔警隊伍的制度化管理。以江蘇省太倉市為例，太倉市公安機關從2004年起將傳統聯防組織（治安大隊聯防辦公室）逐步改為巡防大隊、輔管大隊等組織模式，主要由巡防輔警、機關輔警、戶口協管員、特勤輔警、交巡警輔警五大類組成。從2008年起，成立歸口市局政治處下屬的輔管科，對輔警大隊進行統一管理，管理工作涉及業務指導、經費管理、勞資管理、督查、考核獎勵等方面。輔警人員與社會保障局下設的人力資源公司簽訂勞動合同。這一做法值得借鑒。我國各地經濟發展水平、治安環境、制度背景等方面有較大差別，應積極交流和借鑒各地對輔警隊伍的管理思路，一方面有利于保障輔警的個人權益和職業生涯設計，實現輔警隊伍整體穩定和素質提升，另一方面有利于對輔警隊伍的職業化管理，更好地協助公安機關維護社會治安秩序，促進警民互動，借助社會力量實現對公共生活的有效治理。但從宏觀來看，我國目前輔警隊伍的法治化規范化的缺失，使輔警隊伍管理還存在以下幾方面的矛盾。

（一）輔警“執法權”的缺失與現實工作的“執法性”的矛盾。按英國、香港特區等地的法律規定，輔警在法律上被賦予一定執法權。如英國的輔助警力特別警察隊具有一定的行政執法權限，在管轄范圍內可以處理一些輕微的治安案件，但遇到重大刑事案件時，必須把案件移交給正式警察。而我國輔警“執法權”無論在理論上還是法律上尚處于空白，其所擁有的協助警方完成各項任務的權力依據只來自于普通公民權。實踐中，警力不足的現實困境又常常使輔警處于民警帶領下參與執法、按民警指令開展工作的狀態。在實踐中，民警“帶領”的范圍界定不清晰，參與執法的方式、限定條件、程序模糊，民警、輔警和公眾在這一過程中的對輔警職責認識不足等問題時有發生，不僅阻礙了警察執法的順利開展，更可能產生侵害公民正當權益的嚴重后果。按照輔警輔助執法這一角色定位，相關的法治化工作亟待展開，應在地方試點和實踐的基礎上，通過自下而上的行政立法方式逐步實現規范化。

（二）輔警工作的特殊性質與相關管理體制不健全的矛盾。我國輔警雖然在法理上不具有執法權，但在工作上部分承擔或輔助承擔著“公職”，面對大量公權力涉及的領域。作為基層執法的重要輔助力量，輔警時刻處于公眾的視線中，輔警管理中名稱、著裝等方面的混亂也易產生社會誤解；在招錄、獎懲、工資福利等方面的隨意性可能帶來新的不穩定因素；在培訓、考核、晉升、辭退等方面的管理缺失不利于公共部門的有效管理。而各種相關管理體制的不健全導致的管理職責、權力、程序和責任不清會影響公權力的權威性，甚至引發新的社會矛盾，影響警民間的良性互動和整個社會的和諧。

（三）輔警的職業化需求與現實職業素質偏低的矛盾。我國輔警隊伍雖已成為公安機關執法過程中的重要力量，但是輔警既不同于正式的人民警察，也不同于市場體系中企業員工，甚至不同于同樣從事公益性工作的非政府組織與民間志愿組織成員。因此人數眾多的輔警群體亟待獲得職業定位，走上職業化發展的道路。現實中一些輔警的文化素質、體能素質和思想素質等不盡如人意，違法犯罪現象時有發生，如利用職務之便謀私利、目無法紀、徇私舞弊、耍弄特權、欺壓群眾等。要從根本上改變這一現狀，必須走輔警的職業化發展道路，一方面使輔警自身獲得良好的職業規劃，更好地發揮自身潛能，另一方面使輔警隊伍素質得到整體提升，獲得社會的認可、尊重和信賴。唯有如此，才能從根本上解決輔警素質普遍偏低的問題。

三、創新社會管理中輔警隊伍法治化規范化的應然分析

中國共產黨十七大報告提出要“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”。社會管理創新是對傳統行政管理理念、模式、方法的改進、改造和革新。政府在通過制定一系列法律法規、公共政策的基礎上，對社會事務進行引導和規范，以健全社會結構、協調各種利益關系，回應社會訴求、化解社會矛盾，促進社會和諧健康發展。創新社會管理必須致力于社會組織的研究和管理模式創新，將公共管理的理念定位于 “國家——社會——市場”的合作共治。輔警隊伍既不同于行政體系構架中的正式警察，又不同于正在逐步走向市場化的保安公司。這類組織及其隊伍的管理需要建立在社會管理機制創新的基礎之上，使其在流動人口服務管理、社會治安綜合治理、虛擬社會管理、社會危機管理等方面更好地輔助公安機關，為社會和諧發展奠定堅實基礎。

結合我國目前的實際情況，對輔警隊伍的管理應分兩步進行：第一步是基于規范化的組織機制的健全。以政府與公安機關為主體，以法規政策為載體，實現包括組織的規章制度、運作體系、組織人員的職業發展、組織與外環境的適應性等方面的建立健全，直至逐步完善；第二步是在實現第一步的基礎上，逐漸實現輔警隊伍的自我運作和約束監督，使之成為真正意義上的政府指導的公益性社會組織和不可或缺的社會治安服務供給力量。目前的首要任務是加強輔警隊伍法治化規范化建設，為這一領域的管理創新和社會公共安全防范機制的構建奠定堅實的基礎。從應然層面分析，輔警隊伍法治化規范化建設應著眼于以下幾方面。

（一）積極試點，突破制度障礙，自下而上地漸進擴展。目前我國對輔警隊伍的管理，各地有較大差異，其法治化規范化進程也不統一。各類輔警組織均無法律規定，主要以部門規章的形式加以規范。江蘇省蘇州市公安局在輔警準入機制的建立、獎懲、培訓、考核、工資福利、日常管理等方面走在全省公安機關前列，市局設有專門的輔警管理處（科）等專門的輔警管理部門，在輔警規范化法治化進程中發揮了至關重要的作用。

輔警隊伍法治化規范化應該是自下而上的漸進變遷。在宏觀制度規范穩定的前提下，從基層改革試點，不斷總結經驗，突破現有體制與制度障礙，逐步實現部門規章——政府規章——政府法規——法律之路。美國當代著名政治學家林德布洛姆創設的漸進主義決策模式，其主要特點之一是“在已經知道現行的政策不能解決問題時，立法和行政管理者所采取的補救行動將傾向于漸進主義。他們將對政策作出較小的調整而不是全面的改變。在此過程中，他們從一個已知的基礎謹慎地并試驗性地作出移動，而不是邁出大步進入一個未知的境地。”［4］輔警管理政策的發展應依照漸進模式，自下而上地實現相關制度的逐步完善。

（二）明確輔警職業定位，逐步完善各種管理體制和規則。現代人力資源管理理論從人力資本開發的角度，強調員工的職業生涯規劃，即鼓勵和關心員工的個人發展，幫助員工制訂個人發展規劃，以進一步激發員工的積極性、創造性。以此為核心，人力資源管理的內容主要包括：職務分析與設計、人力資源規劃、招聘、考核、薪酬管理、培訓與激勵、勞動人事關系管理等。從這一理論出發，明確輔警的職業定位，可以在最大限度上實現對輔警資源的開發，有利于緩解現有警務量激增與警力不足的矛盾，提高輔警隊伍的戰斗力，發揮輔警人員的潛能。

輔警的規范化管理必須從服務社會管理的高度，處理好統一管理與多渠道建設的關系，逐步完善輔警的準入、經費、編制管理、培訓、獎懲、考核、工資福利和晉升等制度，從推行法制化管理入手，沖破制度障礙，以便從根本上解決輔警隊伍性質、保障渠道、職責范圍、規范管理等一系列問題。

（三）借鑒國外成功經驗，走有中國特色的輔警隊伍建設之路。現代輔警制度起源于海洋法系國家，其主要形式是民間組織輔警隊伍，以協助警察履行其職責。而大陸法系國家則認為，政府對社會安全應承擔全部責任。從這個意義上說，并沒有類似于海洋法系國家的相對完善的輔警制度。基于兩者在法理上的本質差別，我國在輔警的法治化規范化進程中完全套用其他國家的現行輔警制度并不可行，但國外輔警制度建設中的先進經驗仍值得借鑒。如海洋法系輔警制度將輔警職業定位于在編警力的補充，以雇傭關系而受法律保護；香港輔警在組織管理、職責權限、經費保障、職務升降、獎勵懲戒、訓練勤務等法律規范上已建立較為完善的體系，可加以借鑒。總體而言，我國輔警是一支向職業化正規化方向發展的有別于正式警察的重要輔助力量。在我國社會主義初級階段和轉型社會背景下，面對日益復雜的社會治安狀況和日益龐大的輔警隊伍需求，應在制度和財政保障的基礎上，實現社會治安綜合治理的長效機制，走有中國特色的輔警隊伍建設之路。

［1］李艷紅.我國輔警制度研究［B］.太原：山西大學，2006（25）.

［2］［英］馬丁·因尼斯.解讀社會控制——越軌行為、犯罪與社會秩序［M］.北京：中國人民公安大學出版社，2009.

［3］李子非.治安聯防隊壽終正寢［J］.瞭望東方周刊，2004（39）.

［4］B.W.Hogwood，L.AGunn.Policy Analysis for the Real World.London：Oxford University Press，1984.52.

D631

A

1674-3040（2012）01-0091-04

2011-11-01

錢潔，江蘇警官學院講師，南京大學政府管理學院博士生，研究方向：公共管理與公共政策。

*本文系江蘇省社會科學基金項目 “江蘇輔警隊伍法治化規范化研究”（項目編號09FXB005）、江蘇省教育廳2011年度高校哲學社會科學研究一般項目“創新社會管理中的社區公共安全供給模式研究”（項目編號2011SJB630017）、江蘇省教育廳科研基金項目“多中心治理理論視角下輔警管理模式之探討”（項目編號2010SJB630019）之研究成果。

（責任編輯：海 群）

編后語：此作系“中國警學期刊方陣”合作交流論文。