舟山群島新區警務模式發展路徑選擇

□蔡步雄

（舟山市公安局，浙江 舟山 316000）

舟山群島新區警務模式發展路徑選擇

□蔡步雄

（舟山市公安局，浙江 舟山 316000）

建設舟山群島新區，社會治安將面臨經濟社會加速轉型、派生新的社會矛盾，資源要素加劇流通、形成新的犯罪態勢，社會建設加快推進、帶來新的管理問題等新形勢，公安工作發展存在警務資源分散化、不利于集約集成，警務模式應急化、尚處于被動應付狀態，警務行為專業化、亟須向“社會化警務”轉變，警務技能單一化、難以適應新任務的需要等制約因素。為此，在警務模式發展路徑的選擇上，要變被動反應為主動先發，實現新區治安持續可控；要變靜態布防為動態控制，壓縮違法犯罪空間；要變自上而下為以塊為主，創新公安機關社會管理。同時，要在基礎支撐、能力支持、文化引領等方面加大公安工作發展的保障力度。

舟山群島新區；警務模式；發展路徑

2011年6月30日，國務院正式批復設立浙江舟山群島新區。舟山群島新區成為繼上海浦東、天津濱海、重慶兩江之后的又一個國家級新區，也是我國首個以海洋經濟為主題的國家戰略層面的新區。建設舟山群島新區，對于保障我國經濟戰略安全、維護海洋權益、加強海島開發開放、促進人海和諧等具有重要意義。就公安機關而言，能否搶抓機遇，經受考驗，創新警務模式，推動公安工作又好又快發展，全力服務保障新區各項建設，既是擺在面前的一大現實挑戰，更是歷史賦予的一項重要使命。

一、舟山群島新區社會治安面臨的新形勢

隨著舟山群島新區建設和發展空間布局的調整，大宗商品中轉儲運、現代海洋等產業的興起，城鄉統籌發展力度的加大，整個社會開放度不斷擴大，社會治安將出現許多新情況新問題。

（一）經濟社會加速轉型，派生新的社會矛盾。

社會變革引發社會生態平衡破壞，社會生態平衡破壞引發道德規范多元沖突。舟山群島新區建設的深入推進，必然帶動舟山市經濟社會結構的急劇變革，以及利益格局的加快調整，使潛伏的社會矛盾得以充分暴露。一方面，大批重點工程項目上馬開工，因征地拆遷、環境污染等問題引發的社會矛盾必然會集中涌現，且關聯性、聚合性、敏感性、對抗性不斷增強。另一方面，因社會保障、企業轉制、安全事故等引發的不安定因素也將進一步增多。同時，人民群眾民主法治意識逐步增強，政府部門對一些敏感問題的處理稍有不慎，極易成為網絡輿論的焦點或者引發涉法上訪事件。需要關注的是，在舟外來人員“地緣化”動向日益突出，一旦某一個體利益受到影響，就會集中抱團給予施壓，且處置難度較大。

（二）資源要素加劇流通，形成新的犯罪態勢。隨著舟山市積極主動開放戰略的實施，海陸區域合作的加強，各類資源要素的流通將進一步加大，滋生和誘發違法犯罪的因素增多。一是刑事發案總量可能上揚。舟山市是一個典型的輸入型犯罪地區，每年外來人員占全部抓獲刑事作案人員的60%以上。未來幾年，受產業聚集度的提升，外來人員將會大幅度甚至成倍增長。考慮到目前外來人員對刑事犯罪的影響，發案總量將進一步上升。二是刑事犯罪結構趨于復雜。在以侵財型犯罪繼續占主導的同時，刑事犯罪逐步向多樣化發展。由于經濟活躍度的提高，一些民間借貸、集資等現象日益突出，涉眾型經濟犯罪將逐漸增多。2011年，全市非法吸收公眾存款案件同比增加4倍。娛樂業、運輸業、建筑業等高利潤行業的大量興起，為黑惡勢力滋生提供更多的土壤和空間。此外，受現代海洋產業發展影響，涉海類違法犯罪將不斷增多。三是違法犯罪區域延伸擴展。“一體三區諸島”空間布局的優化形成，對違法犯罪將產生一定的指向作用。本島違法犯罪同城化、一體化趨勢更加明顯，大批島嶼開發利用，由于治安基礎相對薄弱，極易成為犯罪分子的落腳棲身之地，形成新的治安“洼地”。

（三）社會建設加快推進，帶來新的管理問題。在舟山群島新區建設進程中，作為與經濟建設、政治建設、文化建設平行的社會建設，必然得到進一步加強。但社會管理體制、格局的創新改進需要一個逐步完善的過程，期間，管理缺失、滯后的問題可能會大量顯現。突出表現在：一是實有人口管理問題。市內城鄉人口的流動，對戶籍管理、服務保障等方面提出新的要求；大量外來人口的進入，給社會治安、勞動就業等社會管理帶來很大壓力；港口全面開放和更加自由貿易政策的實施，出入境形勢將呈現大進大出、快進快出的局面，帶來大量涉外管理問題。二是公共安全管理問題。隨著城鄉一體化的加快推進，交通安全管理的風險隨之擴展，交通“兩難”問題日益加劇；油品中轉儲存貿易、化工品中轉儲運加工等基地的建成，以及大量高層建筑、地下設施、專業市場和公共復雜場所的增多，消防安全形勢不容樂觀。各類海洋文化品牌的打造，國際文化交流的頻繁，大型活動安全監管難度加大。三是虛擬社會管理問題。目前舟山市約有網民50余萬人，網站1500個。隨著互聯網普及率的不斷提高，虛擬社會將深入到政治、經濟、文化和社會生活的各個領域，網上滲透破壞活動日漸突出，“網絡群體性事件”日趨頻發，網絡違法犯罪活動日益猖獗，虛擬社會對現實社會的影響將越來越大。四是社會組織管理問題。在當前政府不可能包辦所有社會管理和公共服務的情況下，社會力量勢必通過社會組織廣泛參與其中。但由于缺乏相應的管理制度，難免造成一些社會組織行為失范，甚至危害社會穩定。

二、舟山群島新區公安工作發展的制約因素

在清醒認識社會治安面臨新形勢的同時，我們也要看到，由于體制機制等因素的影響，如何轉變警務發展方式、提升警務實戰效能，還存在不少制約因素。

（一）警務資源分散化，不利于集約集成。舟山作為海島地區，地域相對分散，公安機關基層組織大多散布在各個島嶼，警力配置點多、面廣，公安工作戰線長，島自為戰特點突出，不利于整體作戰、合成作戰。特別在處置突發事件、大型活動安保工作中，跨區域調集警力難度較大。此外，由于海島的特殊地理環境，科技、交通等警務裝備投入成本高，資源的整合度、共享性較差。

（二）警務模式應急化，尚處于被動應付狀態。總體來看，我們的警務工作運作模式還是以應急警務為主，屬于“擴張式”、“粗放型”。如在警務資源的投向上，情報信息的支撐、牽引作用發揮還不理想，對違法犯罪和各類問題的敏感度不高，致使警力指向和用警著力點把握不準。在打擊整治上，還沒有真正從“治標”向“治本”轉變，或多或少存在“頭痛治頭、腳痛治腳”現象，不能有效突破“整治、反彈、再整治”的怪圈，不能擺脫忙于應急、苦于應對、疲于應付的被動局面。

（三）警務行為專業化，亟須向“社會化警務”轉變。面對日益繁重的警務工作，我們還沒有從傳統的專業化警務中走出來，不善于依靠相關部門、各類社會組織、群防群治力量等開展工作，警務社會化程度不高。公安機關“大包大攬”現象還不同程度存在，特別是在當前社會控制系統未能有效適應經濟社會迅速發展需要的情況下，由于前端管理的缺失，導致部分領域控制乏力甚至處于失控狀態，絕大部分治安管控仍然依靠公安機關“單打獨斗”。

（四）警務技能單一化，難以適應新任務的需要。盡管近幾年通過“大練兵”等活動，民警隊伍的整體素質和戰斗力得到了有力提升，但與適應形勢、勝任崗位的高要求相比，還存在一些不足。傳統的群眾工作能力有所弱化，現代的信息警務技能普遍不高，業務尖子、骨干缺乏，離“一警多能”還有不少差距；過多強調練就公安“硬功夫”，對公安文化等“軟實力”的重視不夠、提高不大。

三、舟山群島新區警務模式發展路徑選擇

做好新區建設戰略機遇期的公安工作，必須牢牢抓住新區先行先試的政策優勢，優化警務布局，轉變警務方式，完善警務機制，積極探索富有新區特色、服務新區建設的警務發展路徑。

（一）變被動反應為主動先發，實現新區治安持續可控。以有效掌握社會治安形勢特點為前提，以“早發現、早預警、早控制、早處置”為原則，不待外力推動而發現犯罪、打擊犯罪，使社會治安不斷朝著平穩而又可控的方向發展。

——前置警務。圍繞新區“一體三區諸島”的總體發展布局，建立健全“本島一體化、大島集約化、小島聯勤化”的警務模式，延伸警務觸角，擴大警務覆蓋面。“本島一體化”，以跨海大橋連接的舟山本島為主，重點為定海、普陀、新城，弱化區界概念，強化協同聯動，在警情研判、指揮調度、警力部署、應急聯動、打防管控等方面真正實現“一體化”。“大島集約化”，重點為金塘島、六橫島、衢山島，最大限度地整合島內治安、邊防、交警等警務資源，實行治安防控、亂點整治、專項打擊、突發處置等工作的整體聯動，提高區域性社會治安局勢的掌控能力。“小島聯勤化”，對其他開發建設島嶼，以警務資源相對集中的島嶼為主，附帶相近小島，實行搭檔聯勤，通盤組織實施，減少治安管控盲區。

——未動先知。進一步健全完善公安“大情報”工作體系，強化預判、預警，推動警務流程由傳統運行向信息引領轉變。一方面，要以“倒逼”促“活水”。建立信息采集倒逼機制，實現基礎信息采集范圍、內容的具體化、指標化，有效倒逼基礎工作的加強。按照“摸清底數、管控重點、突出鮮活”的要求，狠抓實有人口信息的采集錄入。根據實戰需要，將采集領域擴展到可疑人員社會交往、金融資金流動、通訊聯系、社會中介、行業部門等信息上來，完善社會信息交流共享機制。另一方面，要精“加工”出“產品”。健全“情報中心研全局、專業警種研條線、基層所隊研區塊”的信息研判構架，以警務綜合平臺為依托，以各類關聯信息系統為補充，強化情報信息綜合、歸納、演繹、分析、研判，精確制造出“警情研判”、“涉穩研判”、“動態管控研判”等“情報產品”，實現情報作戰導穩、導偵、導防、導治。

——即動即處。構建快速反應機制，強力提升主動警務的高效處置能力。加強以指揮中心為龍頭的實戰指揮平臺建設，將涉及全局的各項勤務和專項行動由指揮中心統一下達指令，確立指揮中心“一體化”指揮的絕對權威，解決多頭指揮問題。完善可視化指揮體系建設，實施扁平化、點對點、可視化指揮，并逐步拓展到巡邏布控、警衛保衛、執法監督等各個領域。加快實施接處警專業化建設，建立派出所、特警、交警、刑警等多警種協同的應急聯動快速反應機制，做到一有警情，快速響應，相互策應，就近處置。強力推動110社會聯動實體化運作，將具有應急處置和緊急救援職能的部門全部納入聯動范圍，形成上下協調、左右協同的社會應急救援體系。

——未亂先治。對治安“破窗”采取“零容忍”態度，及時堵塞漏洞，防止產生“破窗效應”。一是對嚴重影響群眾安全感的惡性案件要快偵快破。對命案、綁架等嚴重暴力犯罪，積極實施“大案必破”工作機制，實行刑偵、技偵、網偵“三偵”共同上案攻堅；對黑惡勢力等有組織犯罪，堅持“主動進攻、露頭就打，重拳出擊、除惡務盡”，堅決防止在舟山形成氣候、坐大成勢。二是對具有廣泛社會影響的違法犯罪要全力攻堅。始終緊盯多發性、系列性侵財違法犯罪不放，牢固樹立“小案大破”理念，推進多警種捆綁作戰模式，適時開展區域性打擊、集中式整治。同時，堅持破案與追贓兩手抓兩手硬，不斷拓寬追贓渠道，最大限度地為群眾挽回損失。三是對可能形成亂點的突出問題要定向清除。健全完善治安隱患定期排查機制，對黃賭毒現象突出、惡性案件多發的區域和場所，明確轄區派出所所長為直接責任人，實行掛牌督辦、限期整改。大力推行海上打擊“立體化”，深入開展“平安海岸線”活動，加大海上巡查的密度和力度。

（二）變靜態布防為動態控制，壓縮違法犯罪空間。積極爭取黨政重視、部門支持、全民參與，構建專群結合、點線面結合、網上網下結合、人防物防技防心防結合、打防管控結合的立體化社會治安動態防控體系。重點嚴密“三張網絡”、做強“三支力量”、健全“三大體系”。

“三張網絡”：一是面上治安防控網。以街面專業巡防力量和群防隊伍為核心，以治安視頻和卡控系統為支撐，由中心城區向外輻射，布建層次遞進、快速響應、機動靈活的面上治安巡查防控網絡，嚴密第一道“過濾網”。推行街面多警種機動合成戰法，通過“動態布防、上路待戰”，形成打擊、防范街面現行違法犯罪的優勢。積極推動視頻監控向社區、場所以及防范薄弱部位擴展，加強本島主動脈、城區主干道的智能卡口系統建設，確保對全市主要出入口或路段的全天候監控。二是虛擬社會管控網。完善網上重點人管控系統，掌握網民虛擬身份信息以及QQ群、重點社交網站中涉及本地的網絡群體、網上社區活動情況。大力推動落實網絡網址、網民上網等實名登記措施，健全網站備案審核和違法通報查處、網上有害信息發現處置等機制。三是區域治安協作網。與浙東各市、長三角區域城市建立常態警務協作交流機制，開展跨區域治安信息共享和協查互助；密切本島三區及外島兩縣的警務協作，布建“一體、兩翼”的防控打擊構架，嚴防形成治安“邊緣化”。

“三支力量”：一是治安專門力量。進一步精簡機關警力，重點向本島一線及三大島、其他開發建設島嶼傾斜。根據實戰需要，積極組建便衣偵查隊、機動行動隊、應急突擊隊等專門隊伍，發揮集中攻堅作用。二是群防群治力量。采取政府出資購買服務的方式，增加專職社會治安輔助力量，由基層公安機關管理使用。探索實行駐社區（網格）保安員制度，發動網格團隊成員、“網格四大員”等社會力量輔助開展治安防控、信息排查等工作。三是單位保衛力量。指導企事業單位組建安保機構，充實安保隊伍，完善安保機制，加大安保投入，落實安保責任，減少治安“真空”地帶。

“三大體系”：一是高危人群管控體系。對聚集于城中村、出租屋的流動人口，依托信息系統分析確認現實或潛在威脅的高危群體，劃分不同等級，實施對應強度的全程列控。完善“虛擬旅館”管控模式，運用信息手段，加大對高危對象的擠壓力度。二是高危物品管控體系。進一步完善涉危行業“一列管五規范”工作機制，狠抓管理制度落實、重點要害防護、物品流向登記、作業現場監管等關鍵環節。嚴密寄遞行業管控，嚴防形成涉危物品非法流通渠道。三是高危場所管控體系。從旅館業、出租房屋、洗浴場所、廢舊物品收購等行業場所入手，全面推行信息化管理，并根據滋生違法犯罪的難易程度，實行分級管控，加強日常擠壓。

（三）變自上而下為以塊為主，創新公安機關社會管理。在市場經濟和動態開放的社會條件下，人們的社會活動主要向城鄉社區和社會面集中。要變自上而下的部門條線管理、分散管理為條塊結合、以塊為主的網格化管理、綜合性管理，構建以社區管理為重點的社會管理新樣式。

一是完善社區警務模式，強化管理控制。全面融入“網格化管理、組團式服務”工作，大力深化城鄉社區警務戰略。探索推行社區民警專職化，把社區民警從繁重的案件查處等工作中解脫出來，專門開展群眾工作、掌握社情民意、管理實有人口、組織安全防范、維護社區治安，從體制上解決社區警力不足、警力沉不下去的難題。積極改變原有條塊分割的工作格局，適時將場所管理、安全監督等職權下放到社區，通過明確職責，促使社區民警最大限度地結合轄區治安實際，自主開展工作。

二是堅持社會協同，構建源頭、動態管理機制。立足公安實際，推動建立與社會力量互聯、互補、互動的社會協同管理網絡。廣泛收集民意。健全公安機關聯系走訪群眾長效機制，大力實施領導干部帶頭訪、機關民警集中訪、社區民警經常訪，不斷深化“大走訪”開門評警活動。積極搭建網絡微博、社區QQ群等新型互動平臺，全面加強“網上警務室”建設，通過網絡與網民實時互動交流。有效化解矛盾。針對當前大量矛盾糾紛發生在基層的實際，暢通利益訴求表達渠道，全面整合基層綜治、司法、公安等部門以及社區調委會、民調小組、調解員等力量，建立完善人民調解、行政調解、司法調解“三位一體”的“大調解”工作格局。力保區域穩定。扎實推進“居安工程”建設，把技防、物防設施建設納入小區整體規劃，提高防范等級。充分發揮社區治安理事會等自治組織作用，整合社區各方資源，實行問題聯處、治安聯防。

三是積極提供多元服務，實現以服務促管理。堅持寓管理于服務之中，實現由防范性管理向平等型、服務型管理轉變。穩妥實施戶籍管理制度改革，根據新區加大人才引進力度的實際，設定可以辦理落戶的條件，對不符合準入條件的，實施居住證和臨時居住證制度，并賦予不同的政策待遇。加強境外人員服務管理，擴大外國人申報點，逐步向開發大島、社區等延伸，方便外國人咨詢、申請和辦理相關業務，并嚴格落實出入境記錄、住宿登記、證件簽發等制度。全面打造網上服務平臺，做強做精公安網上辦事大廳，先試行把戶籍管理、交通違法罰款繳納等業務由網下轉移或分流至網上，力爭使更多的審批、許可事項實現網上辦理。積極提供安全服務，大力推進交通、消防安全監管關口前移，有效緩解城市化進程中出現的道路交通“兩難”問題，加強社會單位消防安全“四個能力”建設，提高防范、處置石油化工等特殊災害事故水平。

四、加大舟山群島新區公安工作發展的保障力度

（一）基礎支撐。強化警力保障。囿于政策限制不可能大幅增加警力數的前提下，著重從管理體制上松綁挖潛，通過精簡機構，減少層次，裁減合并職能相近和相似部門，緩解警力分散和不足的問題；通過各業務部門職能轉變，變指導型為實戰型，強化諸警種協同聯動，更好地指導、幫助基層單位開展警務工作。強化經費保障。管好用好中央轉移支付資金，積極爭取地方配套資金，重點加強公安業務裝備建設和基礎設施建設，保障基層科技、通信及人身防護裝備等方面的投入。強化執法保障。依托新區先行先試的有利條件，針對相關法律法規不健全或與公安執法實踐不配套的問題，通過地方性立法，制定出臺可操作性強的法律法規。

（二）能力支持。堅持實戰磨練與以學促練相結合，夯實民警群眾工作基本功。以“警民懇談”、向社區群眾述職等活動為載體，教育民警掌握群眾心理、把握交流技巧，學會用最樸實的“群眾語言”開展群眾工作。堅持示范帶動與補差促動相結合，提高民警執法辦案水平。加大執法骨干培育力度，開展精英式培訓，打造領軍式人才，發揮示范引領作用。探索建立新警成長培育機制，落實對能力較弱民警的“倒逼培訓”。堅持全警應用和深度應用相結合，提升民警信息化實戰技能。大力實施基礎信息“全警采集、全警錄入”，擴大信息資源共享度，實現從單兵應用向全警應用轉變。積極開展網上技戰法研究，加強信息深度應用。

（三）文化引領。牢固樹立文化育警、文化強警理念，積極探索具有鮮明群島新區特色的公安文化建設之路。以深入開展“解放思想、兩創四敢”主題教育實踐活動為抓手，積極培育和激發人民警察的職業精神，教育民警牢固樹立大局意識、前列意識、服務意識，大力弘揚干事創業、無私奉獻的優良警風。深入實施公安文化精品工程，在縣區局和主要警種創建公安文化建設示范單位，培育文化精品。同時，健全內部管理各項制度，嚴格落實警紀警規，強化突出問題專項治理，推廣普及公安廉政文化。完善干部任用機制，并科學處理好從嚴治警與從優待警的關系，進一步凝聚警心。

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1674-3040（2012）01-0012-04

2011-12-20

蔡步雄，中共浙江省舟山市委常委、市公安局局長，本刊編委。

（責任編輯：蔣國長）